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标题: 中小学生课业负担过重的成因分析与治理对策 [打印本页]

作者: 教师之友网 时间: 2013-10-28 09:00
标题: 中小学生课业负担过重的成因分析与治理对策
中小学生课业负担过重的成因分析与治理对策

作者:黄震师剑超

　　【摘要】在我国教育事业不断发展的过程中，中小学生课业负担过重成为人们越来越关注的一个问题。中小学生课业负担过重、心理压力过大严重阻碍了孩子们的身心健康发展，也延缓了我国教育前进的脚步。因此，本文试从中小学生课业负担过重的主要表现入手，分析其成因并进行反思，并回顾了历史上我国为解决中小学生课业负担过重问题所采取的措施，进一步提出治理该问题的对策建议，希望能从根本上解决该问题。

　　【关键词】中小学生课业负担过重成因治理对策

　　中小学生课业负担过重，日益成为一个阻碍我国教育发展和学生健康成长的严重问题，并引起了全社会的广泛关注。据北师大教育学部的舆情监测资料显示，近三年中小学生课业负担问题一直高居舆情关注排行榜的前三位。大量的教辅作业和形形色色的考试，使得中小学生的个人主动学习兴趣减退，学习动力严重欠缺，同时课业负担过重还损害了学生的身心健康，造成诸多社会问题。

　　在我国提出建设创新型国家的目标之后，著名科学家、两弹一星元勋钱学森先生却在临终前追问：“为什么我们的大学总是培养不出杰出人才？”对于“钱学森之问”，人们做了很多方面的解读，但笔者认为，中国培养不出创新人才、领军人物，从表面上看问题出在大学教育，而究其根源却在中小学教育。中小学阶段过重的课业负担已经严重抑制了学生的创新性，甚至摧毁了学生的好奇心与问题意识，如此怎么能指望在大学阶段能够扭转乾坤呢？因此，中小学生课业负担过重是我国教育目前亟待解决的问题，创新教育只有从娃娃抓起，才能“培养出杰出人才”，才能实现建设创新型国家的伟大目标。

　　笔者通过长期的实地和网上的结合调研，检视了我国历年来对中小学生课业负担问题的相关政策措施，反思了30多年来中小学生课业负担“越减越重”的悖论，根据教育去行政化的思路，提出了进一步改善有关体制机制、减轻中小学生课业负担的建议，并以此求教于方家。

　　中小学生课业负担过重的主要表现

　　最近几则有关中小学生的新闻引起了笔者痛心地关注。2011年9月19日下午，江西有三名10岁左右的女学生，因为作业没有完成害怕被老师责骂相约跳楼，虽然三位学生的内心非常害怕跳楼，可是她们更加害怕没完成作业而被老师罚站。在这样巨大的课业压力下，学生选择了这样一种极端的方式来逃避。无独有偶，2011年7月8日，山东省滕州一女孩因高考成绩不理想，产生了轻生的念头，幸被民警劝回。通过以上两个案例，进而检索有关新闻报道和调研资料，我们不难发现中小学生由于课业负担过重而自杀绝非个例。根据广东省教育厅公布的2010年全省中小学生非正常死亡情况统计，深圳共有9名中小学生自杀身亡。①2010年上海中小学生安全情况报告表明，上海中小学生自杀死亡人数呈上升趋势，2010年全年自杀死亡学生8人，其中初中学生2人、高中学生6人，比2009年增加2人。其中，因与家长发生争执或不满意家长管教方式而自杀的6人，因情感、学业压力等原因自杀的2人。②在全国范围内来看，中国儿童在自杀原因的排列中，学习压力过重占第一位（45.5%），其次为早恋（22.7%），父母离异（13.6%）。在自杀者的年龄排列中，12岁占第一位（40.3%），其次为14岁（22.7%），11岁和13岁（13.6%）。③以上的调研数据深刻地表明了我国教育现在仍存在着中小学生课业负担过重，学生压力过大的问题。

　　中小学生课业负担过重的问题以各种不同的形态存在于我国中小学教育的过程中，主要体现为：

　　(一)作业多，耗时长。现在中小学生的家庭作业非常多，常常到深夜仍不能完成。西安的刘峰先生因为自己的孩子写作业到深夜，而给老师写了长达11页的信，请求老师别留作业。刘先生说孩子才上小学，作业少、简单点的时候，写到九十点就能睡觉，但要是作业量大一些，有些难度，就得做到夜里十二点。笔者为了研究中小学生作业多、压力大的情况，曾在微博上发起投票调研。投票的题目是“假如孩子在小学每天作业做到十点，作为家长你会怎么办？”截至目前共有65人参与投票，其中选择“孩子做不完也不管，让孩子到点就睡”选项的有21人(32%)；选择“跟孩子一起做，抓紧替孩子做完作业”选项的有18人(28%)；选择“跟学校交涉，要求以后少布置些作业”选项的有26人(40%)。从这个调查中可以明显看出，中小学生作业过多、耗时过长的情况非常严重，甚至有接近1/3的家长会选择替代孩子完成作业。由于过多的家庭作业，导致孩子严重缺乏睡眠。中国青少年研究中心在全国六大城市的2500名中小学生中进行的调查显示，中小学生睡眠状况不尽如人意，仅有1/3的小学生和不足1/4的初中生能够获得充足的睡眠。调查结果同时显示中小学生年级越高睡眠越不足，而课业负担过重则是主要原因。

　　（二）考试多，压力大。现在的中小学生除了期中考试和期末考试，还有许多模拟考试、小测验，让学生应接不暇，压力非常大。在成都中小学生学习能力调查中显示75%的中学生觉得学校的考试太多、压力太大。很多学校为了提高学校排名，提高学生中考、高考成绩，在平时的学习过程中不断通过各种模拟测试、小测验来巩固学生的学习。考试越多，学生除了要完成很多家庭作业外，还要用更多的时间和精力去准备考试。随着年级的升高，考试越来越多，学生们幼小的肩膀上的担子便越来越重。

　　（三）教辅多，书包重。现在我们随处可见中小学生的拉杆书包，很多年前就开始提倡“减轻学生书包重量”，可这么多年过去了，书包重量不仅未减轻，反倒有越来越重的趋势。上海市曾针对该问题做了一个量化调查，结果表明小学生的平均体重为28公斤，书包重量最重达到5公斤，平均重量为4.2公斤，占到了体重的15.04%，但这仅仅是开学首日学生需要带的课本等物品，以后随着作业本和课外教辅的慢慢增多，书包的重量还会越来越重。家长为了提高孩子成绩，盲目地给孩子购买各种教辅，一些学校又因为与书商之间有着利益关系而忽略学生的承受能力，直接或间接地给学生增加教辅的数量，这样便导致了学生书包越来越重，而不得不使用拉杆书包。“拉杆书包”现象凸显了我国中小学生课业负担过重问题，需要我们给予更多的关注，并从根本上加以解决。

　　（四）培训多，休息少。据统计，在西安市，暑假有48.6%的中小学生参加过培训班，其中小学生有64.4%、中学生有39.1%参加过培训班；在威海市的统计中，暑假时有80%的中小学生报名参加过至少一个培训班。由于中小学生在周末、假期要忙于参加各种培训班，休息的时间越来越少，容易导致学生身心疲惫不堪、注意力不集中等情况。周末和寒暑假本来是为了放松学生身心而设计的，但是现在许多中小学生都不希望过周末和假期，因为在周末和假期中，他们要参加各种各样的补习班和培训班，不仅要参加文化课的学习，还要参加更多的所谓“兴趣班”的培训，这让他们完全感觉不到放假的乐趣，却只能感受到更多的疲惫。

　　（五）身心弱，承受差。中小学生年龄较小，正处在心理承受能力的塑造阶段，而现在越来越重的课业负担给他们幼小的心灵增添了过重的压力。上个世纪90年代的一项调查表明,存在过重的心理压力的学生在中学生中的比例高达31%。①中学时期正是学生的心理和身体快速发展变化的重要时期，而且对于一个人的塑造最关键的就是中小学阶段，恰恰这个阶段也是中小学生身心较薄弱、承受能力较差的阶段。因此在这个阶段，中小学生需要的是相对宽松的环境和恰当的引导，而不是过重的课业负担和巨大的压力。

　　上述这些中小学生课业负担的种种表现已经足够引起我们整个社会的重视和深刻的反思。因此，想要彻底解决中小学生负担过重的现象，必须要找到问题的本源，进而从根本上提出解决方法来消灭这种现象。

　　中小学生课业负担过重的成因探析

　　一些人认为，现在的孩子过于自私和脆弱，心理承受能力太差，但是当我们面对这样的情况时，我们更应该找到这种现象背后的根源，以及本质原因，而不能只是一味地责怪我们的孩子。中小学生原本年龄较小、心理承受能力较弱，加之现在的孩子多数是独生子女，认为自己的事情总是有父母去照料、有父母的庇护，内心形成一种依赖父母的惯性，因此在现实生活与父母期望产生冲突时，在没有父母可以依赖的情况下，容易产生不知所措的行为，易于偏离健康的生活态度；同时中小学生又要承受种种来自社会、学校、老师、家长的外部压力，从而导致中小学生的心理承受能力与其承担的压力不成比例，造成中小学生更大的心理负担。现实中存在着许多造成中小学生课业负担过重、学生心理压力巨大的原因。笔者对于中小学生课业负担过重的原因进行了深入的调查研究，并与许多教育界人士进行了广泛的探讨。这些原因既有内部的，又有外部的，因此，本文更强调成因的外部性和系统性。

　　（一）家长望子成龙的迫切愿望。在现代家庭中独生子女居多，生活条件也日益改善，家长把对子女的教育成长放在首要位置。有些家长对子女期望值过高，为了子女成才，不管孩子有没有天赋，有没有兴趣，就让孩子参加各种培训班，学习弹琴、跳舞、书画等；晚上、双休日还给孩子请家教辅导，使其子女不堪重负。①家长为了孩子能够取得好成绩、好名次，又惧怕学校布置的作业不足以使孩子很好地吸收课堂知识，便从各种渠道买来大量的学习资料让孩子去做，从某种程度来说这也对加重学生课业负担起到了“推波助澜”的效果。对于家长来说，每个家长都有望子成龙的迫切愿望，对孩子的过高期望和担心孩子在今后的升学中遇到困难，从而导致家长对于孩子的学业要求越来越严格。又由于我国长期流行的“万般皆下品,唯有读书高”思想的影响，加之家长都不希望自己的孩子输在“起跑线”上，从心理上也就提高了对孩子的要求，因此，学生的压力也就越来越大。亲情之爱，无可厚非，但同时，父母这种主观施压与过分考虑，并没有从根本上考虑孩子本身的情况，没有考虑孩子的成长实质。破茧成蝶，自是令人羡慕的灿烂，但过多的爱与期望，正是那把提前剪开蝶蛹的剪刀，孩子如没有经历过自我抗争蜕变，稚嫩的翅膀又如何能迎接社会的大潮？

　　（二）教师压力的传导形成学生课业负担。在很多学校中，教师的工资、“业绩”是和学生的成绩排名紧密联系的。不少地方政府将对学校经费的投入和职称指标的分配与学校的高考升学率挂钩；为保持并扩大在升学率方面的优势，学校也把高考升学率直接与教师个人的奖金、职称等挂钩。为了在这种“应试竞争”中取胜，升学率较高的学校把预选指标硬性分配到教师，教师为完成任务而加班加点，针对高考进行大强度训练，从而加重了学生的课业负担。①在学校这样的制度之下，教师的工作考核压力不断增加，很可能会出现教师增加学生学习的强度和难度，导致教师不断增加学生的作业量，不断补课和做教辅习题，为了取得更好的考试成绩还会增加各种模拟考试。教师在压力之下的情绪难以控制，进而传导给学生的现象也很普遍，比如：学生成绩不好便斥责学生，或对学生采取冷漠这种“软暴力”，个别老师甚至会出现体罚学生的现象。当然，随着社会越来越多的关注，教师体罚学生的现象越来越少，但是精神侮辱、精神歧视等变相体罚的情况却越来越多，而社会对这些却尚不够重视。

　　（三）学校教育制度的转型尚未完成。我国在上世纪九十年代就已经开始了教育制度的改革，但至今，我们尚未完全从应试教育的教育制度转变为素质教育的教育制度。现行的招生考试制度和新的考试办法在加重学生负担方面产生了最直接的作用。现行的考试制度从小学一年级甚至学前班起就把学生绑在了考试的战车上，束缚在分数的框框中，学生被浸泡在茫茫题海中，变成了分数的奴隶，承受着极大的心理负担。②素质教育的核心内容应当包括学校、教师对于学生的人文关怀。心理素养形成的培养以及对学生情绪的调整，但是这恰恰是我们现在教育所缺失的。因此，学生在这些方面的薄弱，则直接导致了心理压力的增加和负担的加重。

　　（四）教育产业化的畸形发展加重了中小学课业负担。教育产业化原本是指将教育作为一种产业，通过教育投入，可拉动教育经济增长，促进教育事业发展的功能和特性。然而，现在我国的“教育产业化”却背离了它的初衷。教辅出版商和书商，常常与学校进行一种利益交易。虽然表面上学校不再为学生购买教辅，但却通过其他的方式间接地使学生购买指定出版社或者书商的教辅资料，例如学校的作业会指定某本教辅或者考试题目出自某本教辅等。这样的行为实际上既是出版商、书商与学校之间的一种利益交易，这样的利益交易最终的受害者则是我们广大的中小学生。各种教辅资料给中小学生造成了更大的课业负担，导致中小学生课业负担过重问题进一步恶化。

　　（五）教育评价权与行政权尚未分离。教育评价权是我国教育行政部门对教育事业的“指挥棒”。在我国，教育行政部门负责对教育质量的监测、评估、排名等，涉及了对于师资及其他教育资源的调配和建设，但是教育行政部门在推进新课程改革的过程中并没有提供一套相对科学的学校教育评价制度，从而使得一些地方教育行政管理部门、学校、家长都只把学生的升学率和考试分数作为检验学校、老师、学生的唯一标准。因此教育行政化对于学校有着深刻的影响，在这种影响的驱动下，学校将自身发展的压力不断下放至教师和学生，而又如上文所说的部分教师又会将压力传导给学生，于是学生则承受着越来越多的压力。例如在北京市某区对学校的监测评估是通过对五年级学生进行抽测的形式进行的，而各个学校为了完成考核任务，顺利通过评估，则从三年级就开始针对该抽测对学生进行大量的作业和模拟考试等练习。这在根源上即造成了学生课业负担过重，心理压力过大的现实问题。

　　我国对于减轻中小学生课业负担的历史探索

　　减轻中小学生课业负担过重问题，在我国是一个由来已久的问题。从新中国成立后，我国就不断地对教育进行改革，以减轻中小学生的课业负担。简要回顾本问题的探索历史，非常有助于我们了解中学生课业负担过重问题的演变轨迹和对策措施长期失灵的根源。

　　（一）文革前我国采取的减轻中小学生课业负担的措施。1949年第一次全国教育工作会议明确了对旧教育的改造方针，确立了“教育与生产劳动相结合”的社会主义教育方针。1950年毛泽东主席写信给教育部长马叙伦，提出“健康第一，学习第二”的观点。1957年毛泽东要求省、地、市三级第一书记要管好“教材要减轻，课程要减少”的工作。1964年中央成立学制问题研究小组，草拟了《学制改革初步方案（征求意见稿）》，提出“全日制学校，小学基本学制为五年，不分段；中学基本学制为四年，不分段；设立高等教育预科教育，作为四年制中等教育同高等教育的衔接和过渡”。

　　（二）改革开放以来我国采取的减轻中小学生课业负担的措施。1983年教育部发布了《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定》，提出“要减轻学生过重的学习负担”，“要保证学生的睡眠、休息和课外体育、文娱、科技活动时间”，“不要频繁地进行考试”等要求。1988年，国家教育委员会发布《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》，提出要端正办学思想，减少考试，减少课外作业，保证学生的睡眠、休息和课外体育、文娱、科技活动的时间等。1999年教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》在关于课程管理的内容上不仅再次明确了课程三级管理制度，而且更进一步地扩大了地方和学校的权利，允许地方和学校开发符合本地实际需要的课程。在教科书制度方面，为了适应中国幅员辽阔、人口众多、经济文化发展不平衡的现实，国家“在统一基本要求，统一审定的前提下，逐步实现教材的多样化”。

　　（三）新世纪我国采取的减轻中小学生课业负担的措施。2000年，国家主席江泽民在《关于教育问题的谈话》中提出，现在一些学生负担很重，结果形成了很大的心理压力，必须引起各级党委、政府和各级教育部门的高度重视。2004年教育部提出了新形势下“减负”的“五坚持、五不准”，即：“坚持正确的政绩观和科学的评价观，不准把升学率作为衡量学校办学水平的唯一指标；坚持义务教育阶段公办学校一律实行免试就近入学，不准小学、中学招生举行选拔考试；坚持认真执行国家课程计划，不准随意增减课程门类、难度和课时；坚持开展丰富多彩的课外活动，不准占用学生休息时间组织集体补课；坚持全面评价学生的发展，不准按考试成绩排队。”2007年胡锦涛总书记在十七大报告中指出，更新教育观念，深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质。温家宝总理在政府工作报告中提出要全面实施素质教育,推进教育改革创新，深化教学内容和方式、考试和招生制度、质量评价制度等改革，切实减轻中小学生课业负担。

　　虽然我国长期以来，各地各部门采取了很多措施减轻中小学生课业负担，但是收效甚微，甚至学生负担越减越重。究其原因是因为我国教育的行政化主导，以及教育产业化并没有遵循真正的教育规律所导致。因此需要我们进一步加强对中小学生课业负担过重问题的治理，找到该问题的根源，从而提出解决问题的对策。

　　减轻中小学生负担和心理压力的积极措施

　　人民对于国家的教育质量有着很高的期许，教育行政部门为了达到人民的期望值而建立了一套评估、监测学校教学质量的标准体系，学校在这样的监测体系下为了完成目标而对教师和学生产生了更加严格的要求。教师为完成学校交给的任务，将最终的压力全部施加给学生，而学生的整体素质恰恰又是国家教育质量的最终体现，试问在如此大的课业负担和心理压力之下，我们的学生如何才能实现目标？现在，我们的教育陷入到了这样一种“恶性循环”，如何走出这个怪圈，需要仔细分析造成这些现象的原因。目前人们从多方面提出了解决该问题的方法和措施，这在一定程度能够有助于解决小中学生课业负担过重的问题。

　　（一）建立和完善教学中的心理疏导、心理培训制度。目前，中小学生在学习生活中面临着较大的心理压力，但由于学生年龄较小、心理尚不成熟等原因，尚不懂得调整。在我国过去的减轻中小学生课业负担所采取的措施中，对于中小学生的心理疏导并没有得到足够的重视。因此，学校应当建立和完善教育疏导制度，开设心理辅导课程，有条件的学校应当设立心理疏导室，及时解决学生的心理问题，帮助学生调整心态、调节压力，使学生能够以更加积极的态度面对生活和学习。从家长的角度来看，家长应当及时关注孩子的心理动向，积极与孩子产生心理互动，消除孩子的心理负担，并且不应当“包办”孩子的一切事务，将符合孩子年龄的事项交给他们自己去处理和解决，适当锻炼孩子的应变处事能力，加强他们的心理素质。

　　（二）注重对教师的人文关怀，减轻教师压力向学生的传导。在对于解决中小学生课业负担压力这个问题上，我们通常只是从学生的角度来减轻负担，却忘了学生仍有部分心理压力来源于他们的老师。在学校教学管理中，虽然强调对教师的严格要求，但却少了一些对教师的人文关怀，而且对于教师的考核制度通常也是通过学生的成绩来划定。这样就容易造成教师对自己情绪的失控，从而传导给学生的情况。因此，我们需要完善对于教师的评价考核制度，不能仅仅通过学生的成绩或者学生的表现来确定教师的素质，可以从教师的各方面工作来考核该教师是否称职，学生的成绩固然是考核的一方面，却不能是唯一的。当然学校也要同时注重对于教师的人文关怀，做好对于教师的情绪疏导工作，这对于为中小学生减轻负担和心理压力也有着积极的意义。

　　（三）加强社会对大众教育观念的引导，让人们形成正确的教育观。社会是每个人生活的一个大背景，每个人都是社会中的人，每个人的思想观念也在非常大的程度上受到社会的影响和制约。不科学的教育质量评价体系加剧了学生课业负担过重现象的泛滥。①因此，我们应当从社会的高度来引导人们的教育观念。首先，我们要加强社会对于学校的引导。现在许多学校一味地追求高升学率、高就业率，而忽视学生正常的身心发展，造成学生课业负担过重，因此要首先引导学校走上一个培养全面人才的道路，不能一味地只强调成绩而忽略其他；其次，我们要加强社会对于家长的引导。许多家长一直期望学生能够取得好的成绩，认为成绩是衡量自己孩子的唯一标准，孩子没有高的分数就会否定孩子的一切，从而给孩子造成了巨大的心理压力，因此社会应当注重对于家长的影响和引导。那么如何引导学校和家长呢？笔者认为应当由广大的社会参与者共同构建、共同营造。首先，工作单位应当改变自己的招聘策略，不能只看“名校”、“热门专业”、“好成绩”，应当更加注重应聘者的综合能力，不能只一味地追求成绩。其次，我们社会中的每一个人，都有责任改变“学习成绩就是一切”的观念，为孩子们创造一个相对宽松的学习环境。只有这样，我们才能让孩子们减轻压力，减轻负担。

　　（四）依法治教，将法律责任落到实处。中小学生课业负担过重是一个有着深厚文化背景的“痼疾”，它不会随着生产方式的改变而自动迅速消失。因此我们必须加强教育方面的立法，从法律层面来保证中小学生负担的减轻，依法治教，切实保护中小学生不遭受过大的压力和课业负担。②将学校及其负责人列入管理范围，加强对使中小学生承担较大课业负担的行为加以规制，并责任到人。只有真正地由法律加以了规制，责任才能落到实处，才能切实减轻中小学生的课业压力。

　　(五)积极促进教育制度的转变，完善教育评价标准。我国教育制度仍然在不断向素质教育转变，但始终没有形成真正意义上的素质教育。因此，我们应当从多方面采取措施来完善我国的教育制度。首先，我们应当促进素质教育核心内容的完善，使得学校和社会对于学生的人文关怀、心理素养的培养、情绪调整等进入到教育过程中，贯穿学生的整个学习生活；其次，社会应当引导学校、家长和学生形成正确的价值观念，不能单纯地认为升学率是衡量一个学校好坏的唯一标准；高分数也不能成为衡量学生个人素质高低的唯一准绳。我们应当尽快促进教育模式由应试教育向素质教育的转变，将把我们的学生培养成全面健康发展的人才作为工作目标。

　　治理中小学生课业负担过重问题的根本在于规范教育行政权

　　很多学者认为造成中小学生课业负担过重的原因仅仅局限于家庭、学校和社会等，却很容易疏忽我国教育行政化的影响。在我国，行政机关依法享有管理国家教育事务的权力，教育行政部门有管理、监测和评审教育机构的权利和义务。但是，集中统一的管理体制可能导致教育的自主性丧失，①这种教育行政化的管理体制导致中小学生课业负担过重、心理压力过大的问题难以得到根治。国家行政机关对教育进行管理是必要的，但是这种教育行政权归根究底是一种行政权力，因此需要对它进行适度的限制，防止行政权力的滥用。

　　（一）抑制教育行政化才能从根本上解决中小学生课业负担过重的问题。行政权力的行使有两个基本原则--行政合法性原则与行政合理性原则。既然教育行政权是一种行政权，那么在行使的过程中就必须受到这两个基本原则的约束和限制。首先，根据行政合法性原则，教育行政部门在管理教育事务时，权力的存在和行使以及违法后承担的法律责任都应当有法律的明确规定。但是在我国现实的教育制度中，对于教育行政立法却有很多违背宪法法律立法目的的情况。比如我国《义务教育法》第29条明确规定，教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展。教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。但是在现实中，还是有教师体罚学生、侮辱学生的情形出现，并且没有得到法律良好的规制。

　　我们要及时清理加重学生课业负担的政策法规。在教育行政立法中，也有下位法违反上位法的情形。例如，我国宪法规定公民有受教育的权利和义务；《义务教育法》第2条规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。但是，在《义务教育法实施细则》的第14条中却规定适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。②又如，《义务教育法》第2条规定，实施义务教育，不收学费、杂费；而《实施细则》第17条则规定，实施义务教育的学校可收取杂费。而且《实施细则》增加了“户籍条件”这一限制以及规定学校可以收取杂费。因此我们必须要严格教育行政部门的行政权的合法行使，并不断完善教育的行政立法规范。根据行政合理性原则，行政行为必须出于合法目的并符合法定目的，而且行政内容也要公正适度。

　　（二）引入第三方评估机制来规范教育的评价权。教育行政部门在对学校进行监测的过程中，应当注重监测评估机制的合理性，注重对师资和其他教学资源合理公正的调配，不能单纯通过考试来确定评价标准，应当建立一种科学的评估机制。我国的教育行政部门的权限过大，可以审查学校及教师的资格，甚至掌握着学校的财政大权等，同时教育行政部门还具有监督评价学校及教师的权力，实际上是“既是裁判员，又是运动员”。

　　为了更好地促进我国教育事业的发展，应当引入第三方评估机制，用于对学校、教师进行日常监测，以更好地达到教学目标。这种第三方的评估机制应当能够独立于教育行政部门和学校之外，从宏观上把握对于教育、教学质量的监测，能够做到公平公正。这种第三方评估机制需要满足以下四个条件：（1）第三方组织是一个专业性的评价组织，其成员都是经过专业培训的专职人员；（2）该类组织独立于教育行政体系之外，具有独立的法人资格，但是要接受教育行政机构的监督，即教育行政部门有权了解评价过程的每一个细节，并有权对评价结果提出质疑；（3）该类组织与学校是平等的合作关系，无雇佣与被雇佣的关系；（4）教育行政部门与学校都无权更改评价结果，如果对评价结果不能达成一致，教育行政部门与学校可以提出重测要求。①

　　（三）建立并完善减轻中学生课业负担的教育问责制度。首先，我们应当合理地配置和划分权力，明确职责。当前我国教育部门之间，教育系统内部和学校之间的责任划分不规范，职能重叠部分很严重，执法和问责时多数采取逃避的手段，使得减轻中学生课业负担问责难以落实到实处。因此，必须进一步加快教育体制的改革，明确教育系统内部机构的职能及工作人员的职责，否则责任人难以确定，最终只会使问责制归于口号，导致责任虚设而责任追究不到位。其次，真正的问责制度不应当流于教育系统内部官僚化的自我监督，而是应当强化内部对学生和家长的责任意识，并且还应当把教育机构内部的政务进行公开，只有这样才能使问责制不会成为空谈。最后，还应该建立自下而上、由外及内的真正的问责制度，并将其贯穿于日常教育工作之中，使学生课业负担的问责制度常态化，并不是只有在出现问题的时候才想到问责制，从而使教育工作者时刻提高责任意识、风险意识和服务意识，切实依法工作，减少在治理课业负担问题上的乱作为及不作为。

　　此外，我们还应当加大教育信息公开的力度，加强中小学生课业负担问题的社会监管。通过学生课业负担有关信息的公开，可以促进对学校、教师评估标准的优化，从而减轻老师和学生课业的压力；同时，也可以提高全社会对于科学教育评估标准的理解，普及升学率和成绩并非评估一个学校和学生实力的唯一标准的思想，从而从社会的高度引导人民改变现有的教育观念。这样才能有利于从体制机制上消除中小学生课业过重的现象。

　　结束语

　　综上所述，笔者认为目前我国教育行政化是导致中小学生课业负担过重、心理压力过大问题难以根治的制度根源。我们只有通过科学规范行政立法、建立科学的评估机制等方法，才能更好地消除教育行政化这一本源性的问题。只有当教育行政化这一问题得到良好的解决，第三方或者社会对于学校和教师有了科学的评估、监测机制，排除了行政权力的干涉，学校教育才能向着素质教育模式发展，使得成绩和升学率不成为唯一的衡量标准。进而促使学校对于教师的工作评价标准也会随之改变，不再单一地以学生成绩为考核标准，使得教师的压力随之减小，进而使得教师对学生的压力传导问题得到解决。另一方面，全社会由于加入到了对教育的评估中，对于教育真正的目的也会有新的认识和看法，人民对于教育机制会有新的认识和期待。学生的压力也由于“不以成绩为中心”的评价标准的出现而减小，并且由教师传导来的压力也在不断降低，从而减少了课业负担，减轻了心理压力，如此一来，学生才能够向着更加积极、更加全面的方向发展。只有通过这样的方法，我们才有可能走出上述教育中的“恶性循环”。

　　正如《国家中长期教育改革和发展规划纲》中所讲的，“中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，基础在教育。面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒认识到，我国教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺；教育体制机制不完善，学校办学活力不足；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。接受良好教育成为人民群众强烈期盼，深化教育改革成为全社会共同心声。”只有规范教育行政权力、建立科学的评估机制、加强行政问责制度，才能从根源上发现我们现行教育制度存在的缺陷，使其他相关问题迎刃而解，让孩子们真正地从繁重的课业和巨大的心理压力中解脱出来，实现素质教育模式，保障我国教育事业的稳步发展，并最终实现建设创新型国家的伟大目标。

　　（作者黄震博士系中央财经大学法学院教授；师剑超系中央财经大学法学院研究生）

　　来源：本文来稿时间2011年2月刊载在《国家智库》第4辑红旗出版社2012年7月出版

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