| 秦玉友：美国、印度、日本农村教育发展中的主要问题 作者：秦玉友 时间：2012-12-17 |
| 美国、印度和日本的农村教育发展面临三个重要问题：农村学校规模偏小、农村教师短缺、农村教育质量低下。农村学校规模偏小是农村教育的一个重要核心特征，这一特征引发了农村教育的许多问题。农村教师缺乏和素质低下成为各国农村教育改革和发展关注的焦点问题，这一问题直接导致了农村教育的劣势地位。对这些问题予以关注和研究对我国农村教育发展具有重要借鉴意义。 一、农村学校规模偏小问题 农村学校规模小的问题主要在人口多、人口密度大、国土辽阔、地形复杂、交通基础设置缺乏、外部特征（如民族、种族）明显的国家或地区广泛存在，这在美国、印度、日本表现十分明显。二战后，美国和日本农村教育基本普及。随着美国和日本人口增速缓慢或负增长情况的出现和城市化进程的推进，农村学校规模偏小成为农村教育中的一个重要问题。虽然与美国和日本相比，印度农村学校规模问题并不突出，但在许多农村地区也不同程度地存在。 （一）美国、印度、日本农村学校规模现状 小规模学校是当前美国农村教育中的一个重要问题。根据近年美国联邦统计局的数据，美国农村公立小学数量占全国总数量的31%以上，农村公立学校的学生占全国同类学校学生的21%[１］按照这一比例推算，美国农村学校规模偏小，城市小学平均规模比农村小学大0.7倍。据《纽约时报》报道，在怀俄明州的拉勒米山区的一所小学，该校只有一名女教师和一名7年级学生乔伊。罗杰斯女士和她丈夫住在一辆拖车式活动屋子里，另外一辆相连的拖车式活动房子则是教室。罗杰斯女士有教师执照，每年工资是25720美元；乔伊必须和其他学生一样通过标准考试［２］。由于寄宿学校会减少与父母的交往机会和家庭生活机会，美国民众普遍不认同小学生到学校寄宿的做法，所以小规模学校在美国农村地区普遍存在。像罗杰斯女士和乔伊所在的小学这样的学校怀俄明州至少有3所，其他许多州也不同程度地存在着这种情况。 二战后，小规模学校问题在日本农村教育的发展中也越来越突出。战后日本人口总体而言是下降的，这影响了农村学龄人口的数量和农村学校的规模。在这样人口数量变化的趋势下，日本小学和初中在校人数总体上也呈下降的趋势。自1960年以来，受农村和偏远地区人口减少的影响，日本学校规模的数量结构发生了重大变化，500人以下的小规模学校在增加，而1000人以上的大规模学校在减少。特别是20世纪80年代以来，受全国出生率持续下降的影响，以及日本农村和偏远地区人口的外流，小规模学校特别是农村小规模学校问题越来越明显。相关研究显示，1991年，499人以下的小学数量占小学总数的68%[3]（ｐ１８８）。 与美国和日本相比，小规模学校在印度的表现并不那么明显，但小规模学校仍然是印度农村教育中的一个重要问题。印度城镇化水平一直不高，战后印度城市化水平平均每年提高0.2%。［４］印度的农村人口自然增长率高于城市人口自然增长率，而农村人口基数远远大于城市人口基数，因此，农村人口从绝对数量上并没有实质性的变化。由于学龄人口基数的相对稳定，学校规模小的问题并不突出。当然，在印度农村地区，学生辍学、性别歧视、贫困等问题不同程度地影响着学校的预期规模。 （ 二 ） 美国、印度、日本农村学校规模问题的政策倾向 由于美国、印度、日本三国的经济政治文化方面的不同，面对学校规模问题，它们所持的态度是不同的。为应对农村学校规模过小的问题，日本采取了合班、合校的方式，但由于日本人口的增长状况和农村人口向城市流动，小规模学校或班级占农村学校或班级大多数的状况难以改变。为适应农村学校规模变化的状况，日本曾采取合班、合校等措施，但是仍然难以摆脱小规模学校和小规模班组占大多数的困境。 印度和美国并没有采取非常“积极”态度合并学校。目前的义务教育体系下，印度小学生入学的政策是方圆3公里范围内就近入学，不允许他们自行选择学校。在农村地区，印度政府基本上也做到了每个自然村庄能够有一所小学。［５］在美国，像前文所述的乔伊这样一师一生学校的情况，怀俄明州当局认为这是教育乔伊的最好方法，因为乔伊父母的农场距最近的一所规模稍大的学校有40英里远，暴风雪经常使沙砾公路交通中断［２］。尽管美国和印度在合并学校方面采取了同样不那么“积极”的态度倾向，但由于处于不同的社会发展阶段和教育发展水平及不同的政治文化背景，美国和印度采取这一态度倾向的原因和目的是不同的。 二、农村教师短缺问题 由于在美国、印度和日本农村教师岗位缺乏吸引力，教师短缺问题是三国农村教育中共同面临的一个重要问题。从三国农村教师总体情况看，教师职业缺乏吸引力使三国农村教师队伍呈现出这样一些问题：一是农村教师素质普遍比城市低，二是农村教师数量缺乏，三是农村教师专业发展成本高、机会少。在许多农村地区，如果某个在职教师进修，而没有教师来代课，正常教学就会终止，教师根本无法离职进修，农村教师缺乏使本来就素质不高的农村教师进修机会减少。在职教师无法及时得到提高，就造成了农村教师积累性的素质低下。 （一）美国、印度和日本农村教师缺乏问题 由于美国全国教师数量总体不足，农村办学条件和相关待遇差等原因，美国农村教师短缺问题比较突出。根据美国学校管理协会和阿巴契亚对农村校长的调查显示，工资低、与外部社会的割离和地理上的偏僻影响了他们招收教师和稳定现有的教师队伍。根据调查，在50个州中，有44个州的农村教师的平均工资低于非农村教师的平均工资。就美国全国而言，非农村教师的平均工资比农村教师的平均工资高出13%［１］。由于农村学校规模小和招聘到教师困难，农村教师显出短缺态势，教师没有充足的时间进行专业进修，教师的工作负担和专业化水平问题给农村教师素质提高提出挑战。依据《不让一个孩子掉队》法案的要求，到2005-2006学年底，公立学校的每一个教师都必须具有高度的专业化水平。按照这样的标准，很高比例的教师将是不合格的。农村地区和非农村地区存在争夺高素质教师的竞争，这加剧了农村地区招聘和保留高素质教师的难度。在一些规模较小的学校，一个教师要教授两门或两门以上的学科，这反过来加剧了农村教师提高学科教学水平和专业化水平的困难。 教师缺乏是印度农村教育特别是小学教育中的一个重要问题。在只有一个教师的学校里，小学阶段每个教师大约教50个孩子，有些学校每个教师甚至同时要教150个孩子。按照这样的情况计算，在单师学校里，教师都不缺席并能上足课时，每个孩子可以得到教师个别关注的机会很少。但事实上教师们还经常缺席，授课时间也得不到保证，现实中每个孩子可以得到教师的个别关注机会更少［６］。农村教师短缺问题在规模需要扩大的印度农村教育中显得更加严重。 在日本农村，特别是偏远地区，教师短缺也长期存在。由于农村地区，特别是偏远地区农村生活教学条件艰苦、交通不便，教师不愿意到农村任教。在农村任教的教师往往多是刚刚毕业不久的大学生、城市难以受聘的大学生、不合乎当教师的某项标准的教师。对于相当一部分教师来说，去农村任教是迫不得已的选择，许多农村教师往往一有机会就想离开农村学校，到城市寻求发展空间或到城市学校任教。由于这些情况的存在，日本农村教师缺乏，高素质农村教师更加缺乏。 （二）美国、印度、日本农村教师短缺的解决之道 面对农村学校教师短缺问题，美国、印度和日本采取的解决之策是不同的。美国和日本都提高了教师的工资待遇，来吸引教师或高素质教师到农村工作。教师工资改革取得了一定的成效，如佛罗里达州杜瓦尔县（Duval）的教师工会与学校董事会一致同意，每年给愿意在处于不利状况的学校工作的有经验的教师和校长发2500美元奖金。康狄涅格州在1996-1997年度将教师的年平均工资增加到51181美元，以解决该州师资短缺的问题。伊利诺伊州也宣称要采取多种措施以增加教师的数量，其中包括提高教师短缺地区的教师工资以吸引具有教学资格的人去那里任教。根据日本1954年制定、之后多次修改的《偏远地区教育振兴法》的规定，都道府县必须对偏远地区学校教职工增发特殊津贴，如月津贴额不低于本人月工资和月抚养津贴的25%。除了使用提高教师工资和待遇等市场手段外，日本还采取了行政干预措施，如定期流动政策。定期流动政策规定，流动的对象分为这样几种情况：凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者；为解决定员超编而有必要流动者；在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。［８］美国和日本通过这些措施一定程度上缓解了农村教师的短缺问题。 早在1986年，印度政府就规定必须改变一所学校仅有1个教师的状况，每个初等学校中至少要有两名教师，其中一人应为妇女。对于入学率足够高的学校，采取的措施是使只有一位教师的学校变为有两位以上教师的学校。但到目前为止，在印度的农村，12%的学校里仍只有一位教师授课，21%的学校里有两个或两个以上教师，但并不同时上班，这就意味着在印度农村仍有三分之一的学校里只有一位教师授课。应该说印度在解决农村教师缺乏方面的措施是积极的，但是目前印度处在农村教育数量扩张时期，农村教育规模扩张需要增加大量农村教师，再加上农村教师本来就缺乏，所以解决教师缺乏问题，就显得更加严峻和急迫。 三、农村教育质量低下问题 世界农村教育的普及与发展，基本沿着这样一个路径，首先是粗放型地完成义务教育的机会普及，之后再推进教育民主和提高教育质量。 （一）美国、印度、日本农村教育质量的状况 学生成绩是城乡教育质量差异的一个重要指标，这里我们以学生成绩为依据来简单说明美国、印度和日本三国的教育质量状况。美国农村学校的学生在标准化测试中的表现总体上要优于非农村学校的学生或与之持平。2003年，国家教育进步评价的结果表明：农村4年级和8年级学生的阅读、数学测试成绩与城郊同伴的测试水平相当，比城区学生的测试成绩稍高。而美国全国农村学校之间的差别很大美国许多地区农村教育的状况也不容乐观。从升入四年制大学的情况看，无论是公立学校，还是私立学校，农村社区都偏低的。中心城市、市郊／大城镇、农村公立学校学生升入四年制大学的比例分别是42.8%、43.7%和37.4%；中心城市、市郊／大城镇、农村私立学校则分别是78.0%、77.5%和67.9%［９］。总体上看，美国农村教育质量还是落后于整个国家的教育质量，农村教育质量问题仍然是美国教育中的重要一个重要问题。 农村教育质量问题是日本农村地区特别是偏远地区教育中长期存在的重要问题。1963年日本文部省全国学力调查显示，偏远地区中小学的考试成绩低于全国学力平均水平。以小学5年级和初中2年级为例，偏远地区小学5年级社会科的平均成绩是49.2分，比全国平均分数58.8分低近10分。偏远地区初中2年级数学平均成绩是31.3分，比全国平均成绩41.3分低10分［３］（ｐ．２０７）。由于各种原因，长期以来日本农村教育质量相对较差，与城市教育质量相比差距较大。 教育质量问题也是始终困扰印度农村教育的重要问题，在机会普及和质量提高的双重重担下，印度农村教育质量的提高困难重重。20世纪90年代，印度的农村教育质量问题引起了世界性关注。1990年，世界教育大会指出要加大力度提高印度农村基础教育质量，并倡导印度政府与世界银行组织合作提高其农村教育质量。由于农村教育质量低下，许多印度农村孩子在入学的7年之后不能够读和写。有许多反映印度农村教育质量低下的例子，比如，一个叫莫罕柏的印度农村女孩，她马上就要升入5年级就读，然而她始终不能读和写。[6] (二)美国、印度、日本提高农村教育质量的努力 应该说处于世界竞争中的美国、印度和日本对本国教育质量越来越敏感。已经完成机会上普及农村教育的美国和日本,致力于提高农村教育质量。在尚未普及农村教育的印度,同时承担着农村教育机会普及与农村教育质量提高的双重重担,质量困境更加沉重。 为提高农村教育质量,美国教育发展与改革的一个重点是强化考试提高成绩,许多相关措施也是围绕这个问题提出的。除了强化考试提高学生成绩的努力外,美国提高农村教育质量的一个重要着力点是乡土课程。通过乡土课程建构课堂和社区发展的联系,农村服务学习项目是将乡土课程应用于社区发展的一种形式,通过农村服务学习项目学生可以运用课堂所学的知识解决农村社区的实际问题,整个农村社区成为农村学生的学习资源和学习环境,运用课堂所学的知识解决农村社区的实际问题成了课程的一个部分。 与美国过分“放任”导致学生学业成绩不理想不同,日本的考试传统造成日本学生创新能力和实践能力不足。所以,日本提高教育质量可以认为是在纳入美国等文化异质国家强调创新和自主的教育传统,以提高人才培养质量。针对农村教育的特殊性,日本出台了许多针对农村教育情况提高农村教育质量的措施。 印度的农村教育质量问题的确是当前印度农村教育实践的重要问题,这一问题尽管已引起了国际社会的关注,但当前印度农村尚未普及义务教育,因此,其主要发展主题仍是以教育普及为主。从印度政府屡次制定义务教育普及时间目标又屡次推迟普及义务教育时间的状况看,印度政府尚无能力全面普及义务教育。印度此时同时承担起提高农村教育质量和机会上普及义务教育的双重任务是非常困难的。 四、对我国的启示 我国目前正在积极推进农村教育改革,美国、印度和日本农村教育发展过程面临的共同问题及其他们对待这些问题的态度和解决策略,可以为我国农村教育问题的解决提供有益借鉴。 (一)综合地看待学校布局调整问题 近年来,我国正在进行的学校布局调整,许多自然村里的小学被撤并,从理论上讲,办学资源利用率提高,农村教师数量紧张情况得到了一定的缓解。但是有许多地方并没有妥善解决,带来了许多新问题,如学校合并后的校产处置问题、教师编制核定与富余教师安置问题、学生生活与安全保障政策问题、农村教育布局调整的成本合理分担问题。从对美、印、日三国对小规模学校问题的研究看,不同国家对学校布局调整的态度不同,美国和印度不进行“积极”的调整,并不是他们没有看到调整可以增加规模效率,而是他们看到了不能简单地追求规模效率。因此,我们必须看到,不调整有不调整的问题,调整同样也会带来问题。一个地区的农村学校或某个具体的农村学校是否调整,并不能简单看成一个经济学问题而片面追求节约资源,必须从多维度观察和研究问题。 (二)积极增加农村教师职业的吸引力 农村教师短缺的原因是复杂的,教师职业特别是农村教师职业缺乏吸引力是其中最主要和最根本的原因。通过对美国、印度和日本的农村教育面临的共同主题的研究,我们不难发现,农村教师职业缺乏吸引力是世界农村教育中普遍存在的问题。美国、印度和日本农村教师,虽然收入水平不同,但在各国的各种职业群体中教师职业待遇都缺乏应有的竞争力,教师待遇与其他行业相比缺乏竞争力,因此,教师职业缺乏应有的吸引力。因此,美国和日本都在积极提高农村教师的待遇,提升教师特别是农村教师职业的竞争力,吸引高素质教师和优秀毕业生到农村任教。近几年,我国政府致力于农村教师问题的解决,当前农村教师普遍可以按时拿到工资,又由于高校扩招,毕业生就业难度加大,农村教师职业吸引力比以前提高了,但提高农村教师待遇方面的措施仍有待进一步加强。 (三)全面提高农村教育的质量 2005年,联合国在全球全民教育监测报告《教育质量迫在眉睫》中指出,在许多努力保证所有儿童教育权利的国家里,对入学机会关注遮蔽了质量问题,[10]但是质量是全民教育的核心。在教育机会普及之后,从国际教育发展的趋势看,要及时转向关注教育质量和教育民主。当教育普及化之后,民主和质量成为教育发展的两个主题,而对城乡发展而言,城乡教育公平的现实命题已经变成了教育质量公平。提高农村教育质量变成了一个应对当前世界教育发展趋势的政策和实践主题。因此,美国和日本在教育机会普及之后积极提高农村教育质量。我国在过去很长的一段时间主要强调农村教育普及,当前我国农村教育已经基本实现了机会普及,当然由于农村教育质量低下,农村教育缺乏竞争力和吸引力,许多地方在教育普及的过程中遇到了困难,因此,今后我国应该关注农村教育质量提高,并通过质量提高促进农村教育的全面普及。 参考文献 [1]陈飞.优异成绩的背后———美国农村教育的现状与问题[J].世界教育信息,2004,(10):30-31. 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| 王晓阳：当前美国教育改革的观念与趋势 作者：王晓阳 时间：2012-10-17 |
| 面对全球化、知识经济、移民问题等挑战，美国力图通过改革来解决公立中小学教育的质量问题以提高未来劳动力素质和全球竞争力。改革的主导观念与制度涵盖教育质量、教育标准等方面。 自20世纪80年代始，美国教育改革一直延续如何提高教育质量这一主题。面对全球化、知识经济、移民问题、社会经济不平等加剧等的挑战，奥巴马上台以来，通过加大投入、深化改革，进一步强化提高教育质量这一主题。本文试图阐述当前美国教育改革的发展演变情况及发展趋势，以期对我国的教育改革提供借鉴。 一、美国教育改革的主要观念与措施 面对全球化、知识经济、移民问题等的挑战，美国力图通过改革解决公立中小学教育质量这一老大难问题。虽然历经里根、布什等政府的更迭，但改革的主旋律基本保持不变，使各届政府政策的共同性大于差异性。改革的主导观念与制度涵盖教育质量、教育标准、问责制、择校制、入学能力、支付能力等方面，奥巴马政府也不例外。 1.教育质量。教育质量主要指教学活动的效果，指通过教学活动产生“增值”，使学生能力得到提高。在美国基础教育改革政策中，教育质量实际上等同于州一级或联邦一级阅读与数学科目标准测验结果。小布什政府《不让一个孩子掉队法》要求基础薄弱学校学生测验成绩每年都有进步，多年不能达到这一要求的，就要面临被关闭的危险。由于这种做法窄化了学校的教育目标，遭到不少学校和教师的反对。奥巴马政府则鼓励各州改进测验方式，使测验能够真正反映学生多方面的能力进步情况。 高等教育认证制度是保证美国高等教育质量的重要机制。美国联邦教育部呼吁高等教育改革认证制度，将认证与评价重点从“投入”转变到“产出”，树立以学生学习结果为重点的新的高等教育质量观和认证标准，并将认证情况向公众公开，增加透明度。高等教育认证委员会认为，为了保持较高的质量标准，高校应当建立一种机制，研究如何满足社会的需求，对自身的实力、不足和机会进行系统分析，充分利用能够掌握的资源，不断改革和更新课程内容和教学方法，建立有效的评价机制及教师专业培训制度，最终促进学生学习效果的提高及能力的进步。 2.教育标准。在20世纪80年代以前，美国学校开设什么样的课程一直由地方学区决定，虽然大学理事会、教科书出版商、考试机构也在全国范围内有着很大影响。80年代中期，在联邦教育部教育优异委员会发表的《国家处于危险中》报告的推动下，加利福尼亚等一些州开始制定全面的基础教育改革方案，包括学生学习标准、课程、教材选用、教师专业发展、考试政策等。 美联邦政府对教育标准进行立法始于20世纪80年代末的老布什总统时期。2001年通过的《不让一个孩子掉队法》继续要求各州实行以标准为基础的改革，所有各州都应在阅读、数学与科学课程内容方面采用富于挑战性的标准。对学生成绩标准，至少应分高级、熟练与基本3个水平进行衡量，从而加强了联邦政府对各州教育的影响。到2004年，美国各州都制定了课程内容标准。 美国8年级学生的课程标准曾一度低于世界上教育最先进国家整整两个学年，并且美国50个州课程标准相差很大。如密西西比州四年级学生阅读熟练成绩标准比怀俄明州要低70分，而马萨诸塞州8年级学生科学课程标准则居于世界前列。斯坦福大学哈蒙德教授曾生动地指出，目前美国各州典型的课程标准是一英里宽，一英寸深。国际比较研究也发现，美国中小学课程覆盖课题内容很广泛，但很肤浅，缺乏深入学习、研究、对知识的深入理解。为此，联邦政府要求各州应接受挑战，采用世界上最优秀的课程标准为21世纪竞争做好准备。改革的办法是建立全国性和导向性较高的课程标准。通过加强教师培训和教师专业发展，实施新的课程标准，并通过改善测验方式，考查实施新标准的全面效果。 2009年1月，奥巴马上台后，联邦教育部要求各州制定更高要求的课程标准，改善学生测验与评价数据系统。2009年6月，由美国州长协会、州教育厅长协会共同组织发起美国46个州及哥伦比亚特区起草从幼儿园到高中的全美共同教育标准。目前的问题是，由于每个州自己决定每个年级的学生应学习的内容，一些州为了使学生能够通过考试，设置比较低的标准，最终不能够为学生升学和就业做好准备。 3.问责制。问责制要求学校、学区、教师、学生对学习结果负责，这是20世纪80年代以来美国各州、学区和学校最重要的政策课题。在此之前，各州一般只关心公立学校教育的投入，例如图书馆书籍数量、教室中计算机的数量等。80年代，州长们提出州政府应给予学校更多投入，并给予学校在日常运行方面更多的自主权，但学校要对学生的成绩负责。 随着《不让一个孩子掉队法》的颁布，新的“问责制”包括以学校为单位的平均学生成绩每年都必须取得进步；将成绩测验结果向公众报告；如果一所学校的学生成绩达不到规定要求，就要面临重组或关闭等后果。法案还要求每一个州都要向联邦教育部提交“问责制计划”。 从2003～2004学年度开始，所有州都开始依据学校是否达到绩效目标所规定的“年度进步要求”，公开对学校进行排名。据统计，该年度至少有19644所学校未达到规定绩效目标要求。2004～2005学年度，36个州对被认定为低水准的学校要求进行改进。29个州立法规定对低水准的学校可以采取关闭、接管、替换教师、改制成为特许学校等措施。但有研究认为，许多州实际实施效果并不尽如人意。一些州可能没有足够资源来帮助所有未达标学校进行改进。而《不让一个孩子掉队法》的强制性时限要求可能迫使一些州降低达标标准。 一些州不但对学校实行问责制，还要求学生对自己的学习结果负责。2004～2005年，有21个州要求学生通过规定科目的测验才能获得高中毕业证，有8个州则要求学生通过规定的考试才能升级。一些州（如佛罗里达州、新墨西哥州）甚至将对教师的评价和薪酬与学生在州测验中的成绩挂钩，但教师工会表示，这种做法不公平，因为影响学生成绩的许多因素是教师无法控制的。 无论如何，目前美国大多数州实施了问责制，对学生提出学习成绩标准，并测验学习效果，对达到要求与未达要求的学校、学生分别进行奖惩。为更好地了解和跟踪学生成绩进步情况，一些州和地区（如佛罗里达州、德克萨斯州休斯敦市、加利福尼亚州长滩市等）建立从小学到大学完善的学生成绩数据系统，并在此基础上建立绩效责任制度。而民意调查也表明，公众和多数教师也支持实行高标准和对结果问责。 为鼓励各州进一步加强和改善绩效责任制，奥巴马政府在其刺激经济计划中设置“力争上游项目”，拨款150亿美元，采用竞争性方式，鼓励各州建立最先进的数据统计系统、测验系统，以及较高的课程标准。哈蒙德指出，美国学生只会进行多项选择标准测验，而教育高水准国家的测验强调对学科的理解、回答开放式问题、进行科研调查，强调写论文、解决复杂世界中的真实问题、广泛使用新技术等。为此，奥巴马政府鼓励各州开发高质量的测验，要通过写作、分析、解决开放式问题等，侧重考查学生的能力表现，引导开设内容更深入的课程和教学，并通过支持教师的专业发展和培训，使广大教师学会新的测验评分方法，使这样的测验可靠、有效、可行。 4.择校制度。美国公立学校择校改革运动源于20世纪60年代末70年代初，当时开始出现允许跨学区就读的特色学校——“磁石学校”。同时，其他择校形式和思想如“学校教育券”制和“特许学校”也已开始萌芽，并进行了相关实验。 进入80年代后期，美国择校制度得到进一步发展。《不让一个孩子掉队法》允许在低水准公立学校就学的学生家长使用教育券，将孩子转学到私立学校或特许学校上学，进一步鼓励自主择校制度的发展。此后，教育公司办学模式得到迅速发展，以“诺贝尔学习集团”、“爱迪生学校公司”为代表的“教育公司学校”为学生择校提供了一种新选择。到2003年，全美已有40个州通过了立法支持创建特许学校。2007年9月份一份资料显示，全美已有4100多所特许学校，占全美公立学校的2%，在校学生120多万人。目前，美国基础教育有磁石学校、教育税减免制、学校教育券制、特许学校和教育公司学校等不同形式的择校项目和制度。奥巴马上台后，积极支持各州开办特许学校。在其刺激经济计划中，投入250亿美元用于支持各州的特许学校建设。奥巴马及其教育智囊认为，由学生家长、教师、民间团体或社区组建的公立特许学校为教育创新提供了空间，在美国许多地方取得不错的成效，被视为教育创新的范例。奥巴马政府要求各州积极鼓励开办特许学校，既要严格要求及时关闭不达标的特许学校，也要大力扶持，取消对建立特许学校数量的限制。但奥巴马政府对教育券方式不感兴趣，认为这种择校方式是杯水车薪，无济于事。 5.入学能力。入学能力是指各种背景的人获得他们自己所希望的教育的能力。在当前美国教育政策中主要是指高中毕业生是否为接受高等教育做好准备。目前，影响美国学生高等教育“入学能力”的最大问题是，高中毕业生的知识基础、学习能力不能适应大学学习要求，甚至还有许多学生高中都不能够毕业。因此，美国高等教育机会问题和中国的情况有所不同，问题不在于高等教育机构能否满足人们接受高等教育的需求，而在于高中不能够培养高校所需要的合格生源。 6.支付能力。支付能力是支付教育成本的能力。衡量支付能力的方法是计算教育成本（学杂费）与生活成本（食宿费）之和占家庭收入的百分比。因此，教育成本越高，家庭收入越低，对高等教育的支付能力也越低。近10年来，高校学费上涨导致美国家庭对高等教育的支付能力明显降低，以低收入家庭子女上公立四年制大学为例，高等教育净成本占家庭收入的百分比从41%上升到47%。有趣的是，在美国，经济比较贫穷的州的家庭对高等教育的支付能力似乎要高一些。因为这些州的大学学费往往比其他州要低一些，而由于这些州许多家庭收入比较低，联邦政府给予的学生资助往往多一些，从而起到一种平衡作用。 二、奥巴马政府主导下的美国教育改革的主要发展趋势 奥巴马上台不但带来美国社会与教育界观念的改变，而且在增加联邦政府教育开支的幅度上也是创历史纪录的。有评论指出，奥巴马教育政策有可能是自林登·约翰逊总统实施“伟大社会”政策以来，有望改善美国教育的最为雄心勃勃的计划。奥巴马上台后，在联邦政府教育投入方面更是展现了大手笔。在2009年初美国国会通过的7870亿美元的刺激经济法案中，用于教育的投入达到1000多亿美元。其主要用于五个方面：一是加大对“早期启蒙教育项目”的投入；二是敦促各州提高课程标准；三是招聘、培养并奖励优秀教师；四是鼓励教育创新，发展优质教育，支持开办“特许学校”；五是增加大学生资助，为每个美国人提供高质量的高等教育。可见，奥巴马的教育改革举措是全面的、有力的。 1.从强调公平转变到更加强调质量。这一趋势是小布什政府改革甚至过去30年来改革政策取向的延续。为此，奥巴马政府更加强调提高课程标准，要求开设更高难度和深度的课程，增加高水平教师的供给，革新和加强统一测验制度，完善学生成绩档案数据库的建设，强化绩效责任制。 2.从强调改革转变到改革与投入并重。自里根总统以来的共和党政府一直关注削减联邦政府开支，实行“小政府，大社会”。由于同时涉足伊拉克、阿富汗两个战场，造成联邦政府巨额军事开支和赤字，小布什政府的教育和其他社会事业开支连年遭到削减，至多也只能维持不变。在捉襟见肘的资助下，《不让一个孩子掉队法》的实施受到多个州的杯葛甚至起诉，一些本来良好的改革愿望得不到落实。奥巴马上台后，大幅增加了联邦政府教育开支，实行了全面、综合的改革举措，改变了以前修修补补的联邦教育政策。 3.从鼓励各州发挥灵活性转变到更加注重发挥联邦政府的协调作用。以前，《不让一个孩子掉队法》一方面提出到2015年所有美国学生在阅读、数学课程方面至少达到合格水平的目标；另外一方面又给予各州灵活性，制定自己的合格标准，许多州因此把标准定得很低，以便可以比较容易达标，从而得到联邦政府的资助。奥巴马上台后，积极推动制定全国性的课程标准，并鼓励各州参照这一课程标准进行改革，在加强联邦政府的协调作用方面迈出了一大步。 4.从把教师作为改革对象转变到作为改革同盟军。无论是小布什总统还是共和党竞选人麦凯恩，都把改革的矛头指向教师，认为广大教师特别是教师工会是阻挠改革的绊脚石。学生测验成绩差，教师要负主要责任。学生成绩得不到提高，就得给教师减工资。如果一个学校学生成绩长期得不到改善，就要解雇一批教师，甚至关闭学校。 靠众多工会包括教师工会起家的民主党赢得总统大选，自然也很重视教师。因此奥巴马一直宣称要依靠广大教师进行改革，将教师作为改革的同盟军而不是把教师作为改革对象。虽然要实行绩效工资制，但主要是对帮助学生成绩取得进步的教师给予薪酬奖励。对不能使得学生成绩进步的教师，也承诺给予帮助，而不轻言扣罚工资。 5.从注重标准测验转变到更加注重教师、课程、教学，改善教学效果。这要求通过改善测验方式，有效测量学生的能力表现，并把测验作为手段，而不是目的。小布什政府实施《不让一个孩子掉队法》的主要问题，除资助力度不足以外，也不能履行给每个课堂都配备高度称职的教师的承诺。法案主要的作用，是用标准测验结果惩罚学校，使得教师们整天忙于训练学生学习如何做标准测验题，这使得许多学校和教师对这一法案怨声载道。 奥巴马政府力图改变这种状况，设立项目鼓励各州提高教师质量，开设高水平的课程，改善测验方式。使测验更加注重学生的学习过程、能力表现，帮助教师改进教学，避免学生陷入死记硬背、窄化的课程、低水平的思维训练等情形之中。 奥巴马声称，他是一个团结者，与坚持某种党派界限明显的原则或意识形态比，他更感兴趣什么政策能够起作用。但有评论家指出，奥巴马坚持一种超越党派或者“后党派”立场，其实质是一种反政治的幻想，是梦想一种没有权力关系、没有政治斗争的社会。因此，日前在奥巴马的总统任期内，教育变革的前景仍然不明朗。因为奥巴马在公司利益和民主价值之间首鼠两端，加上各州经济的不确定性，公立学校和高等教育危机有可能日益加深。但奥巴马仍然点燃了希望，因为公众渴望教育变革，并因此可能会激发起进步的教育改革运动，推动奥巴马走得更远。美国民众的集体能量已经被调动起来了，创造了一种必要条件，对自由市场意识形态、新保守主义经济政策进行严肃的批判和清算。奥巴马开辟了一个新时代，在这个时代，道德领导能力、公众参与、社会责任再一次成为推动民主价值的中心课题。 三、总结与评论 当前美国教育的改革是全方位的，致力于提高教育质量、促进教育公平、努力保持与加强美国的全球竞争力优势的宗旨也是十分明确的。 1.美国公立学校系统在实现教育公平方面功勋卓著，但在提高低收入社区学校教育质量方面则口碑不佳，问题的根源是庞大的公立学校系统、教师质量以及教师工会等因素。美国公立学校系统是在19世纪末为了适应现代工业社会的需要而开始建立的，现在我们视为理所当然的幼儿园、公立高中开始出现，增加到原有的1至8年级的学校层次之中。教育局长、按年龄分班、统一课程、测验等，都是那时产生的。教育局长、校长等对教师们进行控制，教师和课堂成为官僚体系的一部分。美国公立学校制度在实现免费、世俗、普遍的义务教育、教育机会均等方面发挥着极其重要的作用，具有巨大的历史进步意义。 美国公立学校在实现教育公平方面发挥了巨大作用，但许多公立学校质量堪忧。其根源一是公立学校庞大的官僚化系统，二是教师问题。随着美国人口特别是较低教育水准移民人数的增长和经济社会发展的需要，美国公立学校系统变得日益庞大，不堪重负。例如马里兰州蒙哥马利县教育局，工作人员就有一千多人。美国两位著名的政治科学家丘伯与摩尔认为，公立学校是等级制控制系统的“囚徒”。现在的公立学校受地方的教育委员会、教育局的控制，而地方教育委员会、教育局又受州一级教育官僚体系的监督，其结果是公立学校不能有效、快速应对环境的变化和挑战，导致质量和效率低下。有学者认为，择校项目是应对庞大的、僵化呆板的公立学校系统唯一有效的途径。 教师之所以被视为是教育质量问题所在的原因之一是，从20世纪70年代以来，美国缺乏有效的中小学教师培养、分配战略。加上农村地区学校办学经费投入严重不足，教师工资水平很低，使得这些地区优秀教师紧缺的局面日益恶化。教师质量提高既没有计划保障，在全国范围内地区分布也极不平衡。 美国教师之所以被视为教育质量低下的源头的另外一个原因，是强大的美国教师工会力量素来对教育改革持抵触立场。无论是美国教师工会NEA还是AFT，都有数百万会员，对他们的力量政治家们大都不敢小觑。维护教师权益是这些教师工会的主要诉求，把学生成绩好坏完全归咎于教师，也确实有失公允。因此，美国教师工会的声音总能得到相当的支持，使得一些针对教师、直接触及教师利益的改革措施和立法常常举步维艰。 2.美国的经验表明，基础教育改革必须取得广大基层教师和中小学校长的支持。如果将教师和学校看成是问题所在，作为改革的对象，而不是重点考虑支持与帮助教师和学校改进教学，改革就不可能取得所希望的效果。当前，美国政府的教育改革比较多地借鉴企业管理理念与市场机制，例如通过量化考试衡量学生成绩的进步、对教师实行绩效工资、对学校实行问责制、城市公立学校系统越来越多实行CEO式的管理，通过特许学校、教育券等“择校”方式，给予不能达标学校学生到其他学校就读机会等，试图以这些方式促使公立学校提高教育质量。但许多教育家及有识之士也指出，教育改革决不能以广大教师为对象。如奥巴马就指出，他的教育改革方案，包括教师绩效工资方案，主张要与教师协商来决定，而不应由校长单方面决定。只有取得广大教师的支持，并帮助广大教师改进教学，教育改革才能取得成效。因为任何创新项目的成功，最终都取决于教师的实施能力。 3.教育公平与教育质量观念随着时代发展演变而不断发展变化，在不同年代有着不同的要求。如果说，在20世纪60年代、70年代，由于民权运动风起云涌，反种族隔离运动取得历史性胜利，美国教育改革的主旋律是教育公平的话，从20世纪80年代以来，教育改革的主旋律就转变到提高教育质量。从里根总统到老布什总统，从克林顿总统到小布什总统，提高教育质量，强调共同教育标准，加强教育测验，一直是改革的主调。 但另外一方面，教育公平与教育质量观念也是相互联系、相互转化的。如果说，在20世纪60年代、70年代，美国教育公平改革致力于达到的目标是中小学入学权利的平等的话，从80年代到现在，目标已经转移到学习结果的平等。因此，现在的目标既是提高教育质量，也是要求实现来自不同族群、不同收入水准家庭学生享受学习结果平等的更高层次的教育公平权利。现在的入学权利平等目标，已经转移到高等教育，奥巴马总统要求每个有意愿接受高等教育的学生，都能够享受到高等教育入学机会。 4.教育质量不等于标准测验结果，学生不仅仅是人力资本，教育目标既应当包括阅读、数学技能，也应当包括社会责任感、公民素质。从20世纪80年代以来的教育质量观念一直是以学生参加州一级标准测验的成绩结果为衡量标准的。但标准测验强调狭隘范围内的最低技能标准，仅仅从人力资本概念出发，着眼于低端劳动力市场的需求。其结果导致学校实际教学中的应试教育，学生的多方面能力和公民素质培养被忽视。教学课时多向需要测验的科目如阅读、数学倾斜，而音乐、体育、美育等课程被忽视。因此，这种标准测验一直受到许多中小学的排斥和抵制，也被许多教育评论家所指责。 有评论家指出，掌握与工作有关的知识和技能固然重要，但其不是唯一、甚至远不是教育最崇高的使命。美国学校改革仅仅强调提高学生的阅读、演算技能，基本上是单纯从工业界的眼光、工具化的术语来看学校儿童，窄化、废除了美国学校教育的解放力量。儿童不仅仅是人力资本，教育应当培养年轻人的社会责任感、批判性参与民主社会生活的能力。 5.高等教育质量评价机制从评价“投入”转变到更多地衡量“产出”是一种历史性的进步。目前，美国高等教育质量评价与认证机制正在经历从评价一所高校的“投入”包括师资、图书设备、经费保障等方面，向更多强调评价“产出”即毕业生的学习结果转变。 美国高等教育评价的经验启发我们，尽管高校学科门类繁多，专业教育要求千差万别，但对大学通识教育成果、对大学毕业生的基本素质和能力的提高，却可以进行测量和评价，对同类大学则可以进行比较。例如，截至2006年，美国已经有134所高校参加大学学习测验（CLA），这种测验安排在学生入学和毕业时进行，以衡量学生思维能力、写作能力的提高。美国前教育部部长斯佩林斯曾经指出，美国目前任何高校排名系统，都没有直接考虑最关键的一个因素，就是学生在大学的学习效果，因此联邦教育部将给予各州和大学配套资金，鼓励其建立学生成绩测验和报告系统。对此，我国也可以考虑引入类似的测验，对大学教育的质量和效果进行更客观的评价。 |
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