作者简介：王建华(1977- )，男，河南省息县人，南京师范大学教育科学学院，立德树人协同创新中心教授，博士生导师，从事高等教育基本理论研究，E-mail:wangjianhua831@163.com。南京 210097
内容提要：公民既是一种身份，也是一种资格，既有享受法定权利的正当，也需要习得与作为合格公民相匹配的能力。公民的养成既需要政治的教化也需要学校的教育。政治的教化赋予公民身份以政治合法性，学校的教育则奠定公民身份的道德底蕴。从“关于公民的教育”到“为了公民的教育”，学校公民教育与政治教化既存在一致性又隐藏着不可避免的冲突。在组织与制度设计上，学校的发明原本是为了知识的生产与传播而非意识形态的灌输；但在民族国家的框架下，学校教育又是政治教化不可分割的组成部分。一方面公民教育指向人的政治社会化，天然具有政治和意识形态性，另一方面学校空间过度的政治化又会压抑人的天性，不利于人性的培养。基于此，公民的养成需要保持政治与教育之间的平衡，学校的公民教育既要满足人的政治社会化的需要，又不能有违“通过教育让人成为人”的初心。
关 键 词：公民教育 政治教化 学校制度 公民身份 公民养成
标题注释：教育部人文社会科学研究规划基金项目“高等教育中的公民教育”(项目编号：15YJA880066)。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-1610(2018)03-0001-10
公民有不同的含义，公民教育也有不同的类型。凯万(Dina Kiwan)区分了三种不同类型的公民身份的概念，即作为法律概念的公民身份、作为道德概念的公民身份和参与式公民身份[1]14。基于不同的公民身份概念，实践中也存在着不同层次与类型的公民教育[2]76：
“关于公民的教育”(education about citizenship)，其重点是教人以如何做公民的知识，强调对国家历史、政体结构和政治生活过程的理解；“通过公民的教育”(education through citizenship)，主要是指让学生通过参与学校和社会的活动——如何做公民的行动，强化所学公民教育知识，养成公民行为；“为了公民的教育”(education for citizenship)，除包含前两个层次的公民教育内涵外，注重通过各种途径，在知识与理解、技能与态度、价值与性向等方面培养学生，使学生能够在未来成人生活中真正行使公民职责。
基于公民身份概念及公民教育实践的多样性，人们对于在学校里公民是否可教、如何教，始终存有疑问。有学者认为[3]1：
我们如果要实践各项公民权利，履行公民义务并追求一种公民美德的生活，那么，我们需要学习的东西太多了。一言以蔽之，公民是必须接受教育的；但是，如果所要学习的课程恰恰是语义混乱的话，那么教师也不可能正确地提炼出各种必要的学习目标。
因此，公民既是可教的又是不可教的。所谓可教，即可以通过学校教育培养公民。所谓不可教，即强调学校教育的“教”更侧重于知识的传授，而公民的成长或公民身份的获得更多地需要“做”。长期以来，学校作为一种专业组织，制度设计主要服务于知识的生产与传播，学校教育的优势在于传播与公民相关的知识，而非形塑符合公民身份的行为。此外，在国家政策层面上，教师的职业化和学校教育的专业化也使得利用学校培养“好公民”缺乏适切性和有效性。“问题的复杂性使目标的确立和实现都显得相当困难。政治家之间、政治家与教育家之间时常出现强调重点的差异。现实中的困难对教育政策的挑战远远超出了决策者的想象。”[3]194当然，在深层意义上，公民知识传授本身也是一种规训，对于学生公民意识的启蒙及公民行为的发起会有促进或规范作用。但政治制度本身的教化不是知识的规训可以替代的。对公民的养成或公民身份的获得而言，“只有通过公正的制度，才能建立一种有序的社会交往结构，才能减少种种交往行为中的不确定性，才能营造一种公正的社会风气与文化底蕴。”[4]毕竟，与公民知识说教背后所蕴涵的内敛性权力不同，政治制度本身就是一种合约结构，可以弥补实践中个体理性的有限，确保个人行为的稳定性或可预期性。柏拉图就认为，公民教育不仅仅是也不主要是“个别老师对个别人进行的教育，它是一个政治社会的教育，是那个社会作为一个和谐整体的教育，手段则是人们共享的并借以调整和塑造自己的社会制度。”[2]73由此可见，公民的养成或公民身份的获得单靠学校教育是不充分的，还必须辅以政治制度的教化。学校教育自身绝无法保障能培养出好的公民，充其量只能使好公民的培养相对容易。“政治教育的模式会受到作为人们所接受的整体学校体系的目标的影响。而学校体系的目标反过来又很大程度上为政权本身所接受的目标所决定。”[3]300只有在公正和民主的政治环境下，公民的权利才能直接转化为公民的权力，公民身份才不仅是一种“哲学乐趣”而成为一种“精神状态”，“关于公民的教育”才能最终转化成“为了公民的教育”。
一、公民教育的双重性
公民教育是欧洲文明的一部分，是欧洲教育的一种典范。作为欧洲传统的一部分，从古希腊的自由人到现代社会的中产阶级，公民始终作为一个社会阶层而存在，而能否跻身这个阶层，教育是最重要的途径之一。近代以来，由于民主化的不断推进，阶层的界限日益模糊，公民教育的实施已超越阶层的限制，成为面向所有人的“普通教育”。在所有国家所有人都必须接受强制或半强制的公民教育，唯如此才能满足现代社会有序运行的需要。时间维度上，在西方公民教育可分为古典公民教育和现代公民教育。古典公民教育源于古希腊，在古罗马时代依然延续，其宗旨是通过自由教育来培养自由人，即公民。现代公民教育与民族国家的兴起密切相关，“从思想史角度看，公民教育是启蒙运动的一个结果，而从社会史角度看，它则是中层阶级的产物。”[5]159古典公民教育重视教育本身的价值，此时培养好人与培养好公民具有同一性；现代公民教育则强调教育的工具性，此时好公民的标准是政治性的，而好人的标准则是伦理和道德性的，政治与伦理(道德)的冲突是现代公民教育难以回避的话题。古典公民教育具有精英主义的特质，其目的是培养高贵的自由人或好人；现代公民教育属于大众教育，其目的不再是为某一特定社会集团成员的资格提供证明而是致力于所有人的政治社会化，其目的是培养符合社会需要的合格公民或好公民。在民主化的现代社会里，苏守波认为[6]：
公民教育的核心目标都是与树立“自由民主”的价值，培养自由民主及其制度赖以生存的公民品质息息相关。学校的全部课程和学校的组织都会反映民主的价值。学校的精神状态在任何一个方面都应该做到，学生和职员在互动中促进对民主价值的信仰。
从古典到现代，政体、社会和教育自身的性质已发生根本变化，但培养公民的需要一直存在。不过，需要是一回事，对于需要的满足则是另一回事。在古典时代，公民教育是整个教育最重要的或唯一的目的；而现代社会以能力为本位，教育本身的价值被忽视，随着教育的专业性和功利性增强，公民身份教育逐渐被边缘化。富尔曼(Manfred Fuhrmann)认为[5]168：
当今学校主要任务是为生活实践及未来就业做准备。一切教学内容今天均被置于“是否有用”的标尺之下，这里的“有用”一般理解为是否能为个人带来物质利益。从整体上看，那些试图对抗这种现状、使人们真正出于求知的愿望去学习而进行的努力变得无足轻重。
联合国教科文组织虽然一直坚持并极力倡导全球公民教育，并积极推动世界公民教育的实施，但成效甚微。由于教育与经济社会发展的关系日益密切，在政府和企业眼中专业教育的紧迫性明显盖过了公民教育的重要性。当前无论一流大学还是一流学科建设其卓越的标准均与专业能力和科研水平有关，较少涉及公民素养或人文教化。对现代社会的发展而言。富尔曼进一步指出[5]174：
没有什么比帮助实现经济成就的知识更为重要，而他们走得更远的地方在于：他们将此处需要的能力的培养规定为教育内容。教育本身从来不具有价值，它永远都只具备服务社会的功能，即使青少年为社会变化做好准备。 原本应引导人们追求美好生活的公民教育在功利主义的裹挟下异化为了个体权利和义务的平衡设计。在个人主义经济理论的控制下，大众对于美好生活的向往被各种感官和精神的享受所遮蔽。因此[5]163：
主要任务是尽可能体验更多愉快的事情，而使这种大众习性成为可能的社会则因而得以使其社会成员名正言顺地将体验个人享乐主义(及时行乐)视为个人主观自我实现，同时却心安理行，毫无愧色。
在个人主义和自由主义的意识形态里，公民教育越来越成为一种装饰物或象征。凡事强调个体的自由选择和文化的多元性，人之为人的条件、公民之所以为公民的标准十分模糊。“不再存在确定的教育标准，如今的教育仅追求‘自我实现’的教育替代体，‘自我实现’的具体方式是通过个人选择和片面地为取得经济成就进行能力培训”[5]178，而不是通过教育造就伟大的人或好的公民。
本质上，公民是相对于国家或城邦而言的，尤其是相对于民族国家和民主国家，公民身份是个人与国家间的契约。“当民族国家建构处于相对强势时，公民教育的整合功能就会受到相应重视；当民主国家建构成为国家建构的主要任务时，公民教育的民主化功能就会相应地被提到议事日程。”[7]在民族(民主)国家，公民身份的获得既意味着个人权利向国家的让渡也意味着国家对于个人权利的政治承诺。没有国家，尤其是没有民族(民主)国家，无所谓公民身份。在卢梭(Jean-Jacques Rousseau)看来[8]：
公民只不过是一个分数的单位，是依赖于分母的，它的价值在于他同总体，即同社会的关系，公民必须把“我”转移到共同体中去，以便使各个人不再把自己看作一个独立的人，而只看作共同体的一部分。
现代社会由于国家的无处不在，对于公民教育的讨论经常忽略这一前提。培养作为完人的好公民经常被错置为学校公民教育的目标。但公民教育要有效，必须有清晰的内涵和目标。好人与好公民不能混淆。所谓好人，是就德性而言，所谓好公民，则是就政治参与而言。好人的培养，需要教育来张扬人性中的善，而好公民的培养，除了教育的引导外，更需要政治来塑造人性。虽然人天生就是政治的动物，但只有在合适的政体下，通过适当的制度教化，公民性才会成为人性的一部分。人性有善恶，对于个人而言，做一个好人或坏人，大多是个人选择的结果。但对于公民养成而言，“一切都从根本上与政治相联系，不管你怎样做，任何一国的人民都只能是他们政府的性质将他们造就的那样。”[9]无论在哪个国家，也无论在哪个时代，对于公民的身份、权利及义务都会有强制性的规定，对于公民教育的内容与方法也都会有所选择。不存在无条件的公民，也不存在普适的公民身份教育。形而上的空谈哪种公民教育是好的或培养何种公民是好的，没有实际的意义。每一种形式的公民教育在一种情境下是好的，换到另一种情境都有可能成为坏的。同样，在一种政体下是好公民教育的典范，换到另一种政体下也有可能成为坏公民的样本。亚里士多德(Aristotle)就认为[10]：
公民德性应该与其所属的政体相符合，只有这样，城邦才能成为最优良的城邦。政体不同，则公民德性也不一样；有多少种政体，就有多少种公民美德。例如，民主政体期望公民积极参与、珍惜自治与平等；而僭主政体则训练人民服从权威，不仅剥夺人们反抗的能力，而且剥夺人们的欲望；贵族政体强调荣誉和优雅的美德，寡头政治则引导人们崇尚和追逐金钱带来的种种好处，把人们变成雇佣军。因此，一种政体下的“好公民”，未必是另一种政体下的“好公民”。
当然，强调政治或政体对于公民教育的决定性影响，并不意味着公民教育自身就没有价值判断和选择。现代之所以为现代，现代社会之所以为现代社会，总有一个合理性的问题，现代国家之所以为现代国家也有一个合法性的问题。在公民身份和人的主体性问题上，某一国家或社会的“地方性”不应也不能僭越于现代社会结构和民主国家观念的合理性之上。“有什么样的公民就有什么样的国家”与“有什么样的国家就有什么样的公民”绝非“鸡生蛋，蛋生鸡”的问题。葛新斌认为[11]：
在一个国家的制度与其国民性的关系中，我们也许有必要区分两种情况，其中的因果作用是不同的。当人民有权选择他们的领袖时，选举产生的领袖就较好地代表了他们的心智水平和素质。当人民没有这种选择权而必须服从领袖时，领袖的素质就可以决定人民的素质。换句话说，统治的方式可以促进或阻碍人民心智的发展，从这个角度着眼，国民性可以说是一种制度不断筛选和标准化的结果。
在政体与公民教育的关系上，也有必要区分两种不同的情况。在民主政体下，公民有权利参与各类政治活动，民主制度本身有利于公民的养成。在非民主政体下，公民参与政治决策的权利受到不同程度的限制，公民精神受到抑制。二者相较，前一种情况，政治的运行与公民的养成构成一种正向的反馈，后一种情况，则属恶性循环。如卢梭在《社会契约论》中所指出的[12]：
在一个真正自由的国家里，一切都是公民亲手来做，国家的体制愈良好，则在公民的精神里，公共的事情也就愈重于私人的事情，在一个政绩良好的城邦里，人人都会奔向大会去的；而在一个坏政府之下，就没有一个人愿意朝着那里迈出一步了。
由此可见，公民的养成有赖于政治的教化。政治民主化是学校公民教育的前提，以民主政体作为元制度，整个社会都是公民教育的大学校。毕竟“政治社会化是渗透性的而不是教导性的。”[3]232民主政治的善治是公民教育必不可少的制度环境。合格的公民不是诞生在学校的课堂上而是从民主治理的实践中走出来的。对于公民的养成而言，治理良好的民主社会制度要胜过无数教学良好的公民学校。 二、学校公民教育的可能
公民教育源于古希腊，但[13]：
公民资格实质上是现代政治的产物，即法国大革命与工业革命的社会政治结果……完整意义上的公民资格是封建与奴隶社会衰亡的后果，因此与现代工业资本主义社会的出现直接关联。用更具社会学意义的术语来说，公民资格既是现代的构成要素，也是现代化过程的结果。
不同于古希腊的城邦，现代社会公民教育的实施受诸多条件制约，比如，学校自身的组织现制度设计、社会和政治价值的选择、好公民的标准和构成要素等。因此，现代社会中“公民虽无处不在，但公民身份却是珍稀罕见的。”[3]473在不同国家，不同时期，不同国家的不同时期，对于公民身份和公民教育都有不同的态度。负面的反应，一种是“排斥”，一种是“异化”。所谓“排斥”，就是认为公民教育在本国不具有合法性；所谓“异化”，就是虽然在概念上接受公民教育，但对公民教育的内涵会有新的解释。法国作为现代公民教育的首创国，从1791年开始其公民教育就以自由、平等、博爱等资产阶级思想观念为主要内容，以培育维护资本主义制度所必需公民。但在苏联，1924年宪法中就取消了“国家”和“公民”术语，苏联人民被认为是“无产阶级”“农民”或者“战士”[3]171。在列宁和斯大林时期，政府认为[14]50：
在当时激烈的阶级斗争形势下，“公民”概念无法区分阶级之间的差异，难以表示阶级之间的政治和思想道德斗争，因而尚未具备成为全社会普遍的道德主体的条件。
苏联解体后，经由去意识形态化，公民教育逐渐在俄罗斯获得了合法性。乐先莲认为[14]51：
叶利钦政府以民主的名义彻底改革并消除苏联的意识形态及其教育影响。学校开始被视为提供教育服务的机构，严禁学校中建立政党和宗教组织；改革课程，取消与马列主义、共产主义有关的课程。这一时期学校公民教育对去意识形态化的极力推崇，加之俄罗斯社会意识形态的分崩离析，最终促使社会民众尤其是青年人政治信仰的缺失及政治冷漠而一度陷入无尽的迷惘之中。
公民教育在苏联与俄罗斯的“嬗变”，反映了学校公民教育的情境性或适应性，即公民教育自身缺乏独立性或自主性，什么是适合的公民教育不是由公民教育自身的逻辑决定的而是由国家意识形态需要决定。当然，这种情况的存在并不意味着公民教育没有好坏之分。虽然在实然的层面上，适合的公民教育才是最好的公民教育，但在应然的层面上，好的公民教育仍然有其内在的逻辑，即[15]23：
以健全的公民心灵和公共精神作为启蒙的目标，培养自由而平等的公民，这样的教育既防止蒙昧主义，又防止民粹主义；既抵制国家主义，又抵制私己主义，把个人认同与国家的公共认同结合在一起。
不过，需要注意的是，学校教育对人的培养不是非此即彼的关系，而是一个从国民到公民的渐变的过程。根据政体的不同，学校公民教育既可能培养“作为国民的公民”，也可能培养“作为公民的国民”。学校教育培养什么样的人不取决于对人的命名而取决于政体的需要。
基于公民身份的复杂性，就公民的养成而言，仅有学校关于公民的知识教育是不够的。苏守波认为[16]：
公民教育无论如何界定，都是关涉公民资格的教育。所谓公民资格，首先是关于社会正式成员资格的一种地位(status)，其次，拥有这种地位的人在权利和义务上都是平等的。也就是说，公民资格概念主要关涉两个维度的关系：一是公民个体与国家或政治共同体的关系；二是在该国家或共同体内公民个体与个体之间的关系。其中前者更为根本，它是公民资格的首要维度，在公民资格中起着决定性的作用。
从公民身份的本义出发，公民是“做成”的而不是“教成”的。所谓“做成”，即作为主体的人在政治制度的教化下，将外在的规则或规范内化于个人的行为之中。学校公民身份教育存在的问题不在于知识传播的低效，而在于制度设计中缺乏对于公民养成的政治考量。对于大学而言，情况尤其严重。长期以来，对于[17]95：
大学是否应该把道德和公民教育作为一项教育目标?大学是否应该把某一种价值观或思想作为自己的教育立场?大学作为一个研究和探讨高深学问的机构，是否与道德和公民教育在某些方面相抵?
始终缺乏一致意见。现代大学脱胎于中世纪欧洲的教会组织，曾受教会的控制，其主要任务是通过教学为教会及世俗政权培养实用人才。稍后，随着民族国家的兴起和政教分离原则的确立，大学从教会的婢女转变为国家的姻亲。近代以来，对于初兴的民族国家而言，公民教育主要是中小学的任务，大学的作用主要是为民族国家的存在提供合法性，并为经济社会的发展服务。反映在制度设计上，现代大学在教学之外强化了研究功能，学术机构成了大学基层组织制度的核心要件，专业教育成为大学的“主业”，公民和道德教育的重要性被忽视。理想状态下，大学里一个具有丰富内涵的主修专业要回答三个基本问题[18]：
本学科所要考察的历史和传统是什么?本学科所包含的社会和经济意义是什么?本学科所面临的伦理和道德问题是什么?所有学生都应该学会从历史、社会和伦理的角度看待他们的专业。 但事实上，由于工具理性的盛行，专业教育导致了过度的专业化。“专家们失却了灵魂，纵情声色者丢掉了心肝”[19]成为现代社会和现代大学中一种不正常的“常态”。
与中小学相比，大学对于公民的培养原本有自己的制度优势。大学虽不是为公民教育而发明的机构，但却天然适合提供公民教育或有利于公民的养成。“本科阶段如果没有道德和公民教育，会对学生以后的精神生活习惯产生较大的负面影响。一些研究者甚至提出，培养一个人的道德和公民素质最好的时机是大学阶段。”[17]98纽曼(John Henry Newman)也认为，“若大学课程一定要有一个实际的目的，我认为就是为了培养良好的社会公民。”[20]近代以来，大学的制度建构虽然受到民族国家的干预，但基本的原则或底线仍然存在，即自治与自由。凡有损于大学自治和学术自由的制度安排都会受到无形的抵制，真正的大学不会去致力于培养奴性的人。大学是启蒙运动理性精神的最佳继承者。在高度世俗化的现代社会大学虽不再是“象牙塔”，但其制度设计中对于智性美德和公共精神的坚持仍然存在。按布卢姆(Allan Bloom)的说法，“在一个以理性为基础的国家里，大学是政体的庙堂，它致力于运用最纯粹的理性，在人们的心中唤起一种敬畏，自由而平等的人类联合体当之无愧的敬畏。”[21]某种意义上，大学之于国家的重要性是超越于教育本身的。一个受过大学教育的人，制度的教化比知识传授的影响要更加深远。遗憾的是，长期以来由于科研活动的重要性居于首位，公民教育在大学里一直居于次要地位。“大学虽然不断承诺要为自由社会培养有道德的公民，但是实际上能够做到的却非常有限。”[17]96理论上，一个受过高等教育的人既是知识的国度的公民，也是共和国的公民。但实践中，公民教育对于大学始终是一个软约束。大学组织和制度改进的绩效指标主要围绕学术生产力而非公民教育力来设计。拉格曼(Ellen Condliffe Lagermann)认为[22]16：
大学在脸书上吹嘘自己在世界上的地位，却很少谈论自己在共和国的地位。处于这样的时代，通过培养国民素质来维持国家生存的这些呼吁就具有新的重要意义。现在到了重新思考高等教育公民使命的关键时刻。
面向未来，随着全球化进程的不断加速及世界公民教育理念的进一步普及，现代大学必须在公民教育方面给予更多关注，并在制度层面上有所反映。
对于学校公民教育的困境，理论和实践中有两种不同的看法。一种看法认为，当前学校公民教育效果欠佳主要是因为学校自身做得不够好，可以通过不断完善学校公民教育的内容与方法，改进学校公民教育的组织与制度，进而实现公民教育的目标，为社会培养出合格的公民。比如，有学者就从公共性匮乏的角度切入认为，“学校组织应该成为一个民主治理的公共生活空间，让教师和学生在这个生活空间中都能成长为独立自主的公民”[23]。叶飞认为[24]：
只有当学校组织克服权力独占性、管理控制性以及私人利益的膨胀性等障碍，它才可能获得真正意义上的公共性和民主性，才能促进学校公共生活的建构，使学生真正体验到民主、平等的公民生活。这才能使学校组织成为公民生活和公民教育的基础，最终促进学生的公民品质的发展。
另一种看法则相反，认为当前学校公民教育存在的问题需要从学校自身进行反思，即学校作为一种制度化教育的组织载体并非理想的进行公民教育的场所。通过学校进行公民教育存在天然的局限性，无论如何改进都不可能完全实现公民教育的目标。公民不是学校自身可以培养出来的。公民的养成是一个长期的系统工程，需要全社会的共同参与。将公民的养成完全寄托希望于学校教育是学校自身不能承受之重。有学者就认为[25]：
现代意义上的学校是一个介于作为私人领域的家庭和作为公共领域的“世界”之间的机构，是一个私人领域和公共领域相互混杂的社会领域，其目的在于顺利地让孩子完成从家庭到“世界”的过渡。儿童不应该过早地接触与公共生活有关的知识，面向公共生活的教育不仅需要受教育者具有一定的经验或阅历，而且需要他们具有一定的独立思考和判断的能力。过早在学校对儿童进行政治意义上的公民教育，或将儿童过早地暴露于政治意义上的公共领域会对儿童的发展造成不可避免的伤害。
应该说，当前公民教育实践中既有学校做得不够好的、可以改进的地方，也有公民教育“学校失灵”、爱莫能助的地方。贾玉超认为[1]19：
公民教育决不仅仅是关于公民知识的简单灌输和永无休止的政治参与，而是将我们的课堂乃至整个校园变成一个平等对话的论坛或者平台，学生们在这个平台上就公共政策和自己所关心的事务表达自己的立场，并给出合理的道德理由。
从人性的角度讲，学校教育可以培养人的公共性或公共精神，但从政治性的角度讲，学校并不具备培养公民的充分条件，学校内部提供的公共生活或政治参与充其量只能是一种“公民的预备”。从道德哲学或教育哲学出发，为了保障公民的可教性，学校从人或人性发展的角度，将公民预设为理想的人，学校公民教育对于公共精神或人的公共性的培养侧重于思想和道德层面。但从政治哲学的角度看，学校在公民教育方面存在难以克服的局限。“儿童既接受知识带来的兴趣，也接受伦理带来的兴趣，后一部分是对公民和国家生活的兴趣。”[3]126学校作为一种制度化教育机构，其制度优势在于知识生产和传播，由于缺乏政治意义上的公共性，并不适合于公民的教化。学校在公民教育问题上的“两难”提醒我们，学校公民教育应该“有所为，有所不为。”所谓“有所为”，即学校应从培养人性的角度切入，通过改进教学内容与方法、优化学校的组织设计与制度安排，使人的公共性在学校教育中得以张扬，使公民性成为人性的一部分，为学生步入社会最终成为合格的公民奠定思想、道德和行动方面的基础。所谓“有所不为”，即学校要认识到自身的局限性，学校不是社会的缩小版也不是“小社会”，学校更不是政府的派出机构或“二政府”，学校的本质是提供教育服务的专业性组织。学校公民教育必须从学校的本质属性出发，不能肆意僭越组织边界，代行社会或政府的职能。学校教育的功能与其说是直接培养现代社会的合格公民不如说是致力于形成公民文化(civic culture)，即一种参与型的政治文化[2]79。当然，现代社会学校与社会和政府间的边界并非是绝对的，除了提供专业性的教育服务之外，政治社会化亦是学校的重要职能。现代学校制度本身就是民族国家建立的，通过学校接受一定的政治教育也是所有公民的义务。无论在任何国家，学校教育在知识传播之外也都无法避免意识形态的灌输。诺厄·韦伯斯特就指出：教育在共和国中拥有特殊的地位，应该教育年轻人“自由与美德的基本原则，用公平和政府的自由信念去启迪他们。”[26]因此，学校教育有无意识形态的灌输或政治性不是问题的关键，重要的是意识形态的灌输或政治社会化不能凌驾于学校的教育教学职能之上。如果我们忽略了学校教育的特殊性，将校园生活过度的社会化或政治化，非但不能实现公民教育的目的，还会造成教育自身的危机。 除公共性匮乏和有过度政治化之虞，学校公民教育还会面临精英化与大众化的冲突。持精英主义观点者从自由教育的传统出发，强调公民教育应回归古典传统，通过引导学生阅读古代伟大的经典，为国家培养哲人式的好公民。持大众化观点者则从民主社会的现实出发，认为古典的自由教育已经不适合今天的教育实践，通识教育作为自由教育的替代品，应从现实出发通过关心时事或服务学习为当前的社会培养合格的公民。表面上看，公民教育在精英主义和大众化之间似乎存在不可调和的矛盾，但事实上，就像精英高等教育与大众高等教育可以和谐共处一样，学校教育中的公民教育也不是铁板一块。对于那些精英教育机构而言，其公民教育也可以是精英主义的，毕竟有精英意识的公民是现代社会发展中不可缺少的关键少数。但精英主义的公民教育受到诸多因素的制约，不是所有教育机构都可以提供或都适合提供。学校教育既不可能也不需要把所有人都培养成为社会精英。对于现代社会而言，少数的公民精英或精英公民不可缺少，但大量的合格公民更加重要。所谓培养“合格的公民”，不是去追求止于至善的公民美德，而是通过公民教育搭建起“知识”与“权利”和“权力”之间的桥梁，帮助学生实现“思想、道德与行动”的三位一体。拉格曼认为[22]17：
思想意味着像学者那样有能力进行理性的分析。道德意味着有能力对体现为民主理想和应该践行的承诺(如公平、社会正义、自由、平等概念)做出价值判断并能解释其中的原因。最后，公民教育向公众灌输就公共事务采取行动的意愿和能力。
现代社会学校教育中的公民教育不应是一个被高高悬置的形而上的哲学问题，而应是一个实实在在的政治参与问题。具体而言，对于公民教育，理性的分析不能凌驾于对公民美德的追求之上，而对于公民美德的追求不能凌驾于公民行动之上。作为共同的底线，学校教育中的公民教育“必须成为覆盖所有专业的跨学科课程”[22]18，致力于培养普通人对于民主的理解和参与及对于国家的认同和忠诚。
三、公民身份的政治教化
现代社会学校取代家庭成了教育的主要场所，对国民的塑造取代知识传播和人格养成成为学校教育的重要职责。在国民教育体系中，人不再是目的，而是成了国家的一个缩影。国家代表人民，人民也代表国家。徐贲认为[27]50：
每一种政体制度中的教育，都有一个与“好国民”相一致的“人”的理念。把一个孩子从小教育成人，就是培养他当一个好国民。因此，不同政体中的教育，它们的区别又都可以归结为对“人”或“人应该如何”的不同定义和理解。民主政体把人当成是自由、平等、有尊严、应该享有自然权利的个体，而专制政体则正好相反，它们以国家、政党、主义或者共同理想的名义来否定和取消这种个体人的合理性，代之以对生命个体的全面宰制和操控。
依政体不同，国民教育大致有两种类型，一是公民教育，二是愚民教育。在民主国家里国民教育的目的是为国家培养合格的公民，因为公民教育有利于国家的治理；在专制国家里国民教育的目的则是为了控制国民的思想，愚民教育的好处是便于政府的统治。在价值的维度上，愚民教育是一种坏的教育，公民教育是一种好的教育。但实践中，好的教育经常要受到坏的教育的冲击。致力于培养好人的公民教育常常无法实现，而以洗脑或宣传为目的愚民教育倒屡获成功。究其原因，公民教育的途径是说理，而愚民教育的手段则是灌输。说理需要自由，而灌输则靠强制或欺骗。强制或欺骗之所以可能是由专制政体的性质决定的，公民教育之所以需要说理和自由也是由民主政体的性质决定的。徐贲认为[27]19：
造就好的政体和教育好的国民，必须是造就好的政体在先，惟有如此，教育好的国民才有可能。而且，就算如此，也不要对教育抱有不切实际的期待，指望教育把所有人都变成道德完美的国民。
教育自身有其限度，公民教育也不例外。在公民的养成中，学校教育的作用就是探究如何在积极的独立思考与恭谦服从之间、在作为地位的公民身份与作为良好公民行为的公民身份之间、在国家公民身份与世界公民身份之间维持恰当的平衡[3]250。
由于人是政治的动物，公民教育的问题归根结底也是政治问题，公民教育的哲学通常也是政治哲学。在古希腊，“‘教育’(培养国民)与‘治理’(统治他们)是同义的；培养‘好国民’的教育与符合‘德性’和‘正义’的治理也是同义的。”[27]15不过，无论是人的政治性还是教育的政治性都有合理的边界，人及其教育的特殊性绝对不能被政治性完全遮蔽。“教育作为一种具有社会实践意义的知识行为和社会介入方式，无可避免地具有‘政治性’，但它并不是‘政治’那个特殊领域的一部分，所以学校不是接受党派政治宣传或用这种宣传给学生洗脑的地方。”[27]363教育具有政治性，但教育不是政治；就像教育具有产业性，但教育不是产业一样。人接受公民身份教育的目的是为了启蒙，而不是为了便于被统治或用于谋利。如赫钦斯所言：“从事教育就是要努力使得人(people)称其为人(man)……只有所有人都是一个法制与正义的世界共和国的公民，同时也是一种知识的国度(republic of learning)的公民，我们所追求的文明才会实现。”[3]272-273教育与政治分属不同领域，公民教育的过度政治化不但对于教育有害，对于政治也同样有害。“人民在很大程度上是由政体教育而成的。”[28]过度的政治化使公民教育沦为意识形态宣传，而沦为宣传的教育也使政治中的不正义压倒正义，制度性的腐败不可避免。按雅斯贝尔斯(Karl Theodor Jaspers)的说法[29]：
每一种社会改善的先决条件要求每个人都要受教育，以便能自我教育。教师要唤醒人的潜在的本质，逐渐自我认识知识，探索道德。一个正直的人，他同时就会是一个正直的公民。
遗憾的是，由于政治活动具有便利性，而学校教育的成效相对滞后，实践中政治教育主导学校公民教育司空见惯。基于对政治与教育关系的不同理解，公民教育中有共和主义和自由主义之争。共和主义强调国家主导公民教育，认为公民教育就是通过公共教育使人成为国家的一部分。自由主义则反对由国家主导公民教育，认为教育的最终目的是培养人性意义上的好人而非政治意义上的好公民。公民教育应由教育家负责而非由政治家控制。公民教育中共和主义和自由主义的争论既反映了公民教育及公民身份内在的张力，也显示了教育实践中人的双重性。人通过教育成为人，既要成为政治意义上的人也要成为人性意义上的人。共和主义偏向人的政治性，即人是政治的动物。自由主义强调人的自由意志，即人要成为他自己。金生鈜认为[15]17： 公民是个人在公共生活中的道德身份，蕴含着按照公共价值原则而行动的伦理精神，表现了通过关照公共生活实现卓越人格的可能。公民品质既摒除驯化的奴性，也摆脱自我中心，既实现自我价值，又促进公共福祉。公民作为规范性概念，表达了符合人性尊严的人格理念，符合教育的理想。
表面上看，共和主义和自由主义是对立的，政治性和人性似乎居于公民教育的两端，但事实上，人的存在是整体性的，人既是政治的动物又是自由的主体，二者不可分割。没有国家的有效规制，没有对共同体的认同，人性中的恶将无法抑制；同样，以国家为代表的公权力若过度介入教育，若自由的教育完全被意识形态的灌输所取代，那么人性的善也将无法显现。简言之，完全没有自由意志不可能成为合格的公民，完全拒绝政治意识形态的教化也不可能成为德性意义上的好人。“公民的权利即国家的义务，公民与国家，相互认同，相互承担义务。”[15]24真正的公民教育就是要在人性与政治性之间达成一种平衡，在服务于国家的意识形态需要和满足个体理性对于正义的追求之间达成某种妥协。当然，实践中如何去平衡、如何去妥协，不同的国家、不同的政体、不同的文化、不同的传统、不同的时期都会有不同的选择。由于不同政见或政治立场的存在，不同利益群体甚至很难在公民身份的标准上达成共识。总体来说，政治学视野中的公民教育强调人的国家性，公民即国民。公民教育中政治性是第一位的，对于共同体的认同要优先于主体的自由意志。公民教育即把人培养、塑造成一国的国民，强调作为一个公民的个人对于国家或共同体的忠诚；教育学视野中的公民教育的理想则强调人的公共性，公民即完人，公民教育即通过教育让人成为好人或好公民，而好人和好公民的标准主要就是对理性原则的坚守和服膺。实践中，政治与教育相权，政治正确是公民教育得以实施的前提。既有政体通常基于意识形态的深思熟虑对于我们需要什么样的人给出具体的要求，然后建立相应的教育体制，继而设置相应的课程以实现公民教育的目标。当然，教育的实践并非总能实现体制事先设定的意图，否则，体制本身将永无变革的可能。
当今世界不同国家实现自由与民主的方式不同，但自由与民主本身仍然具有普世价值。以自由和民主作为价值观，我们只能追求公民教育而避免愚民教育。愚民教育虽然便于政府的统治，但由于愚民教育本身扼杀理性，社会瓦解或动乱的概率也普遍增加。在专制政体下，表面上看，崇尚集体主义，但实则缺乏公共精神，民众看似对政府的统治绝对的服从，实则暴力或反抗也在酝酿，一旦忍耐超过了阈值，社会随时可能瓦解或濒临失范。而民主政体下，表面上看，纷纷扰扰，游行示威不断，但因有法治作为底线，社会的秩序井然。每个人自由表达自己的意见，可以最大程度保障公共利益的实现。好的公民教育尊重人的自由，启发人的思想，张扬人的主体性；愚民教育则控制人的自由，钳制人的思想，强化人的工具性。从本体论来看，愚民教育不是真正的教育，公民教育才是真正的教育。实践中纯粹的公民教育和纯粹的愚民教育并不多见。如果将好的公民教育与坏的愚民教育作为两个极端，大多数国家的国民教育都位于二者之间。有些国家以公民教育为主或偏重公民教育，另一些国家则以愚民教育为主或侧重愚民教育。教育实践者和教育研究者的理想就是尽力呼吁并推动教育向好的公民教育一端移动。因为“只有接受了好的公民教育，公民才能成为‘好公民’。这是需要进行公民教育的根本理由。”[27]1长期以来，在我国由于受“思想教育”和“政治教育”的影响，公民教育的内容比较偏狭，公民教育理念相对落后。李慎之曾言[30]：
中国现在要赶上先进国家，要实行现代化，最重一要的就是要解放被专制主义所扭曲了的人性，发扬每一个人的本真人性，也就是要培养人的公民意识。公民教育实在是刻不容缓的事情。实际上这也是四个现代化以外更重要的“人的现代化”。
遗憾的是，当前在我国无论教育者还是受教育都还没有真切地感受到公民教育的重要性。从基础教育到高等教育，与公民教育相关的改革仍局限于教什么，公民教育仍然被视为单纯的教学内容问题，而没有上升到人性培养与理性启蒙的高度，没有将公民教育问题当作重要的伦理与政治问题。没有意识到“学校教育只是公民教育的一部分，甚至只是一小部分。学校教育对儿童是重要的，而对于成年公民来说，教育更是人一生的事情”[27]278。究其原因，现有体制下我们的生活方式和情感方式对于公民身份的需求还不迫切。在对什么是“好生活”和“好社会”缺乏共识的情况下，追求一个“好社会”，做一个“好公民”，过一种“好生活”，对于个体而言，有可能是非“理性”或“不划算”的。因此，公民教育的改革必须与体制的改革同步；毕竟，政治体制的教化既是公民教育的主要内容也是公民养成的重要途径。 参考文献：
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