民办教育的改革关键在于政府转型

管季超0712

民办教育的改革关键在于政府转型

    2015年2月，教育部发布工作要点，强调研究制订民办学校分类管理配套政策。随即，“促进民办教育健康发展”亦列于2015年中央政府工作报告中。

　　“当下，制度设计者正面临着重要的选择。”中国民办教育协会秘书长王文源说。

　　3月8日，《北京市教育委员会关于2015年义务教育入学工作的意见》正式实施，首次允许民办学校提前及跨区招生，允许他们在5月24日之前提前完成跨区县招生工作。这意味着，民办校和寄宿制学校的招生也需在小学和初中入学服务系统中进行。这两类学校将早于公办校完成招生工作，一旦学生被录取，他们就不能再参与公办校的电脑派位或其他方式招生。

　　对此，民办教育专家、信孚教育集团创始人信力建认为这是“利好”消息，但他进一步认为“政府应更为开放”，“不只幼、小、初，包括中专、大学等，都该让民办学校提前招生”，以解决“中国教育长期存在的供给不足、类别不足等问题”。

　　分类管理

　　如何实行营利性与非营利性分类管理，是中国民办教育改革争议的“最基本问题”，王文源对《财经国家周刊》分析：营利与否并非评估教学质量的标准，所以当下最为重要的考量，是能否“同时地、系统地、公允地、没有歧视地完善出台两类学校的配套政策”。

　　1998年国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》以来，民办学校均以“民办非企业单位”进行登记管理，以区分《民法通则》所规定的机关、事业单位、社会团体和企业四类法人。

　　2005年，财政部制定的《民间非营利组织会计制度》又规定民办学校“不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权”。

　　如此，民办学校陷入尴尬。

　　早在2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《民促法》）便回避了民办学校的营利与非营利争论，代之以“合理回报”的规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”

　　2004年，国务院通过《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），在规定民办学校出资人“可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”的同时，要求国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定民办学校享受的税收优惠政策。

　　对比之下，王文源分析道，《民间非营利组织会计制度》的规定“为民办学校提取合理回报设置了制度上的障碍”。此外，虽《实施条例》要求相关部门制定民办学校的税收优惠政策，但在其未作分类管理的“民办非企业单位”身份下，王文源说，10年来未有相关部门制定相关税收优惠政策。

　　法规政策“打架”的后果，诚如全国政协副秘书长朱永新撰文所言：“合理回报”难以到位的同时，民办学校背负的“民间非营利组织会计制度”，使得其一面常被作为企业征收营业税、所得税等，一面又在贷款的时候被执行事业单位“不得抵押贷款”的规定。

　　置身其中的信力建感受格外直接：“以前是夹缝中求生存，现在是条文中求生存。”

　　《财经国家周刊》记者查阅教育部发展规划司公布的最新两年《全国教育事业发展统计报告》得知：2012年全国共有各级各类民办学校（教育机构）13.99万所，2013年为14.90万所。虽民办学校在一年内新增9057所，但其中8813所是投入规模相对较少的民办幼儿园。朱永新直言：当民办幼儿园撑起民办学校的数据“繁荣”时，“在上海、浙江等民办教育标志性省份，民办学校总量实则在不断萎缩”。

　　严峻现实下，民办教育最为基本的分类管理问题终在2010年提上日程。是年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）发布，在未直接否定“合理回报”制度的“谨慎”中，明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。

　　一年后，2011年教育部启动便制定《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》以配合《规划纲要》的目标，并修订《教育法》《民促法》《教师法》《高等教育法》4部法律，“合理回报”制度终被舍弃，取而代之以“民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人”。

　　《财经国家周刊》记者了解到，虽具体的分类管理方案仍未出台，但2014年年底，名为《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》的方案已完成起草工作并报送国务院。

　　政校关系

　　虽然《民促法》及《规划纲要》等相关法规均明确规定“国家保障民办学校的办学自主权”，但“最难解的问题是需要放权和主导放权的，均是政府部门”，21世纪教育研究院副院长熊丙奇说。

　　如此的政校关系，导致“民办学校难以根据社会需要，自主调整学科、专业、课程，采取适合自己的人才培养模式”，所以，“民办教育的改革关键，并不是民办教育的转型，而是政府的转型”。

　　教育部副部长鲁昕在2013年发表的《推进民办教育健康发展》一文中分析说，在民办教育的自主权难以保障的情况下，虽然教育内部落实了民办学校与公办学校的同等待遇，但“教育外部的法人属性、税费优惠、产权归属、教师保障等方面，仍存在不少政策和法律障碍，导致事实上存在对民办教育的歧视现象。”

　　今年全国两会上，关于“解绑”民办教育的呼声愈发强烈。全国政协委员、上海市教育科学研究院副院长胡卫的提案指出，“政校关系是办学自主权能否落实的根本所在”，“包括教育、物价、财税等有关部门，应依法落实民办学校的办学自主权，将招生、收费、课程设置、教师招聘、专业规划等权利充分、完整地赋予民办学校，不打折扣。”

　　目前的情况是，以民办教育改革广受关注的北京西城区为例，《财经国家周刊》记者通过西城区教育委员会公开信息统计，自2007年至2013年，可查的民办教育地方性法规便达7部，民办学校在须“接受区、县教育局（教育委员会）党委领导”的前提下，其招生数量、课程设置、文凭发放以及校名、教材的选取等均列入限制范围。

　　而在既有困境中，若不能全部放开，至少也要改变早在《民促法》中便明确的“自主招生”“自主设置专业”“自主制定收费标准”等3项自主权“在不同地区受到不同程度、不同形式、不同层面的束缚”，王文源说。

　　温州样本

　　2010年，温州启动教育部国家教育综合改革试点项目。2011年，《中共温州市委、温州市人民政府关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》出台。因浙江为全国“唯一承担民办教育综合改革试点”的省份，因此这一地方政策代表了民办教育改革领域的制度重建。2014年底，《温州市民办教育改革和发展规划（2015-2020）》通过专家组评审。

　　教育部国家教育发展研究中心主任王烽认为，温州明确了营利性与非营利性的分类标准和登记管理办法。具体说就是，温州将非营利性的全日制民办学校登记为民办非企业单位法人，将营利性的全日制民办学校则登记为企业法人。而分类管理实现后，民办教育的投资、融资瓶颈便有了突破的可能。

　　王烽撰文分析说，温州允许民办学校的收费权、办学权、著作权、商标权及知识产权都可用于质押的同时，更组建教育担保公司并支持民办学校依照国家规定利用捐赠资金和办学结余设立教育基金。

　　《财经国家周刊》记者据温州市政府公开信息获知：至今，温州共415所民办学校完成营利与非营利性校分类登记（下一步目标为1600所），而民办学校的专项奖补和购买服务资金则超过3.9亿元；民间资本流入其教育领域的金额超过45亿元。

　　此外，因“产权不清晰，合理回报政策缺失，是导致民办学校难以稳定健康发展的重要障碍”，温州在此方面作出了清晰规定，明确“出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金”，并对登记为民办事业单位法人和企业法人的民办学校实行不同的会计制度。

　　保证民办学校出资人权益的同时，对民办学校的教师权益，温州也作出了更为具体的保障，提出“所有符合规定要求的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇”。