1949-2006年城乡关系演变的历史分析

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1949-2006年城乡关系演变的历史分析

作者：武力
文章来源：爱思想
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内容提要：1978年以前，农民和乡村对工业化和城市的支持，主要是通过提供农业产品的剩余来为工业化提供积累和降低成本。1978年改革开放以来至2003年，随着经济体制改革的深入和城乡“二元经济”的解体，农民和乡村对工业化和城市的支持形式，发生了巨大的变化，通过农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而通过农民提供廉价的劳动力和乡村资源(资金和土地等)来支持工业化越来越成为主体。2004年以来，中央政府对城乡关系作了重大调整，使其发生了历史性的转折。
　　
　　关键词：城乡关系　二元结构　剪刀差　城市化
　　
　　该文是徐建青同志主持的中国社会科学院B类课题《1949年以来的城乡经济关系若干问题研究》的阶段成果。
　　
　　1949年中华人民共和国的建立及其前后的各项改革，标志着民主革命的胜利。就城乡关系来说，也标志着旧中国“城乡对立”、“城市剥削乡村”关系的结束，以及民主革命的“农村包围城市”历史使命的完成。“城乡互助”作为基本经济纲领被列入具有临时宪法地位的《共同纲领》中。因此，当民主革命和国民经济恢复任务完成后，城乡经济关系的焦点就主要集中在两个方面：一是如何发展农业，在耕地少人口多的条件下，来解决中国的吃饭和为工业化积累资金问题，因为农业是一切经济发展的基础。二是如何协调城乡关系(包括工农关系)，共同发展，快速实现中国的工业化。前一个问题在1978年改革开放前成为制约中国经济发展的最重要因素；而后一个问题则成为改革开放以来，特别是进入新世纪后需要解决的最重大问题。本文试图通过梳理分析建国57年来城乡经济关系演变的脉络和前因后果，寻找出一些值得借鉴的历史经验。
　　
　　一、1949—1978年的城乡关系
　　
　　1949—1978年中国最根本的问题就是如何解决农业快速发展并为工业化奠定基础和提供保障。中国共产党始终认为只有工业化才能最终解决中国的贫穷落后，也才能最终解决农民问题。因此，在快速推进工业化的过程中，逐渐采取了苏联的社会主义工业化模式，即依靠建立单一的公有制和计划经济来推行优先快速发展重工业的战略。由此导致了农村经济体制和城乡关系的变迁，逐步建立起农业支持工业、农村支持城市和城乡分隔的“二元经济”体制。
　　
　　(一)为提高农业积累而实行的农村经济体制
　　
　　如何才能实现农业的迅速发展，以支持优先快速发展重工业战略，在1953年成为全党关注的严重问题。1953年中国实施第一个五年计划，开始大规模经济建设后，由于国家投资增长过快，积累与消费、市场与计划(实质上是个体农民与国家)、农业与工业的矛盾突然以农副产品供应短缺的形式表现出来。1953年的农副产品短缺、农民惜售和市场波动，似乎再次验证了列宁关于小生产者每日每时自发产生资本主义的论断，验证了斯大林关于社会主义工业化与小农经济矛盾的论断，于是从理论上和社会主义工业化实践的要求来看，改造分散落后的小农经济成为当时不容置疑的迫切任务，成为保证工业化顺利实现的前提。这可以从=亲自修改审定的《中国共产党在社会主义过渡时期总路线宣传提纲》中反映出来。[1]
　　从1953年到1957年，=一直以两条道路的斗争来看待和处理农业社会主义改造以及改造后产生的问题。在这种认识指导下，追求自己富裕的农民成为被摈弃的对象，而合作社不仅没有实现共同富裕的目标，而且矛盾很多，束缚了农民的手脚(典型示范时期的合作社除外，因为那时不多的合作社一方面确属自愿互利、进退自由，另一方面得到国家大力援助)。实际上，=的上述思想往往使农村基层干部和广大农民陷入两难选择：自己想选择的依靠单干和多种经营来发家致富的路走不通，而党和政府提倡的合作化道路虽然是“阳光大道”，但是却限制了农民的自由。而=为了压制住农村中自发产生的单干倾向和商品经济冲动，又不断地开展各种政治运动，即所谓的“阶级斗争”。可以说，农业社会主义改造的完成，一方面解决或缓和了小农经济与社会主义工业化之间的矛盾(实质上是市场与计划的矛盾)，但是另一方面又制造了新的矛盾：集体经济的低效率、城乡隔绝与农村经济发展的矛盾。
　　当然，还应该看到，=-关于农业社会主义改造的思想，还考虑到了中国农村人口与资源的矛盾问题，试图达到在资源短缺下的公平、全体人民的生活保障和社会安定。因为国内外的历史证明，在私有制基础上的工业化，只有两条为工业化提供资源和积累资金的道路，即或者以对外扩张为主，牺牲殖民地和半殖民地人民的利益为代价；或者以内部积累为主，以牺牲本国的广大人民群众、特别是广大农民的利益为代价。旧中国的农民失去土地后多数并未能转为工人和享受工业化的成果，而往往是流离失所、无以为生。同时，由于中国劳动力的几乎无限供给，工人的待遇也被压得很低。=认为农业合作化不仅可以加快农业发展，充分利用农村富余的劳动力，还可以避免两极分化；而城市工商业的社会主义改造，同样也可以避免资本家对工人的剥削。
　　3年“大跃进”证明了公有化程度并不是越高越好，堵死了自1953年以来形成的企图依靠提高公有化程度来解决农村问题的思路。而1961年以后的调整和不间断的各种各样的政治运动，则证明了在人民公社集体生产体制下，无法解决农民积极性不高的问题。这就是1978年“三中全会”前“三农”问题留给全党的教训。当然，在农村经济所有制和经营规模越来越“一大二公”的过程中，也有不少党内同志发现了问题，并提出了不同意见，例如=在1962年曾说：“农业本身的问题，现在看来，主要还得从生产关系上解决。这就是要调动农民的积极性。……生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式”。[2]可惜=听不进去。
　　
　　(二)决定城乡关系走向的工农业关系
　　
　　如果从1978年以前的经济看，城乡关系实质上是工农业关系的更广泛表现，工农业关系是城乡关系里的核心。党和政府如何认识和处理工农业关系，实际上决定了城乡关系的基本走向。在工农业关系方面，由于农业关系到全国人民的吃饭和为轻工业提供原料以及出口等重大问题，应该说始终受到中共中央和全党的高度关注，从1949年建国到1978年党的十一届三中全会以前的近30年里，由于吃饭问题始终没有完全解决，党高度关注和希望大力发展农业。1949至1952年的土地改革和恢复发展农业的方针政策就不用说了。从1953年起，我国转入大规模工业建设，从此工业与农业的矛盾开始凸显出来。由于实行快速优先发展重工业战略，投资大、周期长和吸纳劳动力有限，农业提供的剩余不能满足工业需要的矛盾从1953年开始就尖锐起来。在这种情况下，中国共产党和=从国家安全和工业化的“大仁政”考虑，设想依靠制度和生产关系的变革来加速农业发展，解决所谓“农业拖工业后腿”问题，这就是实行统购统销和农业合作化。
　　在此期间，=和中共中央也从实践中认识到发展农业和发展工业的关系，试图协调二者的发展，寻找一条避开苏联因工业化而牺牲农业发展和农民利益的弊病。这可以从=的《论十大关系》和《在省市自治区党委书记会议上的讲话》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中反映出来，这也是当时党的集体智慧结晶。=在《论十大关系》中提出：“我们现在发展重工业可以有两种办法，一种是少发展一些农业轻工业，一种是多发展一些农业轻工业。从长远观点来看，前一种办法会使重工业发展得少些和慢些，至少基础不那么稳固，几十年后算总账是划不来的。后一种办法会使重工业发展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，会使它发展的基础更加稳固。”“我们现在的问题，就是还要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，更多地发展农业、轻工业。”[3]应该说，=提出的这个工农业并举的思想，将农业现代化纳入了工业化范畴来考虑，与当时无论是以苏联为首的社会主义国家还是西方主流经济学家相比，都是一个较大贡献。
　　1962年，在中国共产党八届十中全会上，=提出的工农业协调发展的思想被正式列为党的基本经济建设方针：“我国人民当前的迫切任务是：贯彻执行=同志提出的以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针，把发展农业放在首要地位，正确地处理工业和农业的关系，坚决地把工业部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来。”[4]
　　可惜的是，尽管=和全党都认识到农业的重要性，经济建设也受到农产品供给不足的制约，但是由于出于国家安全和尽快工业化的考虑，=认为解决农业问题还在于发挥公有制体制的优越性和“自力更生”的大寨精神，不仅国家对农业的投入不够(包括工农产品比价调整)，还将如何调动农民积极性的改革方向选择反了。结果越管越死，越管农业与工业结构越失衡。
　　
　　(三)城乡分隔制度的形成
　　
　　在推行农村经济体制由个体经济、合作经济再向“政社合一”的集体经济转变过程中，城乡分隔的壁垒也逐步形成，农民被束缚于既有的土地和社区内不得自由流动。这就是所谓的城乡“二元结构”。工业化的一般规律，是随着产业结构的变动，人口逐步地由传统的农业向新兴的二、三产业转移，是城市化的过程。但是在1953至1978年的25年间，为了保证优先快速发展工业和单一的社会主义公有制，大大限制了农村人口向城市转移的速度，甚至一度出现了城市人口向农村倒流的“逆城市化”，而为了制止广大农民自发地向收入和生活条件好的城市流动，又逐步建立起严格的城乡分隔的就业制度和户籍制度。
　　20世纪50年代城乡之间人口流动壁垒的形成，很大程度上起因于社会主义工业化道路的选择。本来，中国就是一个人口多、经济落后的农业大国，不仅农村存在大量的富余劳动力，城市的就业压力也始终很大。建国初期，在土地改革期间，为了缓解城市就业压力，党和政府曾经动员一部分刚从农村出来不久的失业人员返回农村参加土地改革，重新成为农民。
　　1952年7月政务院召开全国劳动就业会议。会议专门讨论了农村剩余劳动力的出路问题，制定了《关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法》草案，形成一致看法：农村的剩余劳动力应靠发展多种经营，就地吸收转化，防止其盲目流入城市，增加城市的负担。对于如何正确解决农村中的剩余劳动力问题，会议制订的《关于劳动就业问题的决定》提出了以下办法：“农村中大量的剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员。他们是有饭吃有地种的。但他们有大量的潜在的劳动力没有发挥出来，应该积极设法使之发挥到生产上来。同时已耕的土地不足，在目前的技术条件下就不够种，进一步向前发展，定会产生更多的剩余劳动力。这是一个最根本的问题。……城市与工业的发展，国家各方面建设的发展，将要从农村吸收整批的劳动力，但这一工作必须是有计划有步骤地进行，而且在短时期内不可能大量吸收。故必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。”[5]《决定》在分析了城市就业问题和农村劳动力富余情况后，还提出农村的大量富余劳动力应该在农村就地发展各种产业来安置。
　　1953年我国转入大规模经济建设后，许多农村青年为城市的收入和生活条件所吸引，纷纷涌入城市和工矿区，这不仅加剧了城市的失业问题，也增加了农副产品供给的紧张，因此，中=共中=央和国=院不得不一再发出指示，要求各级政府限制农民进入城市就业，城乡之间的劳动力流动应该有计划地进行。以后，随着计划经济体制的建立和城市就业和食品供应紧张，特别是1960年以后，城乡之间人口的自由流动基本上被严密的户籍制度和粮票等生活必需品供应制度严厉隔绝；与此同时，农村地区之间的人口流动也由于实行单一的集体所有制而受到严厉限制，除了特殊情况和计划招工外，农民被束缚在既有的那块土地和社区内。李先念在1964年曾经概括地说过：“人总是要吃饭的，问题是在农村吃还是在城市吃。我看在粮食和副食品并不宽裕的条件下，该在农村吃饭的，还是在农村吃好，因为在农村吃比在城市吃要省得多。城市并不缺乏劳动力，各行各业也并不缺人，因此要尽量不增加职工，更不要轻易从农村招收职工。”[6]这基本反映了在单一公有制和计划经济体制下党和政府对城乡人口流动的基本态度。
　　1949年中华人民共和国成立至1978年“三中全会”以前，农村生产要素流动机制的演变大致经历了三个阶段：
(1)1949—1952年为第一阶段。在土地改革完成后的地区，由于政府允许富农经济和城乡私营工商业存在，生产要素可以相对自由地流动，土地可以买卖，允许雇工，借贷自由，农民不仅可以从事工商业，还可以进城寻找工作，生产要素的流动相对自由。这个阶段，由于国民经济正处于恢复阶段，国家的基本经济制度是新民主主义，经济政策是多种经济成分并存发展。因此，农村土地改革完成的地区，基本上是清一色的个体经济，作为农村基本生产要素的土地、劳动力和资本还可以自由流动。(2)1953—1957年为第二阶段，政府通过对农副产品统购统销，实行农业生产资料的社会主义改造，以及限制农民进城就业，形成了政府直接控制农村生产要素配置的体制。政府对生产要素自由流动开始限制，并逐渐强化。这种限制首先是从农副产品统购统销开始的。国家首先切断了农民对农业剩余产品的自由支配权，禁止可以作为资本的农副产品自由流动；几乎与此同时，国家还禁止农民自由流向城市，并通过城市粮食的定量供应而取得成功；1953年以后，政府又通过宣传向社会主义过渡和组织生产合作社来限制土地和人口的流动。
　　(3)1958—1978年为第三阶段，政府通过建立“政社合一”的人民公社和实行集体经营，强化了政府对农业生产要素的配置权。农民不仅被束缚于农村，而且被束缚于土地上，被束缚于集体生产经营中。因此，农村生产要素不仅在城乡之间、产业之间不能自由流动，甚至在农业内部，也不能自由流动；至于农民所从事的家庭副业和自留地生产，不仅是集体劳动之余的额外劳动，而且受资金和规模的限制，只是生活的补贴，谈不上是生产要素的流动。在这个阶段，由于建立了“政社合一”的人民公社和严格的城乡户籍制度，城乡之间的生产要素自由流动被完全禁止了，代之以政府的计划调拨和交换。不仅如此，农村内部、农业内部甚至农民家庭经营内部的生产要素配置，也受到国家行政手段和政策的严格控制，失去自行流动的自由。1961至1962年的大规模精简城市人口以后，由于城市人口的增长和就业岗位有限，已经开始动员城市青年下乡务农。到“文革”时期，更是采取强制的办法，将城市无法就业的1 700多万中学毕业生送到农村就业。
　　实际上，1961年以后户籍管理严厉起来，只是城乡限制人口流动的表象。真正限制住城乡人口自由流动，或者说限制农民进城的关键，是单一的公有制和由此派生的就业和消费品计划供应制度。因此，在1953到1978年的25里，国家通过严格的户籍管理、农副产品统购统销和单一公有制下的计划招工，基本杜绝了城乡之间人口的自由流动。与此同时，农村地区之间的人口流动也由于实行单一的集体所有制而受到严厉限制。
　　
　　(四)城市化的缓慢推进
　　
　　从1949年到1978年“三中全会”以前，中国大陆的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中发展中国家由16.2%上升到30.5%，但是中国大陆仅由11.2%上升到19.4%。[7]这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38.18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重由1949年的30%提高到1978年的72.2%；社会总产值增长12.44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重则由1949年的41.4%上升到1978年的77.1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3 010亿元(按当年价格计算)，提高7.41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重也由1949年的31.6%上升到1978年的64.6%。[8]另据麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4.9%，人均GDP增长2.9%，其中中国大陆GDP年均增长5.1%，人均增长2.9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。[9]
　　从1950至1980年的30年中，全国城镇因迁移和市镇区划变动(即农转非)增长的人口估计约为6 300多万人，平均每年增长210万，仅占同期城镇新增人口总数的48.57%。[10]其中20世纪50年代的城镇人口增长主要来自人口迁移；而60和70年代的城镇人口增长，则主要来自城镇人口的自然增长，与城市化没有多大关系。由于人口的流动受到严格限制，农村人口进入大中城市的可能性很小，因此发展镇的数量和规模就成为1978年以前农村城市化的一个可以选择的途径，即农民通过建立和发展镇来实现自己的城市化。实际上，由于大城市土地资源的昂贵和其他问题，小城市化也是许多发达国家城市化的特点。但是，在传统的社会主义经济发展战略下，由于农业剩余非常有限，农村商品生产和集市贸易的萎缩，镇的人口增长很慢。据统计，1953年全国镇人口为3 372万人，1957年则降为3 047万人，1965年增长为3 793万人，1970年为4 576万人，1978年为5 316万人，1978年仅比1953年增加57.65%，[11]低于全国城镇人口的自然增长率。同时，镇的数量不但没有增长，反而有所下降。1954年全国共有建制镇5 400个，1957年则减少为3 596个，[12]1963年进一步减少到2 877个镇，到1978年，全国镇数降至2 850个[13]。由此可见，在1978年以前，“镇”并没有成为农村城市化的基地。
　　改革开放以前，中国的城市化呈现出以下几个特点：(1)政府是城市化动力机制的主体。(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低。(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。(4)劳动力的职业转换优先于地域转换。(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。
　　这种城市化的结果是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动，因此也阻碍了社会经济的全面发展。
　　像大多数事情都有积极和消极两个方面的后果一样，1949—1978年经济发展战略所导致的城市化滞后和城乡壁垒，其消极作用是不言自明的，这里只想讲几句作为遗产的积极作用。第一，就当时来看，这种城市化滞后，一方面推动了高积累下的工业体系早日建成；另一方面是避免了发展中国家普遍出现的“过度城市化”(高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟)。第二，作为1978年以后改革发展的起点条件，对工业化和城市化的推进都起到了“蓄之既久，其发必速”的作用。近30年的优先发展重工业，为改革开放以来轻工业和第三产业的迅速发展创造了来自供给和需求两个方面的有利条件。而城乡壁垒又迫使农村优秀人才不得不就地发展非农产业和走上以小城镇为主要依托的城市化道路。从而避免了战后发展中国家人口向大中城市集中所造成的严重问题。
　　
　　二、1979—2003年的城乡关系
　　
　　1978年底党的“三中全会”以后，城乡关系进入了一个新的历史时期，过去完全由政府控制的城乡关系开始越来越多地通过市场来调节，但是农业支持工业、乡村支持城市的趋向并没有改变。
　　
　　(一)农业经营体制改革为突破“二元结构”奠定了基础
　　
　　1979年开始的中国大陆经济体制改革，首先是从农村，即从计划经济和单一公有制最薄弱的环节开始的。1979年以前，大陆的农村普遍实行着1958年建立和经过20世纪60年代调整的人民公社制度。人民公社经济体制的特点是：政社合一；三级所有、队为基础；集体经营、按劳分配。由于这种体制缺乏民主、经营管理僵化，压抑了广大农民的积极性。60年代国民经济调整时期，不少地方即要求改变这种体制，实行“包产到户”(即集体所有、家庭经营、并按各家庭的产量和效益来分配)，也取得了初步成效，但是后来被=批判“单干风”的政治压力所阻止。1978年秋，安徽部分地区因遭受自然灾害，农民自发恢复了过去曾试行有效的包产到组、包产到户。“三中全会”提倡解放思想、实事求是的精神，允许地方和农民“建立和健全农业生产责任制”，恢复和发展过去曾经行之有效的包产到户，就迅速在全国农村普遍展开。由于包产到户计算起来比较复杂和麻烦，于是部分地区农民在包产到户的基础上，又创造了“包干到户”(即按照规定，农民只要交够国家的农业税，交足集体提取的公共积累，剩下的都是自己的)。农村微观经济管理体制的上述变革，立即显示了巨大的经济成效，在1980年9月召开的各省、市、自治区党委第一书记座谈会上得到认可。中共中央在1981年1月的第1号文件中加以正式肯定。到1981年10月，实行各种形式责任制的生产队已占生产队总数的50.8%，其中实行包干到户的则达到39.9%。到1983年底，全国共有98%以上的农户实行了各种形式的承包责任制，其中实行包干到户的农户则达到94.5%。以家庭承包责任制为特征的农村经济体制改革，虽然主要生产资料如土地等仍归集体所有，但家庭私有的生产资料逐渐增多，特别是随着农村非农经济发展和各种“专业户”的出现，农村生产资料的私有化和多种经济成分并存发展的格局开始形成，而这种所有制结构又要求并推动了商品经济的发展，市场机制在越来越大的领域发挥作用。
　　20世纪80年代初期农村经济体制改革的巨大成效，在当时形成了又一次“农村包围城市”的经济体制变革局面。一方面，农村经济体制改革的巨大成效教育了党和人民，不仅增强了党和人民改革原有经济体制的信心，也大致确立了探索的方向，即改变单一公有制和计划经济。另一方面，农村经济体制改革所导致的农村经济(特别是非农产业)的迅速发展和市场调节范围的急剧扩大，既要求国家进一步改革与其相关的宏观经济体制和城乡关系，也产生仿效效应，刺激城市居民提出改革要求。20世纪80年代上半期针对人民公社集体经济的农村改革，实质上是一场产权和人身自由的深刻革命：一是对于过去限制最死、人数最多的农民，先是实行“联产承包责任制”，放开了在农业生产内部的严格控制，即取消了集体生产和分配，使农民获得了支配自己劳动和收益的自由；二是随后放开了农民从事非农产业的自由，使得许多农民可以转移到收益高的产业；三是松动了农村劳动力流向城市的壁垒。
　　
　　(二)城市化的快速推进
　　
　　城市化的实质就是乡村人口城市化，它的表现就是城镇数量和规模的扩大，农村人口不断地进入城镇就业和定居。
　　改革开放以来，我国的城市化突破了长期停滞徘徊的局面，呈现出加速推进的趋势。我国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：
　　1.1978—1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性性质，“先进城后建城”的特征比较明显。第一，大约有2 000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；第二，城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；第三，这个时期开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；第四，国家为了还过去城市建设的欠帐，提高了城市的维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。这个阶段，就城乡人口比例来看，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。
　　2.1985—1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。改革开放以来，以乡镇企业为动力的小城镇，打破了“农村-农民、城市-市民”的格局，将农村经济和社会发展推向一个崭新的阶段，开创了有中国特色的城市化道路。到1997年，小城镇由1978年的2 173个增加到1.82万个(加上4万多个乡政府所在地和2 000多个国营农场所在地，以及一部分在行政村基础上发展起来的小集镇，总量已达5万多个)，有100多万个乡镇企业聚集在各类工业小区和小城镇里。
　　3.1992—2003年，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。1992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42个百分点。而1999年到2003年，我国的城市化率年均提高1个多百分点，2003年城镇人口比重达到40.5%。[14]进入20世纪90年代以后，我国城市化，已从沿海向内地全面展开。1995年底与1990年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇则从12 000个增加到16 000多个；从人口来看，城市化水平也从1990年的26.41%提高到28.62%。[15]大中小城镇建设投资的扩张，已经成为90年代新一轮经济高速增长的主导因素。
　　
　　(三)城乡分隔制度的解构
　　
　　1978年以后，在经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下，积极发展小城镇就必然成为可供政府选择的最佳城市化政策。中国的城市化终于由被压制转为松动和放开，过去那种控制城市人口增长和城乡分隔的政策被鼓励小城镇发展的政策所取代。1980年，在当时城乡分隔、大城市基础设施滞后的情况下，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。
　　1983年，著名社会学家费孝通提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路。”上述建议在当时的城乡户籍制度下，应该是最好的选择，因此得到社会和政府的认同。1984—1986年“撤社建乡”，并降低建制镇标准，结果3年里建制镇数量增加7 750个；1992—1994年，国家对乡镇实行“撤、扩、并”，结果3年里建制镇又增加7 750个。这6年里建制镇增加数相当于1979—1999年间(21年)净增加数的71%。[16]1986年国家有关部门修订“建市”标准后，县级市也增加很快。1986—1996年的11年间，县级市数量净增加286个。1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。
　　1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，提出了到本世纪末我国小城镇建设发展目标。会后，建设部等6个部委联合颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》。1995年4月，国家体改委、建设部、公安部等11个部委联合下达《小城镇综合改革试点指导意见》，并在全国选择了57个镇作为综合改革试点。1997年6月10日，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》的通知。通知认为，应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。农村新生婴儿可以随母或者随父登记常住户口。此后，许多小城市为促进经济发展，基本放开了户籍限制；不少大中城市，甚至北京、上海等，也放松了外地人口进入本市的限制。
　　1998年10月，中=共十五=届三中全=会通过了《中=共中=央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，进一步提升了发展小城镇的重要地位。2000年7月，中=共中=央、国=院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当成为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。
　　2000年10月，中=共中=央在关于“十五”规划的建议中提出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城市化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略。”为了加快城镇化，2001年5月，国=院批转公=安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》指出：小城镇户籍管理制度改革的实施范围，是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇；凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。
　　城乡壁垒的松动和实际突破，形成了以市场机制为城市化的主要推动力量；但是，由于旧体制所遗留的在财产(集体所有制)、户籍、就业、社会保障等方面的城乡之间的制度性差异，在大中城市出现了大量的“候鸟”型的民工，即家庭留在农村，而长期在城市工作，或者家庭虽然已经由农村迁到城市，但是并未得到城市的正式认可，没有获得市民资格，在许多方面受到歧视。
　　随着城乡壁垒被打破，城乡之间人口流动规模不断扩大。1997—1999年人口变动调查结果表明，离开户口所在地半年以上人口规模逐年扩大，由1977年估计的6 100万增加到1999年的8 200万。考虑到漏报因素，实际人数还要多。在上述人口中，离开县所在地人口占80%。[17]
　　
　　(四)乡村支持城市内容的演变
　　
　　在1978年改革开放以前，农民和乡村对工业化和城市的支持，主要是通过提供农业税、低价的农副产品(通过统购统销和剪刀差形式)，即通过提供农业产品的剩余来为工业化提供积累和降低成本，当然，也有部分农村人口通过上学、参军、有计划的招工等形式转到非农产业，但是这种转移人数非常有限。但是改革开放以来的27年里，农民和乡村对工业化和城市的支持形式，则发生了巨大的变化，随着统购统销的废止和农产品的市场化，通过直接和间接的农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而通过农民提供廉价的劳动力和乡村资源(资金和土地等)来支持工业化越来越成为主体。首先，农民提供大量的、几乎取之不尽的廉价劳动力，为改革开放以来沿海地区的外向型出口企业和劳动密集型企业的发展提供了快速成长的劳动力大军。
　　第二，改革开放以来，为城市发展、经济开发区以及大量的交通等基础设施工程提供了廉价的土地资源，为许多经营型城市的发展提供了大量的资金(通过土地使用权的转让)，从而降低了城市发展成本。
　　第三，农民通过以乡镇企业来推动小城镇发展和直接向城市投资的形式，将大量的农村资金直接吸纳到城镇。
　　这三种乡村支持工业和城市的新方式，是1978年以来我国经济高速增长，特别是对外贸易超常增长的主要动力，也是城市空间规模快速扩张的重要原因。
　　
　　三、2004年以来城乡关系的历史性转折
　　
　　如前所述，从1949年中华人民共和国建立到2003年的54年里，城乡关系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。1978年以前，在农业剩余非常有限、工业资金不足的条件下，农民主要是通过提供农副产品而不进入城市的方式，来为工业和城市的发展提供农业剩余产品和降低工业发展成本。而在1978年至2003年间，当农副产品在20世纪80年代前期已经能够满足城市需求的条件下，农民和农村则主要是通过直接投资(乡镇企业)、提供廉价劳动力(大量农民工)、提供廉价土地资源三种方式，为工业和城市的发展提供了强大的动力。
　　而上述54年城乡关系演变的结果，是在推动整个国民经济快速发展、城市化率大幅度提高和基本达到小康社会水平的同时，城乡之间的发展差距、城乡居民之间的收入差距在经历了20世纪80年代前期短暂的缩小之后，开始拉大距离。1978年城乡居民收入差距是2.37倍，1981年为2.05倍，1985年进一步缩小到1.72倍，但1990年又扩大到2.02倍，1995年进一步扩大到2.47倍，到了2004年则进一步扩大到3.21倍。[18]若将城镇居民的一些隐性福利和优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距可能达到6∶1。如果听任这种农民的劳动剩余和乡村资源源源不断地流向工业和城市，那么这种城乡居民收入差距扩大的趋势有可能在今后一个相当长的时期里继续下去。世界银行2003年《中国经济报告：推动公平的经济增长》就指出，如果中国任由当前城乡差距和省际人均收入增长速度的差距继续不断扩大，到2020年基尼系数将会上升到0.474。如果这样，则违背了我国一贯遵循的“共同富裕”的社会主义原则，也将使建立和谐社会和全面实现小康社会的设想落空。
　　我国经济经过26年的持续高速增长，2005年GDP总值超过18.23万亿元，人均GDP达到1 700美元，已经达到中等收入国家水平；从产业结构看，第一产业增加值已经由1978年的28.1%下降到2004年的15.2%，我国已经进入工业化中期阶段。与此同时，政府的财力也大大增强，2004年国家财政收入达到26 355.88亿元，加上预算外收入超过了3万亿元，比1978年增加了20倍以上。在此情况下，国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。
　　正是在这个背景下，国=务院总=理=在2004年3月召开的全国人大十届三次会议上提出了5年内逐步减免农业税的计划，并增加国家对农村基础教育的财政支出。2004年10月，=在党的十六届四中全会上指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在同年12月召开的中央经济工作会议上，=再次强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”[19]根据中=共中=央对工农关系、城乡关系的新认识，政府在2005年对城乡关系作了具有历史性转折的重大调整。2005年12月29日，十届全国人大常委会第19次会议做出了废止农业税条例的决定，在我国延续了2 600多年的农业税从此退出了历史舞台。
　　2005年10月，党=的十=六届五中全=会通过《中=共中=央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》)。《建议》根据科学发展观和我国经济发展已经达到货币供给是内生的，政府没有能力控制货币供给，或者说近代中国的经济增长在很大的程度上是由外来因素决定的。从货币供给决定函数来看，影响货币供给的因素主要有两个，一个是收入，一个是价格。收入和货币供给的相互作用决定了两者具有良好的反馈关系，可以说是没有起点和终点反复循环，无法合理有效地找到起点，控制货币供给和经济发展速度。这样，就需考虑货币供给的另一个因素———价格，理论分析和数量分析的结论都表明价格主导货币供给，如果控制住了价格就在很大程度上控制了经济发展速度的快慢，但价格又是外来因素决定的，这就变成了近代中国中=央政=府如何能够控制价格的问题了。1935年币制改革为政府控制价格提供了平台，自此，政府控制货币的近代中国经济运行规律发生了质的变化。
　　工业反哺农业、城市支持乡村的阶段，为了建立和谐社会和全面实现小康目标，提出了建立社会主义新农村的重大历史任务。为了贯彻建设社会主义新农村历史任务，2005年12月31日，中=共中=和国=务院联合发出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出：“各级党委和政府必须按照党的十六届五中全会的战略部署，始终把‘三农’工作放在重中之重，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化建设步伐。”全面论述和比较具体地规定了建设社会主义新农村的思想、方针、政策和部署。2006年3月，十届全国人大四次会议审议并通过了国民经济和社会发展第十一个五年规划。根据规划，在“十一五”期间，中央财政不仅免除了农业税和每年拿出1 200多亿元用于乡镇财政支出，还将从教育、基础设施、医疗卫生等方面加大对农村的投入。
　　应该说，这是中国共产党自改革开放以来，探索解决“三农”问题方面的理论和实践的科学总结，也是审时度势，部署的又一次重大的历史性战略。我国的工农关系、城乡关系进入了一个新的历史阶段。