地方教育制度创新研究报告

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四、地方教育制度创新的机制研究

　　日益增多的地方教育制度创新案例让我们对教育事业的发展更加充满信心。有人说过，从某种意义上讲，一部教育史就是教育制度的创新史，教育发展背后的核心机制是教育制度创新。当然，自下而上的地方教育制度创新还多是局部改革、具体制度的调整和创新，但是我们仍然可以从这些创新案例中，看到我国各地生机盎然的创新种子、巨大的创新空间和活力。我们需要进一步研究创新何以发生，探讨教育制度创新发生的机理及动力机制。

　　1、创新的实质--地方做了什么？

　　纵观本届48个地方教育制度创新案例，可以看出创新并非那么高不可攀，更不是天方夜谭。特别是在当前背景下，创新的发生对于地方政府或者教育行政部门来说，很多时候是意味着是否能够积极有为。积极有为有多方面表现，从评选出来的创新案例可以归纳为以下三方面：

　　一是在依法办学，依法行政方面积极有为。教育管理属于社会事务管理重要组成部分，教育行政管理最重要的一点就是依法行政，依法管理。我国教育问题层出不穷，愈演愈烈的重要原因之一，就是有法不依情况普遍存在。在这种背景下，一些有良知，有抱负、敢担当的地方教育行政领导者能够积极有为，坚持做到依法办学，依法行政，切实履行公共职责，把该做的事情做到位，积极围绕依法行政、依法办学的原则积极进行制度创新，做出了令人瞩目的成绩。如作为全国第一个没有择校的城市--铜陵，他们的经验就是“我们只做了我们应该做的事情，切实按照义务教育法的精神，认真贯彻落实上级的要求和规定。”

　　二是面对教育难点、热点问题，能够积极作为，因地制宜加以解决。随着国力的增强，我国教育可以说已经从整体上超越短缺、贫困的状态。随着教育外部环境的宽松，人民群众对教育公平、教育品质的要求日益强烈，出现了一系列突出的教育问题，如中小学择校问题、入园难、入园贵问题、留守儿童教育问题，打工子女入学问题、职业教育、民办教育发展问题，等等。这些问题是伴随社会发展、城镇化进程、人口增长趋势而出现的，具有深层次的社会背景，解决起来也非一朝一夕之功。在此背景下，地方政府或者教育行政部门是消极无为，采取等、靠、要的方式，还是积极有为，能够直面这些问题，因地制宜，想方设法加以解决，反映的是完全不同的两种境界。在此次获评的创新案例中，我们可喜的发现很多地方政府和教育行政部门选择了后一种。他们直面问题的勇气，积极有为的态度、制度创新的智慧无疑赢得了众人的敬仰和尊重。

　　三是能够积极借鉴外来经验，结合当地实际，进行经验移植和创新。实际上，创新不意味着全新，很多教育问题在全国都具有普遍性，一些地区行之有效的方法，不妨拿过来，结合本地情况进行调整、甚至进一步完善，就能够很好地实现二次制度创新。另外，在目前国际化视野下，很多国外的经验、制度安排也可以借鉴，结合我国国情和区域特点进行移植、改造，用以解决我国教育存在的问题，也属于制度创新一种模式。

　　2、创新何以发生--制度创新的启动机制和动力结构

　　面对如此丰富的地方创新案例，我们不禁要问：创新何以发生？改革的动力来自哪里？导致一个地区能够进行教育制度创新的因素都有哪些？对这些问题的深入探讨，具有重要的价值与意义。深入分析这些创新案例可以看出，导致一个地区出现教育制度创新的因素至少包括以下几个基本因素：

　　首先是教育问题。所谓教育问题，就是教育目的与教育现实能力之间的差距。它可分为两类，一类指向教育与社会其它子系统关系的矛盾，可称为教育的外部问题；一类指向教育系统内部自身的矛盾，可称为教育的内部问题。教育问题的存在，制约着教育的进一步发展，影响着教育目标的实现，也吸引着人们的注意力，迫使人们千方百计寻找解决问题的良策，进而成为进行教育制度创新的起点和动力。在一定意义上可以说，只有针对问题的创新才是真正有价值的创新，为创新而创新的制度无异于画蛇添足。本次评选出来大量的创新案例，都是针对现实存在的教育问题，各地因地制宜地解决问题而形成的。地方政府一方面要依法行政，依法治教，全面贯彻国家的教育政策方针；同时要解放思想，勇于改革创新，积极地破解影响教育科学发展的实际问题，举办人民满意的教育。

　　其次是先进的教育理念。先进的教育思想和理念是教育制度创新的基础和前提。制度作为办事规程和行为规则，以思想观念为基础。创新的教育制度实际上就是创新的教育思想观念的具体化。没有先进教育思想指导的制度创新不能够算作创新，而只能是一种盲动或者称之为“折腾”。教育是关于人自身发展的事业，最经不起折腾。所以，一项好的教育制度创新一定是反映了先进的教育思想、管理思想。要树立科学发展观视野下的新的政绩观，促进教育工作进一步“以人为本”，进一步解放人，发展人，而不是相反。

　　第三是教育家精神。教育家精神是教育制度创新的发动机。在大量地方教育制度创新实践中，我们最为强烈的感触就是教育家的力量，教育家精神在促进制度创新中的能动作用。例如长期担任辽宁省盘锦市教育局局长的魏书生，长期担任黑龙江省绥绫县教育局局长的刘玉祥，曾任山东省潍坊市教育局局长的李希贵，山西省绛县的教育局局长陈东强等等，执教一方，造福一方，都对区域教育现代化和均衡发展作出突出贡献。山东省教育厅厅长齐涛和副厅长张志勇，造就了包括省厅、地市教育部门领导在内的创新团队，形成了省域整体性的改革环境和改革氛围。现任湖北省教育厅厅长的陈安丽，长期关注农村教师，持续深入地促进农村教师队伍建设和专业发展，关心第一线的农村教师，使我们真实地认识温总理说的搞好教育不仅要财力，而且要心力。

　　教育有其特有的规律，也有其特殊的使命和责任。正是教育的特有使命和责任让一批人能够勇于追求、实践心目中好的教育，而这正是教育家精神的体现。温家宝总理多次倡导教育家办学，他给教育家的定位是：尊重、敬畏教育的价值和规律，拥有系统的教育理论和丰富的实践经验，对教育充满热爱并深深扎根于教学第一线。而教育家身上最难得、最可敬的正是教育家精神：尊重、敬畏教育的价值和规律，对教育充满热爱，心目中有良好教育蓝图，知道什么才是好的教育，并能够执着追求、创造和实践好的教育。陶行知曾撰文呼唤“第一流的教育家”，即敢探未发明的新理、有胆量创造的“创造的教育家”，有胆量开辟的“开辟的教育家”。新世纪中国教育的变革，特别需要弘扬教育家精神，锐意改革、勇于进取，造就我们这个时代的“第一流的教育家”。

　　第四是政府主要领导的重视与支持。领导的重视和支持是一项教育制度创新得以实现的保障因素。教育问题、先进的教育理念和教育家精神三要素构成了教育制度创新发生的基础和前提。一个地区如果具备了这三个要素，就具备了发生创新的可能性。但是，要从可能性变成现实性，关键的因素是来自地方政府主要领导的重视和支持。事实上，铜陵市的改革、山东省的改革、潍坊市的改革等等，都是教育厅局与地方政府共同协力配合的结果，党政领导的明确支持，是教育改革得以推行和获得成功的重要保障。这提示我们，动员、说服地方党政领导支持改革、参与改革，是教育改革的一个重要的动力机制；而一个成功的改革者的重要能力，所谓的领导力、行动力，就是“领导”领导，即有效地影响、说服领导层成为改革的支持力量。

　　第五是新的政绩观的确立。近年来，教育领域制度创新实践的增多主要得益于科学发展观理念指导下地方领导新的政绩观的确立。政府承担着管理教育的主要职能，但是，在以前单纯以经济增长来考核政绩的情况下，地方政府领导只能把主要精力放在经济工作上，教育工作往往被看作沉重的财政负担。随着科学发展观和建设和谐社会目标的提出，教育作为重要的民生事业逐渐被纳入各级领导的政绩考核中，一些敏锐的政府领导意识到，抓教育工作同样可以创造令人瞩目的政绩，而且也更加能够赢得群众的欢迎与认可。可见，科学发展观和新的政绩观的逐渐确立，将成为不断涌现、日益增多地方教育制度创新的动力源泉。

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3、制约制度创新的主要障碍

　　虽然从两届评选活动来看，地方教育制度创新案例不断增多，但是从全国范围来看，一方面总量还是不足，另一方面是发生改革的区域比较集中。不可否认的是，地方教育制度创新还面临很大的障碍和阻力，其中有些是地方政府主导型教育制度创新内在的制约。概括来说，主要有以下几方面：

　　(1) 观念制约。观念是行动的先导，制度是观念的载体。先进的教育理念，先进的管理文化、先进的思想观念是制度创新的基础和前提。没有先进、科学的发展理念，就没有教育创新。观念制约的另一个表现是创新能力不足，即创新主体的有限认知能力，致使一些地方政府制定教育的创新政策方案创新目标模糊，可操作性差，从而影响教育实践。

　　（2）利益格局调整的阻力。任何改革创新都会涉及到利益的调整，尤其是制度层面的创新属于规则的变化、利益的重新分配，自然会遭到既得利益群体的反对。在很多情况下，改革的压力主要来自于既得利益集团的压力。教育系统又属于利益相关性组织，任何具体制度的调整都会涉及很多群体的切身利益，所以往往压力更大。

　　（3）创新经费不足。教育发展以一定经济发展为基础，教育工作对财政能力有很大的依赖性，特别是很多教育历史遗留问题的解决，都需要财力的支撑，这也在一定程度上可以解释为什么教育创新案例比较集中在经济发达地区。经济欠发达地区受财力制约，争取更多的经费往往是教育行政领导最重要的工作内容，经常会面临很多事情想做做不成，一些制度创新往往因为财力匮乏而难以成为现实。

　　（4）创新自主权有限。在我国现行的行政管理体制中，权力仍然比较集中，干部主要由上级组织任命，地方干部主要对上负责。地方政府作为上级政府的派出机构，虽然有一定的自主权，但最终各项权力仍然属于中央政府和省级政府，因此，地方政府经常面临责任较多而权力较少，很多事情只能奉命行事，在制度创新上地方政府拥有很少的话语权，缺乏与上级政府“讨价还价”的能力的境地，导致创新空间较小。这也是目前的创新案例中实质性的行政管理体制改革较少的一个原因。

　　（5）决策过程中教育主体的缺位。地方政府主导型的教育制度创新，发端于地方政府最先看到制度创新的必要性及由此带来的收益，在地方政府组织内部达成共识。但是，创新方案的实施，必然涉及更大的群体和利益相关方，能否得到行政系统、学校校长、教师和家长的支持，往往决定着改革的前途。在创新实践和决策过程中，如果缺乏公开和民主的程序，公众参与不足，就会导致创新方案难以实施。

　　（6）创新的连续性、可持续性低。由于我国政治生活中事实上存在的“人治”色彩，教育制度创新在很大程度上受主要领导人去留的影响，经常出现“人存政存，人去政去”的现象，导致教育变革缺乏整体性和连贯性。这提示我们必须重视创新团队的建设，使改革后继有人；同时，尽可能将那些比较成熟的改革举措通过制度化、法制化的方式固定下来。

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五、讨论和展望

　　1、我国正在进入地方教育制度创新的活跃期

　　在《教育规划纲要》通过之后，围绕《规划纲要》试点工程工作重点转移到贯彻落实上来。2010年8月，国务院成立国家教育体制改革领导小组，成员单位包括中央组织部、中央宣传部、中央编办、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、财政部等20个部门。审议了《教育规划纲要任务分工方案》、《国家教育体制改革试点总体方案》，在全国组织申报国家教育改革试点。目前，正在制定各个领域的分规划和工作方案，以落实《纲要》提出的改革任务。11月，按照《规划纲要》意见，国家教育咨询委员会正式成立，以推进教育改革和改革试点的落实。

　　教育部立项的426个试点项目，在不同改革领域的分布如表2。

　　表2   教育部立项的教育改革试点项目分类

类 别 数 量
一 推进素质教育改革 58
二 义务教育均衡发展 41
三 职业教育办学模式改革 45
四 终身教育体制机制建设 26
五 创新人才培养模式改革 61
六 考试招生制度改革 12
七 现代大学制度建设 49
八 办学体制改革 59
九 保障体制机制改革 56
十 省级统筹综合改革 18
总计  426

　　上海市、江苏省、青海省、广东省、河南省、山东省、辽宁等省市相继召开教育工作会议，讨论和通过本省的教育规划纲要，各有亮点。

　　例如，上海市《规划纲要》提出把“为了每一个学生的终身发展”作为贯穿未来10年的核心理念，并确立了总体目标：到2020年，率先实现教育现代化，形成终身学习的教育新体系，形成激发受教育者发展潜能的教育新模式，形成多元开放的教育新格局，形成均衡协调可持续发展的教育新布局，使得教育发展和人力资源开发水平迈入世界先进行列。上海市确定了11个方面的教育改革发展重点任务，突出强调教育体制改革和制度创新，将着力开展七方面的改革探索：一是探索教育公共管理新体制和新机制，提升教育公共管理水平。二是探索人才培养模式和招生考试制度改革，全面实施素质教育。三是探索教育支撑产业结构调整的机制与路径，增强教育服务能力。四是探索扩大教育对外开放的机制与模式，提升教育国际化水平。五是探索推动学习型社会建设的新机制，完善终身教育体系。六是探索建设着眼未来、服务全国、面向世界的教育发展战略性支持平台。七是探索建立教育区域合作联动发展的新机制，增强上海教育辐射服务功能。

　　广东省教育工委与省教育厅下发《广东省教育综合改革试点总体方案》，确定在全省范围内分区域、有步骤地开展教育综合改革试点工作，重点在办学体制、管理体制、培养体制、保障机制等方面进行全方位的改革。广东教育综合改革试点将分三步走。第一步(2010-2012年)，启动试验，重点突破。选择部分地区和学校分别开展重点项目试点工作，着重突破难点，完善相关政策措施。第二步(2013-2015年)扩大范围，稳步推进。在前期试点工作的基础上，扩大试点范围，教育综合改革初见成效。第三步(2016-2020年)全省推广，深化改革。全面推进教育改革工作，全面实现教育改革目标，凸显全国教育综合改革试验区的示范效应。

　　广东省将在建立中国特色现代大学制度上着力，推进高校治理模式改革，探索行校长职业化的改革。在高校招生录取制度改革方面，将在高中学业水平考试基础上，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的高等教育考试招生制度， 高水平大学将采取统一考试、学校联考、学校单考等多样化考试招生形式，探索创新型人才选拔培养新模式；一般本科学校以国家统一考试为主要依据，结合高中学业水平考试和综合组织评价择优录取；推进高等职业学校自主招生改革，逐步实现根据学生高中阶段学业水平考试成绩和技能测试成绩注册入学；成人高等教育逐步由统一考试招生过渡到注册即入学。包括推行在高中学业水平考试基础上，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的高考招生制度，探索建立自主招生、推荐招生、定向招生、破格录取的招生机制。

　　随着国家和各地教育改革项目的实施，我国将迎来教育制度创新的活跃期。

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2、理性认识“政府主导型”制度创新

　　对当前创新案例的研究，即显示了地方教育制度创新的现实可能性和巨大潜力，也揭示了政府主导型制度创新的某种局限性。例如追求短期政绩的冲动，使有些创新活动流为“政绩工程”；由于缺乏决策科学化、民主化和社会参与，致使有些改革在实施过程中难以推进，或者成为“折腾”；更典型的是经常出现的“人亡政息”的改革故事。

　　清醒地认识到政府主导型制度变迁的优势和局限，可以使我们的创新探索更为扎实和稳健。关键之一，是树立以人为本的新的政绩观，只有以广大人民群众的利益为出发点，才能得到人民的拥护，才可能达成改革“共识”。

　　无论教育改革还是制度创新，都不能成为“人的空场”。要增加加强决策过程中改革主体的民主参与，使公平观念“动”起来，变成各个主体“可操作性的权利”。这就需要允许不同的声音，重视不同利益群体的利益诉求，有表达的途径和平台，将公众信念作为决策的“政治前提”。政策方案的设计，政府部门不与民争利，在满足大多数人的利益的情况下，兼顾各方面的利益。这种民主过程是改革的“纠偏机制”，能够及时地发现和调整政策，使得教育变革才致偏离正确方向。

　　地方教育制度创新的关键是“政府转型”，或者说是“制度重建”。在市场经济的社会环境中，探索建立新的教育治理结构。其中十分重要的两点，一是政府管好该管的，放手不该管的，管不好的由社会力量参与管理；二是“对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是法律规定的事情，政府不做。” 解决好政府的缺位、越位和错位问题。

　　3、建立教育改革的可持续机制

　　由于许多地方的教育改革在很大程度上建立在教育家个人的努力上，于是，如何保障改革的成果、建立改革的可持续机制，就成为一个真实的问题。在现实生活中，不难看到由于改革者退休、调离造成改革停滞或终止的案例。另一方面，也可以看到在一些地方，如山东招远、安徽铜陵，都是积十年之力而取得的改革成效，其原因和机理是特别值得探究的。

　　经验之一，是在改革的过程之中重视营造改革团队，形成梯队结构，从而能够顺利地实现改革者的新老交替。如山东潍坊，在李希贵局长离任之后，继任者得以保持和推进改革。

　　巩固改革成果，建立可持续机制的另一个重要方面，是将一些改革的举措尽快通过政策法规甚至地方立法，加以制度化。因此，推动地方教育立法，是地方教育改革中一个非常重要的途径。首届教育创新案例中，福建省人大通过我国首个终身教育立法，本届评选中，宁波市出台首部针对职业教育校企合作的法规，都是成功之例。山东省已经建立了教育行政问责制，下一步也打算通过地方立法，使之成为一个更强硬的、有法律效力的正式制度。

　　4、重视教育局长的专业化建设

　　教育改革势在必行，同时事在人为。教育家的大量涌现，才是地方教育制度创新最重要的动力机制。目前的干部制度，地市县教育局长没有明确的任职条件、职业门槛，不少局长没有任何教育工作经历，因而出现教育局的专业化程度与校长、教师的作业发展的反差。这既会影响正常的教育工作开展，更不利于教育改革，也遑论教育家的出现。这也提示我们，加强教育局领导专业化的制度建设，将会是地方教育制度创新的一个重要内容。

　　2010．12

　　课题组成员：杨东平  从春侠  曲正伟  杨多云  邓宇虹