倪洪涛
近日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，部署在全国开展城镇小区配套幼儿园摸底排查和清理整治工作。不久前，党中央、国务院发布关于学前教育深化改革规范发展的若干意见，进一步明确学前教育坚持公益普惠的基本方向，要求把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。
实际上，这些意见也为学前教育立法指明了方向。新中国成立以来，我国学前教育经历一个从家庭抚育到单位福利、再到公共服务的发展和认识历程。由于深受单位福利制度的影响，在相当程度上制约了我国目前学前教育的普惠化、公益化和优质化。
2017年，全国学前教育调研结果显示，一些地方城镇小区有的没有配建幼儿园，有的虽然建了但没有办成公办园或委托办成普惠性民办园。这些小区配套学前教育资源的严重流失，是造成城镇“入公办园难”“入普惠性民办园难”“就近入园难”的重要原因。
由此也不难看出，我国学前教育亟待通过国家立法予以制度化、规范化和法治化，从而在坚持学前教育公益性和普惠性这一基本公共服务法律定位的基础上，依法保障灵活多元、层次分明的学前教育公共产品供给体系的建构，促进亿万婴幼儿健康快乐成长。
目前，“学前教育法”已纳入十三届全国人大常委会立法规划的一类立法项目，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议。
就我国学前教育的法律属性和功能定位而言，立法首先应该处理好社会保障立法和教育行政立法之间的关系。即学前教育立法在法律专业归属上究竟是社会保障法还是教育行政法，抑或是二者的有机结合，必须在立法中予以明确。
从我国现实情况出发，学前教育立法是社会保障行政立法和教育行政立法的混合体，过度地强调或者忽视任何一端，都不利于学前教育的持续健康发展。
学前教育立法不仅是“学前教育法”本身如何定立的问题，其还涉及到与我国既有社会保障法律法规的有效交通与衔接问题，是一系统性的立法与修法过程。
其次，学前教育立法应该处理好保育和教育之间的关系，实现学前教育机构在保育教育、学前准备和生活照料功能定位上的平衡。基于我国老年社会的逐步临近、二孩生育的宏观抚育环境欠佳和社会激励机制不足等政策性考虑，笔者主张，将0岁至6岁婴幼儿的保育教育工作全部纳入学前教育的立法调整范围，为育龄家庭提供尽可能周至的社会保障，消除年轻夫妇在生育成本、时间精力、工作冲突等问题上的生养顾虑，以积极立法措施因应“少子化”对我国人口结构带来的严重冲击。
具体而言，对0岁至3岁婴幼儿家庭而言，通过托儿所的制度化，政府对此承担起社会保障法律上福利给付的保育责任；而对3岁至6岁的幼儿家庭而言，通过幼儿园的安全化、普惠化和公益化，政府在教育行政法制上的教育责任理应强化，而社会保障责任则随之相应减弱。
再次，学前教育立法还应该处理好父母的教育权和国家教育权之间的关系。这里有两层含义，一是家庭在婴幼儿监护方面始终是首要责任方，这是伴随生育事实产生的人类第一道德律令。孩子年龄越小家庭教育与亲子陪伴的“戏份”越重，父母的责任越重大。二是学前教育毕竟不同于强制性的义务教育，父母理应有更大的子女管教自主权，有权选择入托入园接受教育，也可以根据自身情况选择在家或者其他形式的保教模式，此时政府的责任仅在于保证婴幼儿权益不受非法侵害和给予选择灵活教育形态的家庭提供平等的社会保障待遇。
最后，在国家监督和办学自主之间也应该给予立法平衡。学前教育立法既要建立健全政府对学前教育机构的监督检查与教育指导制度，确保教育安全和教育规范，又要给托儿所、幼儿园等学前教育机构足够的保育教育的自主形塑空间，以便后者能积极地探索教育教学模式、积累推广保育教育经验。
此外，还应该建立明晰的学前教育各级政府财政投入比例制度。我国的教育基本法已确立了学前教育地方事权制——这并不排斥中央对学前教育的财政投入。故此，立法应该首先明确各级政府在学前教育中的财政责任，让公立幼儿园成为提供普惠性学前教育基础服务的主体。
与此同时，立法应建立跨一般行政区划的学区制度。长期以来，由于深受一般行政区域制的观念禁锢，我国自上而下的组织复制和资源配置的高度同质化现象非常突出。在教育方面的典型例证是“普九”中严格按照行政区划对义务教育阶段中小学校不加区分的改扩建，之后不久就因适龄儿童的锐减和优质教育资源配置的城镇化集中，导致大量农村中小学校校舍闲置，既造成宝贵教育资源的极大浪费，也在很大程度上让义务教育无偿性的制度安排部分落空。
故此，在学前教育立法中，应该强调公立幼儿园软硬件投入的均衡化，通过均衡配置学前教育资源，缩小学前教育资源分布上和利用上的严重失衡。并在此基础上，打破与一般行政区高度重合的学区布局，建立跨一般行政区划的学区制度，实现地区间和城乡间学前教育的制度平等和资源均等。 (作者系湖南师范大学教授、博士生导师)
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