1988—2008年孝南区（孝感市）小学布局调整情况一览表

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关于规范农村义务教育学校布局调整的意见
http://www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218779.htm

1988—2008年孝南区（孝感市）小学布局调整情况一览表

表1—10

单位	1988—1999年 撤并学校	2000年保留学校（教学点在挂靠学校后面用括号示别）	2001—2007年撤并学校	2008年保留学校（教学点在挂靠学校后面用括号示别）
朋 兴 乡	五红小学 淮河小学 和平二小学 沈新小学 娄港小学 叶庙小学 大树小学 李湾小学 保光小学 殷陈小学 晏砦小学 驼岗小学 胜光小学	朋兴小学 箍湖小学 长风小学 星光小学 和平小学 旭光小学 凤凰小学 北保小学 七份小学 华光小学 挂口小学 建光小学 联合小学 周港小学	七份小学 旭光小学 北保小学 华光小学 建光小学 周港小学	朋兴小学 长风小学 和平小学 挂口小学 联合小学 箍湖小学 星光小学
新 铺 镇	鲁砦小学 范杨小学 黄沈小学 建立小学 郝庙小学 富强小学 新中小学 庙李小学 柏树小学	中心小学 向新小学 罗陂小学 龙店小学 长江小学 新桥小学 刘堰小学 魏站小学 牌楼小学 红卫小学 星火小学 镇二小 六角地小学 镇三小 黄榨小学 镇四小 远光小学 徐山小学 远大小学	远光小学 红卫小学 向新小学 长江小学 刘堰小学 黄榨小学 六角地小学	中心小学 罗陂小学 牌楼小学 星火小学 远大小学（永安） 徐山小学
西 河 镇	刘岗小学 李祠小学 关帝小学 长山小学 松林小学 黄岗小学 下蔡小学 荣丰小学 白龙小学 华丰小学 李岗小学 梨树小学 钟山小学 聂庙小学 茶庵小学	中心小学 翟岗小学 白龙小学 五桂小学 丰收小学 双堰小学 胡砦小学 道店小学 乳凤小学 冷店小学	翟岗小学 白龙小学 丰收小学 双堰小学 胡砦小学 乳凤小学	中心小学 五桂小学 道店小学 冷店小学
杨 店 镇	云丰一小 井吴小学 东方一小 三岗小学 东方二小 巡抚小学 解放小学 回春小学 候庙小学 刘四小学 新国小学 丰产小学 两河小学 将军小学 高峰小学 柏树小学 高岗小学 焕新小学 高新小学 铁埧小学 木龙庙小学农丰小学 爱国小学 新春小学 刘陈小学 邱畈小学 云丰小学 光芒小学	园艺小学 黄垸小学 童庙小学 浐川小学 魏河小学 张岗小学 镇一小 杨砦小学 镇二小 凤集小学 中店小学 刘咀小学 高新小学 张集小学 高砦小学 群联小学 杨刘 小学 陈集小学 红建小学 新农小学	镇二小 刘咀小学 高砦小学 张集小学 红建小学 群联小学 新农小学 童庙小学 黄垸小学 魏河小学 张岗小学 杨砦小学	中心小学 中店小学 高新小学 杨刘小学 陈集小学 浐川小学 凤集小学 园艺小学
陡 岗 镇	池庙小学 方桥小学 罗河小学 梦南小学	中心小学 朝阳小学 胜利小学 袁畈小学 胜利村小 袁湖小学 梦湖小学 新堤小学 王砦小学 新河小学 么湾小学 里仁小学 代刘小学 沙畈小学 白莲小学 三张小学	胜利村小 袁湖小学 梦湖小学 永红小学 王砦小学 郭山小学 么湾小学 代刘小学 沙畈小学 三张小学 袁畈小学 新堤小学 新河小学	中心小学 胜利小学 里仁小学 白莲小学
肖 港 镇	农爱小学 农三小学 丰胜小学 中联小学 保丰小学 群华小学 群富小学 群发小学 永长小学 小周小学 跃龙小学 向冲小学 汪梁小学 永进小学 永四小学 永三小学 方堰小学 梧桐小学 黄河小学 匡埠小学 蒋砦小学 群爱小学 晨光小学 付山小学 永久小学 永安小学 仁和村小 陶庙村小	中心小学 施郑小学 路西小学 杨林小学 何砦小学 曹庙小学 农一小学 仁和小学 农二小学 前进小学 农四小学 群光小学 埠河小学 杨河小学 陶庙小学 堰边小学 大联小学 长虹小学 杨桥小学 马鞍小学 五爱小学 共二小学 城隍小学 金神小学 万星小学 共一小学 沈砦小学 唐庙小学 革新小学	何砦小学 前进小学 农一小学 群光小学 农二小学 长虹小学 埠河小学 马鞍小学 大雁小学 共二小学 杨桥小学 金神小学 城隍小学 共一小学 万里小学 唐庙小学 施郑小学 革新小学 曹庙小学	中心小学 路西小学 农四小学 陶庙小学 五爱小学 杨林小学 仁和小学 杨河小学 堰边小学 共二小学
卧 龙 乡	高潮小学 水砦小学 大明小学 双合小学 群乐小学 同心小学 汪雷小学 白龙小学 怀光小学 民主小学 前锋小学 群益小学	群益小学 八埠小学 夹沟小学 新垸小学 金星小学 巩固小学 同春小学 长征小学 联邦小学 长湖小学 三合小学 复兴小学 卫东小学 七里小学 群红小学 大福小学（邓垸）	新垸小学 长征小学 巩固小学 复兴小学 卫东小学 七里小学 长湖小学	群益小学 夹沟小学 金星小学 同春小学 联邦小学 三合小学 群红小学 八埠小学 大福小学（邓垸）
毛 陈 镇	井岗小学 群生小学 双龙小学 大桥小学 龙宫小学 东山小学 顺河小学 东海小学 毛陈小学 东教小学 西汊小学 郭铺小学 燕窝小学 洪海小学 大咀小学 东湖小学 新华小学（其间划入南大） 三军小学（其间划入南大） 卫星小学 周枝小学 董湖小学	中心小学 第二小学（井岗） 双龙小学 启安小学 焦湖小学 何庙小学 同欢小学 梁桥小学 东岳小学 雨坛小学 龙湖小学 北泾小学 燎原小学 新农小学 五龙小学 鲁铺小学 团林小学 府南小学	双龙小学 启安小学 梁桥小学 雨坛小学 北泾小学 五龙小学（其间划入开发区） 新农小学（其间划入开发区） 府南小学	中心小学 第二小学 燎原小学 鲁铺小学 团林小学 同欢小学 焦湖小学 何庙小学 东岳小学 龙湖小学
三 汊 镇	赵陈小学 龙岗小学 东湖小学 新集小学 西湖小学 石塔小学 群合小学 建新小学 永光小学	张湾小学 芦林小学 红霞小学 李巷小学 同昶小学 涂店小学 三汊埠小学 高河小学 同幸小学 埠镇小学 建增小学 中心小学 草店小学 诸赵小学 中兴小学 永爱小学	张湾小学 同昶小学 同幸小学 建增小学 红霞小学 诸赵小学 芦林小学 中兴小学 永爱小学 埠镇小学 高河小学	中心小学 三汊埠小学 草店小学 李巷小学 涂店小学
祝 站 镇	红光小学 建设小学 堰河小学 红星小学 联合小学 朋兴小学 群裕小学 八一小学 自力小学 星光小学 金鱼小学	中心小学 板岗小学 姜窑小学 和平小学 继光小学 喜联小学 李畈小学 鲁集小学 迎春小学 茅岗小学 大王小学 土门小学	大王小学 新胜小学 土门小学 喜联小学 茅岗小学 板岗小学 和平小学	中心小学 姜窑小学 继光小学 李畈小学 鲁集小学 迎春小学
闵 集 乡	大丰小学 合心小学 闵集小学 合丰小学 凤凰台小学 东湖小学 新民小学 前进小学 高庙小学 道兴小学 新联小学 农建小学 柏树园小学	中心小学 农联小学 上新小学 杨寨小学 马溪小学 太平山小学 官塘小学 骆集小学 夏岗小学 下新小学	骆集小学 太平山小学	中心小学 （农联、杨寨） 上新小学 官塘小学 下新小学 夏岗小学
东原 山种 头场	七里滩小学 泾南小学 杨家湖小学 新河品小学 大漖堤小学 竹子港小学	中心小学 沦河咀小学 联合小学	沦河咀小学 联合小学	东山头学校 （为九年一贯制学校）
南济 大开 经发 区		南大小学（三军、新华） （一校两点）		孝南区第二实验小学 （原南大小学，迁建）
朱 湖 农 场	三合小学 鱼尾小学 菜园小学 张山小学 旌村小学	中心小学 向阳小学 五台小学 跃进小学 塘口小学 协口小学 洋湖小学 先锋小学 四新小学	四新小学 向阳小学 跃进小学 协和小学 先锋小学	中心小学 五台小学 塘口小学 洋湖小学
新 华 街	沙沟小学 联城小学 南桥小学	中山小学 沿河小学 渡口小学 合利小学		中山小学 沿河小学 渡口小学 合利小学
书 院 街		汪窑小学 季庙小学 光明小学 北池小学 西湖桥小学 城西小学 后湖小学	汪窑小学 季庙小学 光明小学	北池小学 西湖桥小学 城西小学 后湖小学
广 场 街	桂桥小学 严桥小学 群声小学	文化路小学 城东小学 九真小学 星火小学 熊咀小学	城东小学	文化路小学 九真小学 星火小学 熊咀小学
车 站 街	同升小学 红光小学	中心小学 郑阁小学 范淌小学		中心小学 郑阁小学 范淌小学

湖北枣阳吴店镇解决撤点并校“后遗症”的实践www.jyb.cn　2012年12月13日　 作者：邱里超　 　来源：中国教育新闻网—中国教育报

大校就近瘦身 小校活力重现 ——湖北枣阳吴店镇解决撤点并校“后遗症”的实践 　　■通讯员 邱里超 　　自2001年国务院作出《国务院关于基础教育改革与发展》的决定以来，我国农村地区按照小学就近入学、初中相对集中的原则实施学校布局调整。这项政策在一定程度上促进了教育资源的合理分配，提升了农村学校的规模效益和教育质量，促进了区域教育的均衡发展，但由此带来的撤并学校校舍闲置和中心学校过度膨胀的矛盾也不容忽视。 　　超负荷与“吃不饱” 　　2009年，我所在的湖北省枣阳市吴店镇的小学由17所调整到7所，随之而来的是镇中心小学的学生人数由1200人急剧膨胀到1896人。校长段世才说：“学校有三难。一是大班额教学难。一个班平均80多人，因材施教难落实，教学质量难保证。二是住宿难。70多名学生住在一间大教室里，两三个人合铺，安全隐患多。三是吃饭难。学校只有一个餐厅，在外面就餐的学生‘下雨一碗水，刮风一碗灰’。学校就像承载了60多亿人口的地球，超负荷运转。” 　　镇小一公里外的周寨小学，日子也不好过。周寨小学原来是吴店联校（由7所村级小学组成）的龙头学校。90年代末，在校学生数达到600多人。学校占地20多亩，校园内绿树成阴，环境幽雅。然而2011年春，学校只招了45个学生。校长张道毅说：“偌大的校园总是空荡荡的，看到一桥之隔的中心小学一到开学就车水马龙，心里不是个滋味，学校‘吃不饱’啊！再就是年轻教师都‘高飞’了，学校24名教师都是老年‘留守教师’，工作积极性难调动。” 　　大校减负 小校做强 　　如何立足现有资源，提高教学质量，促进教育均衡，成了吴店镇中心学校反复研究的课题。 　　2011年春季，吴店镇中心学校从枣阳市教育局争取到20多万元资金对周寨小学进行升级改造。2011年秋季开学，中心学校在充分调研论证、精心筹备的基础上，正式决定吴店镇中心小学与周寨小学合并，推行一校两区，原中心小学四、五年级住读生近300人全部转入周寨校区就读。 　　为扶助周寨校区走上快速发展之路，中心学校实行四项倾斜。一是生源倾斜。转入周寨校区就读的四、五年级学生一至三年级均在镇小就读，基础较好。从而从源头上解决了新校区生源质量差、数量少的问题。二是制度倾斜。两所学校构建“一个法定单位、一个法人代表、一套领导班子”的一体化管理模式。实行“统一管理制度、统一师资调配、统一教学计划、统一活动安排、统一质量要求、统一年终考核”的共享机制。三是人才倾斜。从全镇中小学抽调10名优秀青年教师到周寨校区任教。10名教师全部35岁以下，清一色的本科学历，很快在教学工作中挑起了大梁。四是实行资金、物质倾斜。教育经费拨付优先满足周寨校区发展，周寨校区学生优先用上按国家标准配备的新桌椅。 　　一体化实现齐头并进 　　推行一校两区后，周寨校区的教育质量得到大幅提升。两校区还联合举办了2011年11月的秋季运动会和2012年庆元旦文艺汇演，校区间的交流融合不再局限于管理、教学层面，学生之间的交流也让学生找到了认同感和归属感。可以说，中心小学的校园文化也很快地在周寨校区生根开花。 　　吴店镇通过就近瘦身，联合办学，实现了两个校区教学同一进度，目标同一高度。真正做到教育资源一体化共享、教育责任一体化担当、教育目标一体化共赴，达到了校园环境一样美、教学设施一样全、教师素质一样好、管理水平一样高、学区群众一样满意的效果，走上了一条整合、融合、快速均衡之路。 　　《中国教育报》2012年12月13日第5版

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办好农村学校 治愈撤并之痛 　2012年12月07日　 作者：陈宝泉　 　来源：中国教育报

日前，有媒体批评少数地方撤点并校、“轰”农户并村上楼的做法，并称有的大城市欲在几年内令千万农民进城，交出自家的土地。有学者调查，前10年间全国农村小学减少了52.1%，教学点减少六成，初中减幅超过四分之一，农村小学生减少3153.49万人，初中生减少1644万人。而另一方面，近年来改善进城农民工子弟受教育的努力不断，比如开放城市公办学校、开放异地高考、购置校车等等。这两方面的问题其实是密切相关的。不从深层找根源，不搞本源治理，仅靠扬汤止沸是解决不了的。 　　问题根源就是城乡差距仍在拉大，并与排山倒海的城镇化互为因果。社会经济发展，城镇化是必然阶段，但是也要从社会发展阶段的现实出发，分步推进。目前，我国的农业水平是否达到了工业国家的程度，小部分从业者的产出能否保证全社会的供给？制度、政策层面改革跟不上，受发展程度的限制，流动人群的生存状态何时能改善？规模庞大并不断增加的无固定职业人群对城市的巨大压力如何缓解？对这些重要问题视而不见，无论以什么理由赶农民进城皆无责任感可言。面对大量流动人口也不能不进行引导，当务之急是加大资源引入，力推农民、农业、农村状况的改善，积极培育农业科技产业。看一个国家的发达程度，不是去看大城市，而是看农村的情况。 　　这种大规模的人口流动对教育的冲击不言而喻。城市公办教育的资源当然要向流动人口开放，随迁子女在居住地参加高考确实该解决。但是也不能指望没学上、当地教育质量差的孩子都去“北上广”读书。办好中小学的必要条件是生源稳定。人都走了，才建好的希望小学没几年就成了“空壳”，这也使农村教育进退失据，苦不堪言。教育的理想是人的生而平等。如果从小所受教育质量不佳，开放高考意义有多大？在发展机会上更谈不上公平。城乡教育差距大是最大的不公平，消除这一差距必须从现在做起。 　　在经历了一番撤点并校导致的农村孩子上学路远、城里大班额挤破墙的痛苦之后，很多地方开始反思。湖北、吉林、江苏、新疆等地的一些市县启动了办好一批乡村学校的工程。湖北省黄梅县的做法是建一批标准化的乡中、村小，首先是建好农村教师队伍，引导师范院校毕业生奔赴乡中、村小，提升乡村教师待遇，政策向他们倾斜；村小要配齐计算机、音体美多功能教室、图书室等。实践证明，农村家长的要求并不是很高，改善后的乡村中小学稳住了本地生源和家长，还有不少随迁子女回老家读书。 　　据笔者所知，各地农村情况千差万别，困难还很多。普及义务教育的理想之一是实现教育公平，最终实现偏僻山乡的小学建设标准与大城市闹市区同等规模的小学相同。实现这一理想任重道远，切不可无所作为，任由乡村教育凋敝。当前需要做的，首先是调整政策，让资源向乡村教育倾斜。我们不仅要颂扬那些含辛茹苦坚守乡村学校的老教师的圣洁良心，更要改变他们的待遇和条件，实现他们最大的愿望——后继有人，让更多高素质、高学历的年轻人愿意去，待得住，也能扎下根来。（陈宝泉）     《中国教育报》2012年12月7日第2版

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http://www.xgrb.cn/bbs/read-htm-tid-1546725.html

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乡村教育枯萎，中国教育危机空前

村里没了学校，就像家里没了孩子。这种切肤之痛外人没有，只有生于斯长于斯的农民不但有，而且刻骨铭心。父母活着的希望就是孩子。孩子的希望就是受教育。可是谁也想不到，如今农村孩子上学面临着巨大危机，让人心生绝望。 　　据7月23日《人民日报》报道，浙江省丽水市缙云县大洋镇中学被撤并，引发农民下跪请愿。这则新闻依然缘起于一个网帖。撤并后，几百中学生要到更远的地方去。至于撤并理由，当地教育局说，一是原初中部规模偏小；二是撤并后，大洋学校将有空间为小学生创造更好的学习条件；三是将利用空余校舍为大洋镇建一所省二级标准的公办幼儿园。但是农民一百个不理解，他们说，一是孩子上学远，安全隐患多；二是担心教育质量；三是家庭经济负担增加；四是不放心孩子住校，读初中的孩子正长身体，离开父母，谁能对他们的健康成长负责？五是感情上难以接受，当年建校，村民自愿捐出良田50多亩，拆住房5间、挖祖坟30多穴，就是希望能在家门口让孩子就近入学。 　　谁更有道理？稍微有点常识就会知道，当地政府部门是好心办了坏事，原因就是违背了教育规律，脱离了当地实际。父母是孩子的第一任老师，离开父母的怀抱，除非是万不得已，一般地，家庭教育和学校同等重要，二者缺一不可，孩子在家和学校两点一线的切换中，磨砺摔打，矫正前行，就像禾苗生长在沃土之上，为一生的幸福和快乐奠定基础。 　　近年来，乡村沉陷，乡村教育更是首当其冲。许许多多在上世纪九十年代“普九”中修建的学堂被停办，本村连个幼儿园都没了，孩子上小学竟然需要住宿，这分明就是教育的大倒退。“普九”以前，我记忆里在一些小的村落，开办有复式班，一个老师教几个年级，虽然简陋、辛苦，但也其乐融融。孩子们就在家门口受了教育。按说，后来的教育投入应该加大对这些小学堂的扶植，比如给老师多补助，添加必要的设备，倾斜的结果是吸引老师来工作。 　　然而事实不是这样，教育过度行政化的恶果就是剥夺了服务对象（其实变成了管理对象）的话语权。在缙云县，明明大洋镇的老百姓不愿意并校，可是上级政府部门就是要拍脑袋合并，还美其名曰扩大规模盘活资源谋福后代。报道说，投入上亿元的缙云中学仙都分校新学期建成使用，这一龙头学校的建成，“盘活了资产”，为全县中小学的教育布局调整腾出了空间。这一个亿值不值，要不了几年，很快就会见分晓。因为失去了孩子的村庄，会使城里的航母学校失去发展的根系，只有日渐枯萎一条绝路可走。 　　如果说，中国的3000万留守儿童，是他们的父辈为了生计无奈的选择，那么，在农村，撤并学校与大量建寄宿制学校同步，六七岁的孩子被迫离开父母，这样的教育对他们的心理会产生什么样的影响？因家门口无学可上，让大量农村家庭无奈选择寄宿制，是不是在人为制造另一种反向的、与孩子分离的“留守父母”？

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光明时评：撤点并校还须理性实施 　2012年11月23日　 作者：唐新平　 　来源：光明日报

在前不久召开的21世纪农村教育高峰论坛上，中国教育学会农村教育分会理事长韩清林透露，全国小学“到2011年辍学生已经达到88.3万人，辍学率8.8‰，这与1997年、1998年、1999年的辍学水平大体相当。在高等教育都号称要普及化的今天，小学辍学率却退到了10年以前，这样的消息着实让人震惊。 　　也是在这个论坛上，由21世纪教育研究院发布的《农村教育布局调整十年评价报告》显示，从2000年到2010年，我国农村平均每天消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过一个小时，就会消失4所农村学校。也就在2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村中小学撤点并校的口子就此打开。分析小学辍学率退至10年前的原因，根源指向县级政府过度撤并学校，导致农村学校大幅度减少。 　　撤点并校政策的初衷是好的，一方面，它顺应了农村生源减少的现实。近些年，农村家庭的孩子数量大大减少，许多学童还跟随父母进了城，没能带孩子进城的学生家长，也尽量选择让子女去城镇学校读书；另一方面，它带来了农村教学质量的提高。在生均经费固定的情况下，学校规模大了，也就能配齐教师、开足课程。事实也表明，集中后的学校，软硬件都比原来的学校要好。 　　但任何事情的变化都有一个度。在不少地方政府看来，学校撤并最现实的益处就是可以减少教育经费的投入。于是，很多地方没有规划、不加研究、也不征求意见，就大张旗鼓地搞起了学校撤并。但随之而来的问题却被忽略了，如学生的心理问题、校车接送带来的安全隐患等等。学校撤并表面上“投入少效果好”，其背后则是学生上学成本的大大增加。 　　从2000年开始，撤并学校带来的问题各级教育部门不可能不知道，学校、家长也曾不断通过各种渠道提出过反对意见，但都没有发挥作用。值得欣喜的是，今年9月，国务院办公厅出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，叫停盲目撤并农村学校的行为，适当恢复部分学校和教学点。 　　教育涉及千家万户，是育人的事业。一个教育政策的失误，可能会影响一代人甚至几代人。每年几十万小学生辍学，足以对那些热衷于撤并学校的地方政府敲响警钟。杜绝此类事情的发生，教育部门应当深刻反思，必须对影响深远的教育政策做好评估，及早发现问题并做好预防，同时要完善纠错机制，别等问题严重了才想起补救。别忘了，有些损失是补救不回来的。（唐新平）

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无论老师怎么劝说，家长和孩子都不愿回学校 　　教育部统计资料显示，1997年全国农村小学数为512993所，2009年为234157所，减少学校数合计278836所，总量减少了一半多，平均每天减少学校数为64所。
　　撤并的理由当然很充分，也是大势所趋，如生源的减少、教育资源的合理配置考虑、农村孩子到城镇上学有利于缩小城乡教育差距等，然而，从更广阔更深层次的背景上审视，这一公共政策也引发了许多问题。
　　首先，每一所学校的减少，往往意味着这所学校周边学生上学路途的增加，虽然由于计划生育的影响，农村人口也逐年下降，但下降的只是绝对人数，村庄并没有消亡。由于农村路况的糟糕和交通工具的落后，由此经常发生交通事故，导致悲剧。
　　撤并的另一直接后果是，学校集中后，一些中心小学变成了巨无霸，巨型班级里人数多得连课桌椅都摆不开，由此给学校的管理和教育资源的分配等方面带来巨大难题。
　　而且，即使发展了农村寄宿制学校，但由于学生人数太多，学校资源不够，这些学校学生的住宿、吃饭、运动、卫生、安保等条件也都存在短缺问题，几十甚至上百个学生挤一个房间的现象并不鲜见，有些学校因为提供不了午餐，导致孩子饿肚子，由此也导致免费午餐项目成为了今年蔚为壮观的民间公益行动。
　　但问题远远不止这些，中国青年报驻云南记者在当地采访时就发现，因住宿学生增加，教职员工承担了大量本该由家长承担的养育教育任务，承受了很大的精神压力。同时，年龄太小的孩子住校学习，生活也难以自理。
　　上学路途遥远，不论寄宿与否，都会使农村家庭教育成本增加，即使在西部偏远地区，这种增加额度也在千元以上，这也由此导致在农村一些地区出现了较多的辍学现象。
　　中国青年报驻云南记者发现，就在今年，云南文山壮族苗族自治州丘北县天鲜乡发白村完小学校5年级的一个班就有10个学生辍学，“无论老师怎么劝说，家长和孩子都不愿回学校。”
　　撤点并校漠视了受教育者的权益
　　北京大学教育学院教授康健在接受中国青年报记者采访时认为，上述问题还只是容易暴露的表面问题，“甚至称不上主要问题。”
　　他认为，撤并村校带来的亲情的断裂和乡土认同的迷失，是更值得反省的问题。“一个五六岁的孩子离开父母，来到寄宿制学校，家庭的温暖、家人的温情被剥离了，但亲情教育是最重要的教育，这会对孩子的成长产生深远影响。”
　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇也认为，朗朗书声在很多农村消失，农村越发显得缺乏生气。因为读书声是乡村文化的重要的元素，乡村也会因为有学校而变得完整，同时，乡村教师作为乡间的“知识分子”，也扮演着无可替代地推崇知识和传播文化的角色，但撤点并校却切割了文化与乡土之间的联系。
　　因此，在2011年，无从是从媒体报道的情况看，还是从学术调查研究结论看，很明显，撤点并校在某些地区不仅没有带来农村教育的欣欣向荣景象，反而导致上学难、辍学增多、公共安全事故频发等问题。甚至还有研究显示，缩小城乡教育之间差距的愿望也未实现，反而有进一步拉大之势。
　　有媒体援引美国的经验称，美国也曾经掀起过一场轰轰烈烈的“撤点并校”运动，全美国的学区由1961年的36402个下降到1970年的17995个。然而，即使美国在撤点并校中做了充分投入，在校车等教育资源的供给上做了充分准备，但仍有多项研究表明在教学质量、 教学投入、学生成长等方面，合并学校不一定有什么裨益，还可能带来坏处。因此，从上世纪90年代开始，美国又开始了一场“小规模学校”运动，让办学更加多元化。
　　熊丙奇认为，在他看来，各地政府之所以十分积极地“撤点并校”，在于想由此减少办学点、进而减少教育投入，更方便地管理学校，“根本不是什么提高教育质量，为乡村学生着想”。
　　他认为，由政府主导的教育决策，如果只顾政府的“利益”，而不尊重教育规律和受教育者权益，就会出现各种形式的漠视受教育者权益事件。只有改变教育决策机制，给受教育者（家长）参与教育管理、决策、监督、评价的权力，才能让受教育者的权益得到切实维护。
　　康健教授也认为，撤点并校最大的问题就在于“一刀切”，“事实上应该征求老百姓的意见，他们愿不愿意撤了村小、乡小？如果他们就愿意在自己村里接受最基本的教育，那么政府就得尊重他们的意见。”
　　他认为，一些地方政府作规划时，总喜欢拿一些纸面的数据说话，比如说孩子上学的距离，有时候地图上直线距离只有两三公里，而由于地形崎岖，山路绵延，实际距离可能七八公里。“这些不能停留在纸面上，需要深入实地考察调研”。
　　康健说，撤点并校政策已经实施10年了，“现在需要做大量的实际效果评估，以评估这个政策是否真的有效。”（本报记者 叶铁桥 实习生 陈一村）

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基层官员的政策目标再制定 ——以中小学布局调整政策为例(教育学术月刊》2012年第8期) 　　摘   要：从政策执行个体的视角分析，政策执行是一种演进的行为模式为特征的个体行动。政策执行过程中基层官员会根据实际情况和自身的理解重新“制定政策”，其中最直接的体现是政策目标。通过对开和县中小学布局调整政策执行的调查分析，研究将基层官员政策目标再制定大致分为三种类型：简化目标、量化目标和附加目标。 　　关键词：基层官员；政策目标再制定；政策执行 　　基金项目：本文系全国教育规划教育部重点课题“民族地区中小学布局调整政策执行研究”（DMA110312）阶段性成果之一。 　　作者简介：江凤娟，女，中央民族大学教育学院讲师，博士（北京   100081）。 　　一、问题 　　政策执行领域通常出现“上有政策下有对策”的现象。这一现象折射的现实到底是什么，以及为何会产生这种现象，则是政策研究者需要深入探析的问题。政策执行过程纷繁复杂，但政策执行研究需将其分解以窥本质。本文主要关注政策目标在政策执行过程中是如何被政策执行者理解并付诸行动的。大多时候，在基层的政策执行者将政策传递至政策目标群体之前，政策只不过是“一纸空文”，因此“不能脱离政策的具体执行方式孤立地理解政策”。[1]本文试图从基层官员的角度探究政策的执行过程。 　　在政策规划和决策阶段，政策目标是政策制定者最终要实现或达到的结果或目的。一般来说，为了保证政策的适用范围，政策多表现为“目的描述”，一般比较宽泛。而在政策执行过程，为了能够将政策文本、上级指示、精神转化为具体行动，基层官员一般会将政策目的转换为政策目标，再由政策目标转化为行动目标。从研究的视角分析，这个过程包含的问题是：基层官员究竟是如何进行政策目标的“再制定”的。 　　本文计划以青海开和县中小学布局调整政策的执行为例，关注政策在县级层面及以下的真实执行过程，调查基层官员在政策执行中对政策目标的理解及实施行为。 　　二、中小学布局调整政策脉络及执行概况 　　要理解农村中小学布局调整的目标，需要理解什么是学校布局。教育大词典的概念中，学校布局也称教育布局或教育分布，是指各级各类教育机构在地理上的分布。学校布局受区域经济、文化、人口等因素的制约，同时又影响区域经济和文化发展。[2] 　　2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号文件）[3]中，将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，并指出应“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”。同年，国务院召开的全国基础教育工作会议也将农村中小学布局调整列入发展农村义务教育当前要重点抓好的六项工作之一。自2001年起，各地政府纷纷制定本地区的农村中小学布局调整规划，第二次农村中小学布局调整工作在全国范围内广泛开展。 　　2002年和2003年，国务院和财政部分别下达了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》[4]和《中小学布局调整专项资金管理办法》[5]，从管理体制、经费保证方面进一步推动了农村中小学布局调整工作，各地政府也都大规模地加快了布局调整的步伐。 　　自2001年全国大规模的农村中小学布局结构调整开展以来，部分地区通过因地制宜、实事求是地调整中小学布局，集中力量改善了学校的办学条件，实现了一定的规模效益，教师队伍质量与教育教学水平也得以提高。但是，也有部分地区盲目地撤并和减缩当地农村中小学校。如有的地方政府明确提出：“到2005年，全市基本完成中小学布局调整学校1344所，学校数量要减少三分之一以上”的硬性要求与口号。在大量撤并农村中小学时，有的地方还片面追求办学的集中和学校规模的扩大，如“每个乡镇建一所初中，每所初中服务人口为3-5万人”，“初中要达到18个班，校均900人的规模”等目标[6]。此外，部分地区还出现了脱离当地实际，盲目、急速撤减农村中小学校的突出问题。如2003年，有的省份宣称：一年内完成了全省农村学校布局调整，使“农村中小学校减少了近5000所，调减率为19％，超过了10％的调整任务，实现了‘三年任务，一年完成’的目标”。[7] 　　针对此类现象，教育部办公厅颁发了《教育部办公厅关于切实解决农村边远地区交通不便地区中小学学生上学远问题有关事项的通知》（教基厅[2006]5号），针对某些地区中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题，要求各地布局调整要“实事求是，因地制宜”，并指示各地教育行政部门要“慎重对待撤点学校”。继而，教育部又发布了《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基[2006]10号），总结了有些学校布局调整后出现的学生辍学、大班额授课、寄宿条件差及教育资源流失等种种问题，再次重申布局调整一定要“以人为本”，“充分论证，统筹安排，稳妥实施”，要本着“先建设，后撤并”的原则实施布局调整。教育主管部门连续出台两个文件，针对同一个问题进行了指导性意见和要求的重申，可见农村中小学布局调整过程中出现的新问题已经不再是个别现象。[8] 　　从布局调整和寄宿制的政策文本来看，“小学就近入学，中学相对集中，优化教育资源配置”似乎并没有给各级教育行政部门制定具体任务，然而各地关于布局调整和寄宿制的报告文件中又几乎都在强调“撤并率”，甚至有的地方撤并的重点是“规模小、效益差”的学校[9]，同时将布局调整工作作为各级政府的政绩考核内容。[10][11][12] 　　在文献收集中，研究者注意到布局调整具体方案的规划和实施都是由县级教育管理部门负责的。因此，研究者决定重点探究布局调整政策在县级层面的执行。 　　三、基层官员政策执行中的政策目标“再制定” 　　到2008年年底，青海省开和县有各级各类学校284所：完全中学5所，职业技术学校1所，初级中学4所，九年一贯制学校12所；普通小学246所，其中完小114所，初小132所；一贯制小学部12所；特殊学校1所；教学点3处。而2009年开和县中小学布局调整的目标设为“将全县现有284所各级各类学校调整减少为128所，撤并156所学校”，并指出“我县布局调整的重点在小学，难点也在小学。根据全县小学教育现状，规划将乡镇政府所在地的中心学校办成全寄宿制小学，并考虑一些现有的校舍条件，合理设置寄宿制学校和完全小学”。 　　（一）简化目标 　　基层官员在政策执行中目标的确立往往建立在对问题的认识基础上。开和县布局调整文件中对基础教育问题总结为“问题突出表现在三个方面：一是学校规模总体偏小，小学校均规模97人，初中（含九年一贯制学校）校均规模440人，高中校均规模593人；二是小规模学校比例高，在校学生不足50人的小学和教学点136所，占小学（点）数的53%，有225所小学校均规模不足200人，全县一师一校有87所；三是地区间师生比严重失衡，边远山区存在教师数量不足、结构性缺编，教育投入分散、条件得不到有效改善，管理成本和办学成本过高，教学质量难以保证，人民群众对教育的满意度不高的问题。”前两个问题很明显属于同一个问题——学校规模。第三个问题虽然强调了师资的分布失衡，但实际上还体现着同一个目的取向——集中办学，扩大规模。 　　由此可见，基层官员常常通过简化问题的方式进行着政策目标的简化。在布局调整政策执行过程中，“优化教育资源配置”这一目标简化为“实现规模效益”、“提高办学效益”和“提高教育资源使用率”等。规模效益遵循是经济原则，是指规模的增加带来产量增加或成本降低，可以用货币直接衡量。但是追求规模效益时往往把布局调整等同于“学校合并”、“扩大学校规模”，规模扩大到一种程度的时候，质量必然产生质变。“规模、成本、质量”的铁三角难题向来不能依靠改变一个变量而得以改善。 　　基层官员简化目标的另外一个原因是出于管理的方便。按照职责要求，教育局局长必须到每一个学校视察。分散办学时学校散落在各个乡镇、村寨，视察工作便成为基层官员一个负担。开和县教育局长讲过这么一个故事，“自从我担任局长之后，我真是跑了所有的学校，真的跑遍了。我觉得我这是第一个做到这样的教育局长。你知道拱东那里吗？从这里（开和县城）开车要5个小时。一去一回，一天就过去了。你知道我带着他们去到一所最靠边界的小学，拱东小学。你知道我去了发生什么事情了吗？我到了学校之后，因为没通知，所以开始他们不知道我们是来干什么的。后来说我们是教育局的，校长当时就流泪了。真的流泪了。他说他在这所小学当了10年校长了，10年都没有教育局官员来过这里。还亲自给我们杀了一头猪，后来吃饭的时候我们都喝高了。当时我去的时候没带什么，就留给他们1000块钱。后来你又知道发生什么事情吗？那个校长，发动学校的老师每人捐一个月的工资，把整个校园绿化了，修了房子，修了校园里的路，都是他们自己干的。而且第二年他们学生的平均成绩提高了15分。15分啊，不简单！你知道他们原来的成绩是垫底的”。尽管局长讲这个故事的目的是表达自己对教育的责任和热情，但是也不难看出，到一个偏远的学校视察对于基层官员来说是个工作负担，应该做的事情变成了工作的业绩。 　　从基层官员的理解出发，要实现方便管理的目标也意味着撤并小学。而且越是偏远、经济落后的地方，学校撤并的数量越多。如开和县扎巴镇原有小学28所，保留学校8所，被撤掉学校20所。扎巴镇位于县境西北部，距县府驻地32千米，人口11270，面积127.6平方千米，有26个村委会，原有学校小学28所，保留小学8所；而人口与之接近的巴燕镇，县府驻地，面积面积25.4平方千米，原有学校22所，保留小学12所，撤掉的学校为10所。 　　在不同层级的政策之间，“小学就近入学、初中相对集中”已经变成了“将全县现有284所各级各类学校调整减少为128所、撤并156所学校”，而且这156所学校都是在2010年内完成；虽然国家层面的政策没有规定如何制定布局调整的方案，但是“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”从字面理解为可以撤并学校。“只要撤并学校，就是执行了布局调整政策；撤并学校数量越多，对政策的重视程度越高”，这种想法就形成了基层官员的布局调整目标设定指导思想。在访谈中，基层官员经常提到 “撤得慢就落后了”，“现在不撤以后就没机会了，谁知道以后的政策有什么变化呢。这就像三伏天的雪糕，不吃就化了”。 　　（二）量化目标 　　数字是最直观的目标表征，便于操作。量化目标，是指用准确的数字描述规划目标。基层官员惯常将目标进行量化。比如兰西市基础教育处处长认为，“目标不量化容易责任不明确，谁也不知道自己该做什么，做到什么程度。比如在撤点并校中，我就要负责5个镇的小学撤掉41所，在2012年12月之前必须完成……各乡镇也是一样。县里如果不把任务明确到数字，他们根本不做。像我们要控制学校的规模，必须给他们学校学校的最低人数。” 　　如开和县“十二五”规划中对于教育发展设定的目标是“到2015年，通过布局调整，整合并改扩建农村小学128所，基本普及小学寄宿制教育”。当然，仅有时间和数量的规定还不能具体指导布局调整工作，如如何改扩建农村小学，寄宿制教育又该如何开展。因此，开和县“十二五”规划又明确规定了五年之内需要达到的目标：“完成中小学布局调整规划。调整后小学105所，九年制学校1所，初级中学4所，民族完全中学1所，高级中学 2所。”教育局在此目标指导下制定了开和县布局调整规划方案，对调减学校的时间期限、数量、经费需求做出明确的规划：“共调减中小学156所，调减率为54.9%。全县中小学布局调整规划实施分五年实施完成。”在中学布局调整目标上具体规定，“计划建设面积155,359平方米，投资23,303万元。教学设备1,530万元，食堂130万元，床6,077套，444万元，图书432,660册，1,081万元，课桌凳5,539套，110万元”，小学布局调整目标则为“计划建设面积249,500平方米，投资37,425万元。教学设备12,750万元，食堂1,575万元，床14,612套，438万元，图书592,574册，1481万元，课桌凳2,734套，54万元”。 　　中小学布局调整政策被县级层面重新制定之后，从目标的设定来看基本以数字的形式来体现。目标基层官员在政策执行中需要合作，比如部门内部的合作，以及不同部门之间的合作。因此，为了明确责任主体便将目标进行量化，“目标要素化，要素数量化”。此外，对于基层官员来说，将政策目标量化可以免于解释，因此可以提高工作效率。尤其是基层官员一般都认为自己所在部门人手、时间都很紧张。[13] 　　尽管量化目标在基层官员工作过程中有着明确的必要性。但是，需要注意的是这些数字是如何推演出来的。如开和县在布局调整规划中明确提到的经费预算为115,015万元。这对于一个2010年人均收入2,510元、元月至十月份全县财政总收入10,898万元、教育支出6,253万元的地区来说是否合理、是否可行都值得进一步关注。 　　（三）附加目标 　　布局调整的主要对象是义务教育阶段的学校分布，但实际上各个地区在执行政策时通常把布局调整的专项经费用来新建校园、改善学校硬件条件，或将义务教育阶段之外的教育也纳入布局调整当中来。这就出现了附加目标的现象。布坎南认为在公共决策中实际上并不存在根据公共利益选择的过程，而是只存在各种特殊利益的选择。行为个体追求特殊利益的时候，往往会出现对政策目的的修改，形成政策执行的偏差。基层官员在布局调整政策执行过程中，也会根据自身利益或部门利益重新制定政策。 　　对于利益驱动的政策执行，教育政策的基层官员只认可“群众利益”而否决“个人利益”、“组织利益”。开和县教育局局长认为，“政策落实的再好，也只能说明国家政策好。你见过哪个教育局长是因为政绩升迁的？能升迁的都是有背景的人……政绩是我们对老百姓的交代”。实际上，基层官员政策执行过程中，仍然具有明显的潜在个体价值驱动。 　　开和县人民政府在“十二五”规划修改稿中明确规定，开和县“十二五”发展有五大目标：（1）巩固发展基础教育；（2）规范发展学前教育；（3）重点发展高中教育；（4）大力发展职业教育；（5）健全经费保障机制。计划认为基础教育的发展重点是寄宿制学校建设，表示要进一步加强布局调整的力度。这份文件把基础教育放在首位，强化了布局调整的重点是寄宿制学校的建立，布局调整的时间、数量等也都有了明确的规定。教育发展规划的总体目标便成为教育主管部门的任务，在教育局制定的布局调整规划中，对布局调整的方案做了更加明确的规定： 　　1.高中教育。在县城将开和一中扩建为高级中学；根据基础教育发展的趋势扩建开和完全中学；围绕新建城区开发普及高中教育，在新建城区新建1所高级中学。 　　2.职业教育。按照市场需求不断调整专业结构，突出特色，扩大办学规模，将职业技术学校迁建到新区。 　　3.初中教育。分别将现有的回族女中、二中、三中、四中扩建单设为初级中学（学校名称、规格、隶属关系、内部设置机构仍保持不变，按完全中学对待）；保留扩建民族中学初中部，设立双语教学，在新城区新建1所九年一贯制学校。 　　4.小学教育。我县（开和县）布局调整的重点在小学，难点也在小学。根据全县小学教育现状，规划将乡镇政府所在地的中心学校办成全寄宿制小学，并考虑一些现有的校舍条件，合理设置寄宿制学校和完全小学。 　　5.学前教育。学校布局调整后，闲置的教育资源优先用于学前教育的发展，在乡镇所在地和人口相对集中的村庄设立学前教育机构。 　　6.双语教育。通过中小学布局调整，把全县5万多藏族人口的2600多名民考民（用民族语言参加学习和考试）初、高中学生集中在民族完中，以此解决初高中双语教师紧缺、教学质量低下、双语教学体系不完善的问题。 　　此外，教育局考虑布局调整后教育质量的保障需要教师队伍的建设和稳定，因此，布局调整中专门对教师队伍建设做出了规划目标： 　　1.加强师资队伍建设，积极推行教育内部“三制”改革。建设一支数量足、业务精、结构合理、能力强的教职工队伍和校长队伍，加大培训力度，每年投资200万元，培训20%的教师和校长。 　　2.全面启动“教师安居工程”建设。在城区，通过市场化运作，新建200套商品房，让利出售给城区教师；在乡镇，采取政府补贴、教师筹资的办法，新建“单元式”住房200套；在农村，新建套间式周转房200间。 　　国家在制定的布局调整文本中指出，布局调整针对义务教育阶段的学校分布进行调整。但是，从开和县制定的布局调整方案和经费使用预算来看，学前教育、高中教育都纳入到布局调整的范畴之中。对此，基层官员也有自己的道理：“国家制定政策就是为了提高教育质量。可是现在我们这里，学前教育没有老师的编制，义务教育免费也不包括学前班，你要知道没有上过学前班的孩子很难跟得上进度的，老师们也难教。学前教育要是能免费、能有编制就好了”；“现在说哪个地方基础教育质量高，就是看成绩，看考上高中、大学的比例。高中做不好，基础教育做再好也没用。最后大家还不是都回家去了……我们眼光要放长远，既然现在国家出了政策管基础教育，以后肯定会出政策管高中。我们现在就把高中考虑进来，实际上已经走到了国家的前面”。此外，还有中等职业技术教育，也被基层官员及时地纳入到布局调整的规划目的当中来。 　　根据区域发展现实情况制定布局调整目标。从学校撤并后的区域分布可以看出，中小学越来越集中于城镇及人口分布相对密集的村庄。开和县在城市规划中建设了县城新区，新建学校基本集中在新区。国家布局调整政策规定是义务教育阶段的中小学调整，而县级单位在执行政策的时候要将各项政策统合起来重新制定目标。新区建成之后，老城区原有居民因为交通、教育、医疗、生活等不便为由不愿搬迁。为了进一步加快城镇化建设的步伐，县级政府、教育局将原有的学校撤并，在新城区建立九年一贯制学校，并通过行政权力将优秀师资大量调入新学校。因此，基层官员在执行政策的时候，在原则性的规制和现实状况之间重新制定政策目标。“一台电脑搭售一个硬盘”式附加执行、“断章取义，为我所用”式的选择执行都成为基层官员政策执行过程中的常见现象。 　　四、小结 　　在政策执行过程中，基层官员对政策目标以特有的方式进行再制定。一般情况下基层官员会对政策将要达到的总体目标、最终状态以更加简化、具体的方式描述出来。和国务院、教育部颁布的政策相比，县级政府、教育局制定的布局调整文件在政策目标方面有了明显的差异。 　　通过县政府和教育局制定的文件可以看出，抽象、模糊的布局调整政策目的已经在基层官员的理解下重新阐释为量化、可操作化的目标。基层官员执行政策中政策目标再制定的分类过程中，有几点特征可以总结。 　　 基层官员政策执行中目标“再制定” 特征 国家层面政策目标 县级层面政策目标 明确程度 宽泛的陈述（优化教育资源配置） 具体陈述（调减率为53.5%） 术语定义 规范性定义（就近入学） 可操作性定义（乡镇总人口在5000人以下的改扩建1所寄宿制学校） 时间规定 不明确（逐步调整农村中小学布局） 明确（2010年为开始规划阶段，2011年开始实施阶段，到2015年全部完成） 评估 非量化的（牢固、实用、够用） 非常量化（计划建设面积162976平方米） 目标群体 宽泛的界定（重点支持农村地区中小学） 具体界定（全县5万多藏族人口的2600多名民考民学生集中在新区中学） 　　 　　 　　从政策执行研究发展的演进途径来看，政策执行演进领域有两个关键的主题：第一个是规范问题，以政策制定的基本概念为基础，也就是政策执行者确定政策的“目标”，各个层级的组织和官僚必须将政策目标付诸行动。第二个是执行者个体行动演进的实践问题，也就是既有的政策目标能否实现，如何实现，多大程度的实现，取决于各个层面的政策执行者，尤其是基层官员。 　　本研究试图将两种研究途径结合起来，立足于已有的政策执行研究基础，关注的是中小学布局调整政策执行中“规范”和“实践”中的冲突，重点是对真实的政策过程进行深入考察，尤其是基层官员在政策执行过程中如何理解政策目标、进行决策并采取行动。 　　从政策执行个体的视角研究政策执行，则突破政策执行研究自上而下以及自下而上的模式，将政策执行视为以一种演进的行为模式为特征的个体行动。在这样一种情况下，政策目标无法作为行动的唯一准则，目标-结果的政策评估模式往往忽略政策执行的互动过程。因此，政策再制定的基本前提是：承认政策与行动的连续性，政策执行是交互行动、相互议价的过程。很多研究者把没有遵循目标的政策执行视为“政策变通”、“政策偏移”、“政策替代”、“政策规避”甚至于“政策失败”。这些只是现象的描述，从行为演进模式来看，实际上是基层官员出现了政策再制定行为。因此，政策执行研究过程中不能单一地通过目标-结果的研究模式评估政策是否达到了预期目的，而是要从政策执行个体的角度动态地分析政策执行过程。 　　参考文献 　　[1]Richard F. Elmore. Organizational Models of Social Program Implementation [J]. Public Policy, 1978，(26):185. 　　[2]教育大辞典（增订合卷本）.上海：上海教育出版社，1998.8. 　　[3]国务院.关于基础教育改革与发展的决定[Z].2001． 　　[4]国务院.关于完善农村义务教育管理体制的通知[Z].2002. 　　[5]财政部.中小学布局调整专项资金管理办法[Z].2003. 　　[6]庞丽娟.当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策[J].教育发展研究，2006，(2B）:2. 　　[7]徐光明.江西一年完成农村学校布局调整，学校调减19％，教师精简10.3％[N].中国教育报，2003-12-24． 　　[8]关于农村学校布局调整问题的回答[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/webs ... lename=1894&infoid=25018， 2009.9.12. 　　[9]内蒙古自治区中小学布局调整专题汇报[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/webs ... lename=2437&infoid=35647， 2009.9.12. 　　[10][11]宁夏以学校布局调整促教育健康均衡发展[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/webs ... lename=2343&infoid =1248144622323449. 2009-10-3. 　　[12]邯郸市“深化布局调整，助推农村义务教育加速均衡” [EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/webs ... 13715261250&infoid=1257689049682316. 2009.10.3. 　　[13]Lipsky, Michael. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.1980:75. 　　责任编辑：肖第郁         　　On Re-enacting of the Policy Objective about Rural School Layout by Local Level Officials 　　Jiang Fengjuan 　　(School of Education, Minzu University of China, Beijing 100081) 　　Abstract: From the perspective of the individual, policy implementation is the individual action which characterized by an evolutionary pattern. The bureaucracy will re-enact policy according to the actual situation and their understanding of the policy. Based on the survey on the policy of the layout adjustment of the elementary school, the bureaucracy’s re-enacting can be divided into three types: simplifying, quantifying and appending objectives of the policy. 　　Key words: bureaucracy, re-enacting of policy objective, policy implementation

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张乐天：正视农村教育政策的真问题 　2013年06月20日　 作者：张乐天　 　

■张乐天 　　支持农村教育发展，需要建立一种促进农村教育可持续发展的长效机制，需要我们认真思考如何以更好的制度设计，保障对农村教育发展的支持能够旷日持久、扎扎实实地向前推进。新中国成立以来，农村教育改革发展取得了显著成就，也存在一定的问题，这与农村教育政策息息相关。梳理农村教育政策历程，在总结经验的基础上剖析其问题，可以获得对农村教育下一步改革发展有益的启示。 　　农村教育走弯路需要政策反思 　　农村教育政策的制定过于“自上而下”。从历史的视角看，新中国成立60余年农村教育发展所显现的政策问题，较突出地反映在政策制定与决策层面，表现在政策目标定位缺少科学性，对政策推行方式的决定显现非理性，农村教育政策制定的系统性不足，农村教育政策制定方式的过于“自上而下”。60多年中国农村教育政策，基本上是一种国家制定的政策，地方政策基本上是国家政策的细化和具体化。地方政府和农村民众只是服从和遵循国家政策，而少有对国家政策本身的变革与创新。 　　农村教育政策执行资源的供给不力。长期困扰农村教育发展的突出问题是农村教育政策执行的资源供给不力。进入新世纪以后，我国建立了农村义务教育经费保障机制，但农村学前教育发展、职业教育发展仍存在严重的经费供给困难。农村教育政策执行资源的供给不力，还表现在优质教师的供给问题始终存在，城乡基础教育教师队伍建设的差距迄今依然明显。在农村教育政策执行上，也存在执行组织不力的状况，缺乏对农村教育政策执行的有效监督，对农村教育的政策督导也存在一些形式化的倾向。 　　政策评估“表面化”、“走过场”。对农村教育政策运行状况尤其是对政策执行结果进行评估已成为政策执行过程的重要内容与重要环节。但从问题的角度看，系统化的评估制度并没有建立，对农村教育政策执行的评估还存在一定的制度缺失及“表面化”、“走过场”的状况。 　　教育政策的可行性论证缺失。在制定教育政策的过程中，或在形成的政策决定中，缺少对农村教育政策的可行性论证。中国农村地域辽阔，区域发展差异明显，如何从实际出发，合理且有效地推进政策执行？这一问题，无论是政策执行者或政策研究者都存在研究的缺失。农村教育政策在执行中的“一刀切”现象比较严重，不同时期有不同的表现。在农村教育政策评估方面，对评估方案本身的科学性合理性论证也不够充分，如何通过评估真正有效地促进农村教育的发展，这一问题同样缺乏深入的研究。 　　左右农村教育政策的三大因素 　　现行政策与社会政治制度“捆绑”。我国农村教育政策是国家教育政策的重要内容与组成部分，国家政治制度必然影响农村教育政策的制定。在农村教育发展过程中存在的发展目标、价值取向等方面的偏颇实质上折射着政治制度存在的问题与弊端。 　　城乡二元社会体制突出“城市取向”。20世纪50年代我国形成的城乡分割对立的二元经济结构以及在此基础上形成的二元社会体制是农村教育政策问题形成的另一个重要的原因。城乡二元经济结构是一种不平衡的结构,是一种有差别的结构,是城市经济明显优越于农村经济的结构。这种经济结构导致教育制度的种种设置与安排存有突出的“城市取向”,这恰恰是农村教育政策问题的另一种体现。长期以来,我国城乡二元经济结构已衍生出二元教育结构。农村教育是与城市教育相对应的概念。尽管我们很重视农村教育,也一直在努力发展农村教育,但较之城市教育的发展而言,农村教育的发展在政策安排上依然是处于“次级”发展状态。我们在重视农村教育的同时，实际上又潜存一种轻视农村教育的倾向。国家教育资源的配置,尤其是优质教育资源的配置明显地向城市倾斜而非向农村倾斜,甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动,其结果使城乡间本已存在的教育差距继续扩大。 　　现行教育制度城乡分野严重。从教育制度的层面看,我国现行的教育制度实际上仍存在着较严重的城乡分野倾向。在义务教育的资源配置上,实际上存在城市教育国家办，农村教育农民办的政策安排；发展学前教育、职业教育、成人教育的制度安排也实行了一种城乡有别的政策，即把发展的重心放在城市，实行城市优先的政策；重点学校制度设置从运行的实践效果看,实际上也是一种以城市为重点的学校制度。如果统计重点学校的地域分布,可以肯定，九成以上的重点学校设在城市,这与中国基础教育的实际重心在农村形成了鲜明的对照。层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育领域内部资源配置失衡,造成了一大批基础薄弱的“差校”，而基础薄弱的“差校”，又以农村为多。 　　农村教育政策必须适时变革 　　关注农村教育政策建设的科学性。加强农村教育政策建设的科学性，需要自上而下和自下而上两种方式。农村教育政策制定的主体不应该只是各级政府或教育主管部门，同时也应该有农村教育的工作者和参与者或当事人。教育政策建设的科学化，基于政策决策的民主化。倾听农村教育工作者和农村民众对于农村教育发展的政策建议对保障农村教育决策的科学化具有重要意义。 　　关注农村教育政策建设系统化。首先是促进农村教育政策层次的系统化。教育规划纲要是新世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。现阶段我国还需要进一步加强微观层面的农村教育政策建设，即加强农村学校政策建设。如何促进农村学校发展和切实提高农村学校教育教学质量是大力发展农村教育的关键所在，对此需要有更良好的政策指引与政策保障。另外，农村不同类别的教育发展，需要有切合实际的发展目标、发展要求和发展方略，要有明确的可操作性的政策指引。现阶段还需要立足于城乡教育一体化以加强农村教育政策建设。 　　关注农村教育政策的有效执行。其一，需要建立政策执行目标责任制，健全政策执行的组织机构和制度，强化政策执行者的责任感；其二，需要加大对农村教育政策执行的资源投入，尤其要加大对相对贫困农村地区教育政策执行的资源投入，以使农村教育发展有可靠的资源保障。其三，在农村教育政策执行过程中，要以有效的方式，调动政策目标群体和利益相关者主动配合和积极参与教育政策执行，增强目标群体对政策的认同，使教育政策执行成为“合力”作用的过程；其四，要加强对农村教育政策执行的过程评估与检查，及时发现与诊断政策执行过程中出现的问题，以使政策执行能顺利推进。 　　与时俱进地推进政策变革与创新。我国农村教育的发展与农村社会的变革转型相联系。今日农村社会的发展已被赋予双重任务：一是建设好社会主义新农村，二是持续推进农村城镇化和稳步促进农村人口向城市的转移。今日中国农村的发展是以人为本的发展，这更凸显出农村教育发展的价值与意义。农村社会的变革要求农村教育的变革，也要求农村教育政策的变革。而农村教育政策的变革也意味着需要政策的不断创新。不断提高农村人口的素质，形成学习型农村社会，建构现代国民教育体系和终身教育体系，这都蕴含着对农村教育持续变革与发展的要求，也蕴含着对农村教育政策适时变革与创新的要求。（作者系南京师范大学教授）

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从“被自然消亡”中救救农村学校——2013发现”美丽乡村教育“高峰论坛

● 21世纪教育研究院

如今，仍有近三成村级小学教室“不太安全”、“属于危房”，四成没有图书室，约半数没有运动场；94.8%的农村初中生今后不愿留在村里……12月4至5日，21世纪教育研究院、陶行知教育基金会、北京市西部阳光农村发展基金会、乐施会等机构主办的“发现‘美丽乡村教育’——探索农村教育的科学发展”高峰论坛（以下简称“高峰论坛”）发布了《美丽乡村教育案例研究报告》与《农村小规模学校建设研究报告》，并对农村学校如何“回春”、如何“美丽”，以及城镇化背景下农村教育何去何从进行了探讨。 揭秘最真实的村小

随着2012年“大跃进”式的“撤点并校”暂告一段落，从撤校浪潮及农村学龄儿童减少、大规模人口流动中幸存下来的大约155008所乡村小学和62544个教学点[1]却大部分仍苦苦挣扎在生存线上。2013年，21世纪教育研究院等机构针对全国各地50多个恢复和建设农村小规模学校（即村级小学与教学点）的案例展开研究，并于6-8月在全国26个省/自治区/直辖市进行“百所村小”调查研究。实地调研发现，当前农村小规模学校面临诸多困境。

仍有近三成村小教室不安全，

部分村小无法解决如厕等基本需求

高峰论坛发布的调研数据显示，在调查覆盖的村小中，教学场所“不太安全”、“属于危房”和条件“较差”、“很差”的分别占28%和32.9%，如湖北招徕河小学有教室中间竟然顶着一根木头柱子防止垮塌；四成（40%）村小未设立图书室；近半数（48.8%）村小没有运动场；在需要食堂的非走读村小中，约三成（29.1%）无食堂；在寄宿制村小，75%的学校每间宿舍住10名以上学生，如云南彝良希望小学甚至达到40名学生共住一室，58.3%的学生宿舍没有浴室，41.7%的学生宿舍没有供应热水；而对于厕所这样的“基本需求”，竟然有3.7%的村小没有厕所，如贵州周家寨小学“孩子们的厕所，就是隐蔽的山坡”，在有厕所的96.3%的中也有89.2%将厕所设在了教学楼外，如海南仙屯小学厕所“离教室150米远”，“学生们在下课之后的每次上厕所都是‘穿梭’在带刺的草丛之后才得以解决，如果想要慢慢绕过带刺的草又要考虑课间时间是否充足的问题。”村小厕所大多简陋，还存在种种安全问题，如四川铁厂小学没灯的厕所“还得供周围没有厕所的农户借用，所以学校的大门是常年打开的，这样学生的安全就没有得到很好的保障。”

四成村小教师学历高中及以下，

平均年龄43.1岁

该调研发现，被调查村小的教师大多过着“水深火热”的日子，薪资低，师资配置不足、工作量大，条件艰苦、交通不便，培训机会少。如云南呈贡理想小学“大部分老师吃住均在学校，放假期间回家，人均工资1400元/月”，山西郭庄小学“每名代课教师月工资为500元，这与在煤炭企业上班的工业月薪五、六千形成鲜明对比”；又如甘肃高家崖村小学的老师“不仅需要教好几个年级的不同课程，还负责桌椅修补、营养餐制作、在学校轮流值班等一些后勤工作。”

村小教师岗位缺乏吸引力的状况造成师资水平低、教师队伍老龄化却难以得到补充。调研数据显示，村小教师学历本科以下的占八成（其中高中以下占5.4%，高中/中专占32.6%，大专占42%），如云南向阳小学一共只有3名代课教师，均为初中及以下学历，却要“包干”一至四年级全部课程；村小教师平均年龄43.1岁，8.5%的村小没有46岁以下的教师，6.2%的村小一半以上教师超过55岁，如湖北龚铺小学的教师“平均年龄达50岁”，“他们对多媒体技术的掌握程度低，更缺乏通过网络获取信息的机会，因此不能很好地与外界接轨，不能通过教与学使学生们的眼界更开阔。如此一来，本已落后于城镇孩子们的这些山村孩子就更缺乏竞争力了。”

约六成村小“英音体美社科”课无法开齐，

“托儿所”村小或将面临“自然消亡”

伴随师资与设备问题而来的，便是课程与教学质量问题。在调查覆盖的村小中，“英语、音乐、体育、美术、社会、科学”课程一门也没开的占6.1%，六门全部开齐的仅占43.9%，其中英语有64.6%的村小开设，音乐这一比例为72%，体育为82.9%，美术为73.2%，社会为64.6%，科学为65.9%。不仅如此，被调查村小大多教学方式落后，教学质量难以保证，如安徽洪河小学的学生家长便在访谈中直言：孩子就读的村小“教学质量比较差，与其说是学校不如说是托儿所”；并且乡土课程缺乏，如少数民族聚集地——云南西山乡的大部分小学“都是单一的汉语教学，学生（尤其是低年级学生）接受起来非常困难，很多人听不懂老师表达的意思，就会失去学习兴趣，产生厌学思想和逃学行为。另外由于过度重视学生的汉语水平，也导致景颇族传统文化教育的缺失，使学生与自己的民族文化脱节，缺少对于本民族的认可，走入社会后普遍缺乏自信。”

实地调研者指出，“虽然国家已经叫停‘撤点并校’，但如果不增加村级学校的软硬件投资力度，不提高村级小学教师的待遇，不根据农村教育发展的实际增加教师编制，继续依靠廉价聘请不合格的临时代课教师敷衍农村教育，那将迫使农村人逃离村小，从而导致村小的‘自然消亡’。”

乡村教育何为“美丽”？

“科学家”成为农村小学生“格式化”职业理想，

农村初中生94.8%今后不愿留在村里

高峰论坛上发布了一组“有趣”的调查数据：

对我国10省/自治区/直辖市1382名农村五、六年级小学生的调查显示，小学生期望自己最高学历达到大学以上的占86.3%，其中大学占25.3%，研究生占10.5%，博士占14%，出国留学占36.4%；他们长大后最想从事的职业出现频率最高的是“科学家”，达到24.8%。

对10省/自治区/直辖市1598名农村初中学生的调查显示，初中后打算上高中的只占69.7%，较小学生心怀“大学梦”的比例明显偏低，打算上职高/中专/中技的占25.5%，计划外出打工者占3.8%；而他们今后想从事的职业占比最高的成为了“学一门手艺”，占18.8%，父母对他们的最大职业期盼则是“当干部”，占到22.6%；他们今后希望的生活地点为“村里”的仅占5.2%，期望到省会和大城市的占49.4%，国外占19.9%。

这便是我们农村学校的常态：培养单一的、“超脱”的理想，如同与世隔绝的“象牙塔”，将村娃子锁在乡土之外，无形中教人力求逃离农村。这些接受了“离农”并且低质量教育的农村孩子，步入社会时对自己的命运将有怎样的解读？更重要的是，社会能否接纳这些“脑袋空空”、“双手不沾泥土”、“自视甚高”的农村娃？

美丽乡村教育应“以学生为本，以乡土为根”，

后撤点并校时代呼唤“宜居农村，生活教育”

农村教育的现代化不是消灭农村教育，也不是沦为城市应试教育的尾巴。农村教育应当成为新农村建设和新的乡村文明的生长点。“美丽乡村教育”公益评选力图发现农村教育中的“美丽花朵”——它们是大教育视野下面向未来的农村教育路径探寻的组成部分，是“以学生为本，以乡土为根”的乡村教育，体现出“后撤点并校时代”农村教育建设的核心概念，即“宜居农村，生活教育”。

高峰论坛发布的《美丽乡村教育案例研究报告》指出，评选中“淘”出的美丽乡村教育案例具有如下特点：

立足乡土，服务农业、农村、农民。农村教育的功能和定位应当超越“为农”、“离农”这样二元对立的思维。如山西段家窑小学探索“村校一体化”，承担了祁县峪口乡成人文化技术学校和段家窑村农技校的培训任务，对农民进行果树更新、中药材种植、养殖技术、沼气利用等实用技术培训；村里“能人”兼任小学辅导员，现身说法向小学生传授种粮、种菜、种果等各种实用技能；建立教师联户制度，帮助农民解决生产、生活中的实际问题，等等。

以乡土为根，注重乡土文化传承。植根乡土的教育，不一定是农业科技教育，而是以学生的人格养成为目标，从小形成孩子的乡土记忆和乡土意识，增强乡土情感，倡导平民教育、生活教育的价值，教育与农村社区发展紧密结合，是一种“为生活做准备的教育”。如城市化比例较高、工业为主的浙江上虞市，重视打造根植乡土文化的“新乡村教育”，认为“乡土文化是推进教育均衡、实现教育公平的重要资源和有效抓手。在发展农村教育的过程中，积极吸纳并内化乡土文化，教育就有了取之不竭的源头活水”。又如湖北新集中学以“农耕”为主题，收集从古至今人们耕作、加工、生活所用的农具、生产生活资料，搭建农耕文化长廊、建立农耕文化展览馆、撰写农耕文化校本教材等，培养学生的农村情怀。

打通学校与社会，融合教育与生活。农村学校应逐步成为社区的教育和文化的中心，以教育为核心纽带，综合农村建设的经济、政治、社会、文化的各个方面，与新农村建设实现良性互动。如山西蒲韩乡村社区学校设有综合班、技术班、妇女班、青年学习班、社长班，像技术班是根据近期的作物生长情况和农民在种植过程中出现的问题进行全面的指导和纠正，并传授先进技术；妇女班主要教授家庭关系处理（包括婆媳关系）等。其课程不拘泥于书本，关注的不是文凭和学历，而是生活中各种基本问题的解决，共同讨论、分享和总结经验，为农民提供终身学习的机会，帮助其提升生活品质。

农科教结合，促进农村社区建设。农村教育需回归平民教育、生活教育，重建教育与生活、教育与社会的关系，使学校成为农村社区发展的新引擎。如甘肃夏官营镇“农村社区学习中心”整合了现有农村小学、成人学校等教育资源，统筹了县级农、林、水、牧、青年、妇女、科技等多个涉农部门在农村开展的教育、培训、咨询、服务功能，容纳了民间文化、民俗、传统社火、庙会、棋牌、文艺演唱和节庆活动。其活动紧贴农村发展与农民致富实际，依据地区、时节特点，积极编辑农业科技宣传资料，如农药使用、蔬菜大棚管理、养生常识等；根据农民需要开展高原夏菜种植技术、幼儿家教、外出打工常识等培训，还与社区内的院校师生合作举办运动会、文艺晚会，活跃社区文化。

因地制宜，力所能及。即从自身资源优势出发，内生出适合农村孩子需要的教育。如贵州冗雷中心学校立足少数民族特色，把民族文化引进校园，将乡土课程引入地方课程，使农村基础教育充分发挥其文化的保存与传承的功能。学校依靠当地师生和乡土人才的力量，产出一本教材、三本教学辅导用书、培养了40多名乡土课程教师，使全县40所学校四、五年级的学生受益，成立了屯堡地戏、花灯小组、苗族芦笙舞小组、布依歌舞小组等兴趣小组，并与社区民族文化活动紧密结合。

农村教育未来路向何方？

21世纪教育研究院针对新型城镇化背景下的农村教育问题，对再次呼之欲出的农村教育综合改革提出政策建议：

理顺农村教育的内外关系，重构农村教育目标。农村教育外部关系的理顺，需要统筹农、科、教；农村教育内部结构的理顺，需要基础教育、职业教育和成人教育“三教结合”。农村学校需发挥教育的整体功能，坚持“三教统筹、农科教结合”，坚持为农村、农业、农民服务的办学方向，在基础教育中渗透农科技术教育、职业教育和成人培训，开发校本特色课程，适应农村社会经济发展的新需求。“即便在未来二十年我国城市化率达到70%左右，依托农村生活的人口可能还要占到中国总人口的一半左右，农村并不会真的消亡，农业现代化仍然需要高素质的劳动者。在新的时代背景下，农村教育需要满足为升学、城市化和新农村建设服务的三重目标。基于这样的目标，无论是留守农村，还是走出农村，到城市发展，都能打开局面，即‘走得出，留得住’。”

加强政府统筹，深化农村教育体制改革。20世纪80年代，中央虽然建构了“三教统筹、农科教结合”的农村教育改革构想，但由于农村教育体制改革严重滞后，各部门各自为政、条块分割现象严重，改革虽取得一定经验，但尚未探索出一条行之有效的统筹结合之路。农科教要想很好地结合，首先必须加强统筹力度。政府需适应新形势，改变“一统到底”或“全包”的工作思路，转而成为服务型政府，对新形势下农科教结合管理体制和运行机制做大量深入细致的专题调查与研究工作，对新形势下农业院校、科研院所、推广机构的组织机构、职能、体制与机制转换和改革重点加强理论研究和科学论证，完善相关听政、反馈和矫正机制，增强政策的可操作性，服务致力于农村社会改变的各种社会力量；在此基础上，政府需加强顶层制度设计，改革管理机制，并实施真正意义上的中小学办学体制改革，把办学自主权交给懂得教育规律的教育家；同时，需做好经费、教师等配套制度的建设，如制定并逐步提高区域内各级各类学校的生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准、将实现教育投入目标作为重要指标纳入干部考核等。

尊重农村教育特点，拓宽农村教育内涵。农村学校的职业教育不仅要向基础教育“渗透”，还要“分流”，即对不能升学的农村学生在适当时间进行职业技术教育与培训，使其具有毕业后的谋生手段及致富技术。农村与学校要“一体化”发展，使村、校资源共享达到最大化，可通过经济发展规划和教育发展规划统一制定、同步运行，以及领导合一（村校领导交叉任职）、教师合一（教师成为村里“智囊团”）、设施设备合一、实习实验基地合一（学校小田实验，村里大田推广）、文化合一等形式实现。农村学校的课程设置要与农村需求相互“结合”，充分考虑到农村的区域性差异和地方特色，考虑剩余劳动力的转移需要，设置有长期性、发展性的课程。

附：2013“美丽乡村教育”公益评选获奖名单

优秀奖（10名）

安徽省休宁县德胜-鲁班木工学校

山西省芮城县风陵渡中学

山西省祁县峪口乡段家窑小学

贵州省长顺县长寨镇冗雷中心学校

湖北省襄阳市襄城区卧龙镇新集中学

浙江省上虞市教育局

甘肃省榆中县夏官营镇农村社区学习中心

四川省阆中市教育局

四川省蒲江县教育局

浙江省德清县教育局

入围奖（10名）

山西省绛县教育局

河北省青龙满族自治县马丈子村小学

吉林省抚松县兴参小学

山西省永济市蒲韩乡村社区学校

北京市大兴区庞各庄镇第二中心小学

吉林省抚松县仙人桥中学

青海省果洛藏族自治州吉美坚赞民族职业学校

福建省连城县宣和乡培田村客家社区大学

河南省辉县侯兆川文化教育中心幼儿园

山东省沂源县悦庄镇龙山幼儿园

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[1]据教育部网站（2013年8月28日更新）普通小学校数、教学点数及班数http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/201308/156444.html