中共田野调查制度变迁

教师之友网

中共田野调查制度变迁

作者：      时间：2012-05-17   来源：凤凰周刊

	1959年，毛泽东同他的私塾老师毛宇居携手同行在故乡的田间小路上。 　　内容摘要：中共最初从社会科学借用“调查研究”，意在显示和突出对群众和科学的尊重。如今，调查研究所承担的功能已大大增加。 　　下基层调查研究是中共的优良传统，多次得以扭转中国政治进程。 　　进入2012年，“一竿子插到底”直面群众的特殊机制再次在大陆快速运转。 　　万名干部下基层 　　“万名干部下基层”活动相继在大陆31省市区启动。其中从今年开始，宁夏实现“两个全覆盖”：3.9万名区、市、县、乡4级机关干部，包括参照公务员法管理的事业单位公职人员全部都下基层联系群众；同时，全区所有行政村、城市社区、企业、社会组织、学校、医院(卫生院)都有副科级以上机关干部牵头定点联系。 　　此前的2011年已为现今进行了预热。其间，山西省委书记袁纯清和江苏省委书记罗志军更是一反日渐流行的“前呼后拥”调研模式，复兴刘少奇调研法。 　　2011年5月30日到6月1日，袁纯清带着新华社记者和秘书直接到山西省武乡县砖壁村“蹲点”，在农户家中同吃同住同劳动3天。并于7月、11月两次回访。 　　罗志军是在泰州市下辖的姜堰市沈高镇沈高村刁友生家“蹲点”，调研从6月15日至19日，共4夜5天。随身的新华社记者发现，由于罗志军住得时间长、并且拒绝层层陪同，权力界限很快模糊，村民们从“意外”中变得习惯起来，进行放松表述。 　　调查者与被调查对象共同生活一段时间，极力不干扰现场，从中观察、了解和认识他们，这已接近受知识界推崇的人类学田野调查法。 　　“调查研究”这个政治词语有一丝学究气，其实本是从社会科学借用而来。1918-1925年间，西方的社会学移植中国，在瞿秋白、陶孟和等知识分子传播下，从小只读四书五经的青年首次认识到：社会调查研究活动也是门大科学。受陶孟和近距离熏陶的毛泽东，于1929年革命艰难时期，明确提出“没有调查就没有发言权”，中共政治的决策逻辑由此设定，并一直至今。 　　身体力行的前国家主席刘少奇曾创下国家领导人调研时间最长的纪录。1961年，毛泽东发出“大兴调查研究之风”的号召。这年四五月间，刘少奇到湖南宁乡、湘潭、长沙三县农村，蹲点调查44天。44天里，他先后在王家湾生产队“万头猪场”的饲料房住了7天，在天华大队阴冷潮湿的大队部土砖房中住了18天。他以普通劳动者的身份，深入田间山林、乡村医所、公共食堂、社办企业和农民家庭走访，召开基层干部和社员座谈。到农民家里，他会揭开锅盖，尝吃农民当做口粮的野菜和糠粑粑；发现农民家的油盐坛子里只有盐，苦涩地说：油盐坛子名不副实啊。他甚至拨开人粪，查看出农民吃的尽是野菜等粗纤维。 　　不过，如今由于党和国家领导人国事过于繁忙，调研通常是2到3天，而省以下干部少则3天，多则7天。 　　围绕调查研究，已繁衍出多种其他称呼：蹲点、下基层、下乡、走访、联系点、挂职、挂点、驻点、包村、走转改等。 　　但这些修辞之下，中共对下基层安排已有大致成熟的固定模子。 　　不同层级的一把手，实行层层挂点，分级承包，每级包片的范围逐步缩小，最后入户到人。通常，政治局常委在全国各选一个县，解剖麻雀；省委书记在省内选一个县做联系点；地级市委书记在辖区内联系一个镇和村；县委书记则联村联户。 　　同一层级政府内，实行“领导挂点、部门帮村、干部包户”。领导挂点指每个常委都有联系点。部门帮村，如四川省直部门在江油帮助两个村，包括成都海关帮龙桥村规划了一个物流中心，还补贴了一些资金；省交通运输厅帮扎营村把路规划修好。 　　干部包户，通常方式是“一对一”结亲戚。如四川江油要求每个干部都要联系一个困难户。“互相走动，过年过节去看一下。他有什么困难就帮他解决。他的土特产比如腊肉什么的卖不出来，我们就帮他推销，或者自己给他买了。有时候也给他们买小猪，买小鸡，帮助发展养殖业。”江油干部汤国平说。 　　调研功能变迁 　　打开下基层蹲点的功能包，已实现多功能化：了解、带动、帮扶、解决、改造、落实、治理、维稳。2011年6月《人民日报》如是提炼：“驻点”就是要“驻”下来耐心细致地做农民的思想政治工作，开展法制教育，理顺农民情绪，化解各类矛盾，把问题解决在基层和萌芽状态。如今，这个功能包体积仍被不同地方以不同方式扩大。 　　但最初，调查首先是一种摸清情况，密切关系，然后动员起来革命。 　　1929年1月，毛泽东和朱德率领红四军进入江西南部和福建西部的交界处。毛重点找了11个人在寻乌马蹄岗开了10多天的调查会。调查会上，毛泽东提出问题并亲手做记录，把自己置于被调查者之中。此外，他还做了20多天的实际调查，深入到商店、作坊、集市，找商人、工人、小贩、游民谈话。 　　除《寻乌调查》外，他还撰写了《兴国调查》《东塘等处调查》《水口村调查》《长冈乡调查》《才溪乡调查》等大量调查报告。 　　“不说领导人，即便专门做社会调查的人也未必像他那么仔细。其实，除了了解阶级关系以外，他还要了解每个人的经济状况，因为了解了经济状况，才能判断他们对革命的态度，实际上他是对每个人的心态都了解清楚了。”长期从事中共调研传统研究的中共中央党校教授罗平汉说。 　　领导干部下基层，从“背靠背”到“面对面”，从“你上来”到“我下来”，从“你约我”到“我约你”，除虚心听取意见，也旨在消除身份级差，与百姓产生血肉连带感，进而塑造一种集体命运感与执政正当性。 　　这种方式被国外学者总结为“延安道路”，即强调尊重“人民群众的首创精神”。相比之下，苏联道路较明显强调技术专家，强调知识分子政策。 　　1961年44天的调研，“使刘少奇在后来的国民经济调整过程中，下的决心比较大，甚至对包产到户，他内心里面是赞同的。但毛泽东本人并没有深入到一线，对农村真实状况的了解没有那么直观的感觉，所以他还有个底线，就是不能搞包产到户。”罗平汉说，“他可能认为，我对情况已经了解得差不多了，很自信。实际上他了解的是过去的情况。” 　　不过，干部下乡，历史上更多是担负着动员的目的。早在1920年代，毛泽东就在著名的《湖南农民运动考察报告》中将“普及政治宣传”列为农民运动成绩的大事之一。 　　中共下基层可谓是开天辟地将阶级意识带入乡土社会，把乡村社会成员划为一个个边界清晰的阶级，并通过宣传，提升和强化其阶级意识。土地革命时期专门提出“打破地方观念，打破姓氏观念”、“不分姓氏地方，只分穷人富人”等口号。 　　“下乡”中，需要不断地开座谈会。在革命时期，“国民党税多，共产党会多”的说法流行于农村街头。国民党税多，导致农民反对。而农民的反对情绪则因为共产党“开会”而动员起来。正是通过将“开会”这一现代政治形式引入农村，并不断反复地“开会”，使党的意志深入到群众的灵魂中。 　　执政后，干部下基层的最主要任务是改造、树标杆，一个重要手段是派工作队。每到中央有大政方针出台，都要向乡村下派工作队进行宣传动员。如土地改革时期有“土改工作队”，人民公社时期有“四清工作队”、“基本路线教育工作队”，改革开放以后有“小康工作队”、“新农村建设工作队”。 　　改革开放后的1980年代，邓小平、胡耀邦等领导再次复兴“延安道路”，蹲下来、了解真实民意，并不断基于大面积调研来制定政策。到了江泽民、胡锦涛时期，被反复表述的是调查研究工作要制度化和常规化建设。 　　调研制度化上，毛泽东当年调研的重镇——湖南，堪称是典范。湖南衡阳市规定，每年3月为10万干部下基层集中走访月；4-7月为干部下基层百日解百案行动；每月的15、28日为干部下基层回访日。 　　下基层得失 　　中共组织渗透在社会的各细胞，社会各底层信息平时自可由组织末端从下而上传递，但行政管理是一个格式化、标准化的信息处理过程，这个过程使得信息不断向上“矫正”和流失。 　　长长的链条中，每个行政人员只是照章办事、拘于一隅。于是，坐在流水线旁边按规定操作的工程作业（通常简称工作或生产），不时处于被中共政治高层警惕的位置。 　　作为对冲，调研制度不断得到中共叙述。调研是一个灵活机制，通过不断了解动态情况和进行决断，缓解日常程序管理运行的僵硬。 　　江泽民在担任中共中央总书记的10年间，曾先后百余次考察调研。他将调查研究视为抵御官僚主义和主观主义，提高领导水平和执政水平，确保决策科学化和民主化的得力法宝，要求“县以上的各级领导同志每年至少抽出一两个月的时间，深入基层调查研究”。 　　2011年，中共中央党校《学习时报》刊发习近平文章《谈谈调查研究》。文中，习近平历数一些官员不善于调查研究的种种表现：有的走不出“文山会海”；有的满足于看材料、听汇报、上网络，坐在办公室关起门来作决策；有的调研走过场，满足于听听、转转、看看，浅尝辄止。 　　因始终警惕制度僵化，使中共调研活动长盛不衰，凸显了与苏联依赖高度计划体系管理工厂农场的差别。 　　不过，田野调查，看上去好像只是直接观察、访谈、住居体验。事实上经得起考验的调研，如科学实验一般，需要避免对现场原貌的干扰，并进行从特殊到一般的方法训练。远非政治态度是否端正那么简单，稍不小心就变成形式主义浪费时间。 　　曾为中央政治局授课的华中师范大学政治学研究院院长徐勇表示，不少人对实证研究一知半解、似是而非，以为只要下乡就是进入田野，以为实地调查就是实证研究，误认为田野日记与调查报告就是实证研究成果。有人做调查并不是从事实中出结论，而是为自己的观点找根据。最典型的是南街村调查，同样一个村可以得出全然不同的结论。 　　另外一种来自学界的非议是：干部脱离生产进行调研，是点对点的特殊治理行为，从面上来看，容易造成资源配置的随机化和行政化，进而推动基层运转的投机性。 　　由于政府掌握大量资源，面对领导的亲临，地方自然千方百计诉苦，要资金要政策，而领导干部常见的方式是现场办公、当场表态，与之配套的是需要保持财政软约束和政策文件的灵活性。 　　对此，最高层领导深有体察。习近平在《谈谈调查研究》中指出，要避免出现‘被调研’现象。 　　前述中组部内部人士表示，最高层领导建立一个联系点，想表达的更多是政治意义。“一个是联系基层，领导人怎么做表率；第二个保持跟群众的血肉联系。” 　　记者观察到，2010年起，一些领导人对联系点更多采用回信方式保持与群众的密切互动。即使下去调研，也更多是围绕公共政策寻求情境认知，而这是中南海智库所无法替代的。 　　制度下基层 　　事实上，在继续发挥蹲点调研的正面功效同时，中共开始加速搭建精英与民众、干部与基层接触的制度性平台。 　　2005年6月，中共中央发文要求从2006年起各地每年选拔一定数量的高校毕业生到农村就业，争取用3到5年的时间基本实现全国每村至少一名大学生的目标。到2009年，中央12部委发文，要求通过机制确保大学生村官下得去、呆得住、干得好、流得动。由此，以大学生为主体的知识分子精英流入并任职于农村。 　　之后，中组部部长李源潮决心建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链，并将此举视作是保证党政领导机关与人民群众血肉联系的战略举措。 　　2010年初出炉的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》规定，各地在招录公务员的时候，要拿出一定数量的乡镇（街道）机关工作岗位，专门招考优秀村（居）党组织书记、村（居）委会主任和到村（社区）任职两年以上的高校毕业生。并探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员。到2012年中央机关和省级机关录用公务员，除部分特殊职位外，均应从具有2年基层工作经历的人员中考录。 　　至此，从群众到村官最后到中央，一条流动通道打通。 　　但在此之前，中共已积压了一批从家门到校门，然后直接进政府机关门的“三门”干部。“他们没有基层工作经历，很难说跟老百姓有很深的感情。这么一大批干部，一旦脱离了群众，老百姓对你就没有感情，没有了感情基础，你共产党如何长期执政下去呢？”前述中组部人士说道。 　　对既有的这批干部，李源潮的做法是竭力推动中央与地方交流。2010年底，中组部从中央机关和地方政府中各挑66名正局级干部，以“进一出一”的方式，实现央地交流任职。这132人同时进行了行政关系、组织关系和工资关系的转移。徒具形式的下基层挂职锻炼，至此破局。 　　调研保证了干部从自上而下的机动性，但造成人力物力的巨量投放和消耗。蹲下来同吃同住意味着群众意见得由干部千辛万苦来综合，而非群众自己来聚集。如果社会能够自组织化，自我先行整合意见诉求，理性精准地传递，就能形成自下而上的良性制度建设。 　　2012年3月，民政部部长李国立接受财新传媒总发行人胡舒立采访时表示，社会组织可无需主管单位作民政登记；广东社会体制创新可推广；落实现有法律、法规可化解“类乌坎事件”。 　　调研的另一层潜台词是一国内部散布着众多分割的社会经济文化单元，通过参与式观察、谈心，可了解这些地方化知识，确保权力准确运行。 　　而随着社会保障制度、法治、民主的梯次推进，国家内部的同质化、均质性越来越强，辅之信息技术的飞跃，未来，必须脱产下基层调研的压力或将缓解。