2015年度中国教育改进报告

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2015年度中国教育改进报告
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2016-02-22 10:源：中华教育改进社    


   2015年，政府没有再使用“教育家办学”“去行政化”等一些前些年频繁使用的词汇，同时出现了“加强传统文化教育”等一些新的词汇，显示政府对教育改革的方向做了调整。
    2015年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施时间过半，5年来，在教育经费保障、学前三年毛入园率、义务教育普及率、硬件设施等方面有明显的改进，教育公平矛盾有所缓解，在教育体制为主要领域的综合改革方面整体进展缓慢。高考招生制度改革在减少加分方面有明显改进，在自主招生方面有所收缩，在综合素质评价等关键性改革试点方面由于专业性水平不够处于进退维谷境地。2015年留守儿童教育问题进一步突出，教育系统内恶性暴力事件频发，《规划纲要》对教育实践改进的作用日渐减弱，教育改进目标更为弥散，整体教育改进进入倦怠期。
一、2015年中国教育的年度改进状况
2015年教育改进的主要方面有：
（一）乡村教师困境得到关注
    由于村民与市民的权利不平等，城乡之间和校际之间教育资源配置不合理，村民的孩子享受义务教育公共服务的权利受到忽视，牵涉到乡村教师的地位、待遇、职业发展等一系列问题长期积累。在社会舆论的强烈关注下，2015年6月1日国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，试图从维护农村教师的基本权益出发，提高教师待遇、发展机会等方面解决长期以来教师逆向流动问题。《计划》提出的工作目标为：到2017年，力争使乡村学校优质教师来源得到多渠道扩充，乡村教师资源配置得到改善，教育教学能力水平稳步提升，各方面合理待遇依法得到较好保障，职业吸引力明显增强，逐步形成“下得去、留得住、教得好”的局面。明确了提高乡村教师生活待遇；统一城乡教职工编制标准；职称（职务）评聘向乡村学校倾斜；推动城镇优秀教师向乡村学校流动；全面提升乡村教师能力素质；建立乡村教师荣誉制度等举措。国务院《计划》发布后，除北京、广东、浙江外的29个省份先后发布了各省的《计划实施办法》，其目标能否如期实现还要看执行。乡村教师当下的状况仅靠《计划》的力度尚难以彻底改观，需要彻底实现城乡居民教育权利的平等，同时改善教师的管理与评价。
（二）教育腐败治理启动
        现行教育管理体制与行政管理体系深度镶嵌，决定着行政体系的深度腐败必然浸入教育体系乃至学校内部。另一方面，教育行业又是社会各行业中抵制腐败基础最为牢固的领域，多年来，教育内部反对腐败的声音表达最为强烈，据相关部门统计，接受到教育领域的举报信远远多于其他行业，且这些举报信都证据扎实，但这并不等于说教育是当今社会各领域最腐败的领域，而是说明教育是各行业中最难以容忍腐败的领域。尽管举报最多，教育领域受到处罚的案件依然相对较少，依据中纪委监察部网站和媒体公开信息，2015年有34所高校的53位领导被通报，略高于2014年高校领导被查处39位的绝对数，其中12位到12月才被通报。2015年10月31日，中央第八巡视组进驻教育部，主要受理反映教育部党组织领导班子及其成员、下一级党组织领导班子主要负责人和重要岗位领导干部问题的来信来电来访，根据巡视检查和组织调查结果，教育部党组先后对中国传媒大学、北京邮电大学、对外经贸大学和中国音乐学院等院校领导干部违纪问题进行通报，按照程序分别给予纪律处分和组织处理。被处理的一部分当事人是由于违反相关纪律而非腐败，教育领域的腐败依然处于冰冻三尺状况，其主要危害是颠覆教育价值，将延及后代，彻底治理不在于抓到多少贪腐者，而需要靠外部法治推进和学校内部现代学校制度建立，还监督权于师生。
教育领域腐败问题普遍存在且危害巨大的是利用职权为子女谋取上学特权，北京等地取消共建校在一定程度上解决了问题，但全国面上问题解决依然不彻底。
（三）义务教育生均经费“钱随人走”
        平等城乡师生权利，为流动儿童接受义务教育提供经费保障是自实行“两为主”政策以来未能解决的问题。为解决城乡义务教育经费保障机制中有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡、责权关系不明等问题，2015年11月25日，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，决定从2016年起建立城乡统一的义务教育经费保障机制，整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，打破原先农村、城市义务教育经费保障机制分别设计的模式，通过统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，巩固完善农村地区义务教育学校校舍安全保障长效机制，巩固落实城乡义务教育教师工资政策等措施，最终实现“两免一补”城乡统一，生均公用教育经费“钱随人走”，在义务教育阶段民办学校上学的学生也能享受到以上两种经费补助。新政的原则安排弥补了义务教育罔顾民办学校学生的漏洞，相应的财政经费运行渠道尚待贯通，进城务工人员随迁子女、寄宿制学生、民办学校学生、村小教学点等小规模学校的学生和特殊教育学生均将从中受益。
      11月9日，教育部会同财政部、人力资源和社会保障部印发《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》，明确地方是建立完善中职学校生均拨款制度的责任主体，要求尚未建立制度的省份应于2016年年底前建立，已经建立拨款制度的省份要进一步完善相关政策措施，不断提高投入水平，逐步建立生均拨款标准动态调整机制。中央财政建立“以奖代补”机制，引导各地建立完善中职学校生均拨款制度。
（四）高校章程建设继续推进
        作为建立现代大学制度的基础性工作，继2014年底47所部属高校的章程获得核准后，2015年6月26日全国“211工程”（含38所“985工程”高校，军事院校除外）高校章程全部核准发布，一些省属高校的章程也通过当地政府核准发布。各校章程对学校的历史沿革、发展愿景、办学宗旨、理念使命、人才培养目标等都作出各自的表述，为高等教育改革和现代大学制度建设准备了章程文本，这些文本在多数学校内部治理中并未实质性运行，因此它只是进一步推动依法治校的准备，而非高校法治的完成。
（五）义务教育薄弱学校改造有新进展
         自2014年7月18日教育部等三部委印发《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求》以来，截至2015年10月底，全国校舍建设已开工面积8360万平方米，占5年规划建设校舍总面积的40％；竣工面积5166万平方米，占25％；完成设施设备购置282亿元，占5年规划购置总金额的27％。12月7日，经中央全面深化改革领导小组同意，国务院教育督导委员会办公室印发《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》。重点针对学校布局是否合理、是否达到底线要求、年度计划是否完成、质量管理、公开公示等内容进行督导，实地检查拟采用双随机抽查方式。改薄工作未能与提高薄弱学校教学质量有效结合，使得不少农村出现漂亮的“薄弱学校”，使“改薄”的效益大打折扣。
（六）高中阶段教育扩大普及和免费范围
         2015年初，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，其中要求“加快发展高中阶段教育，以未能继续升学的初中、高中毕业生为重点，推进中等职业教育和职业技能培训全覆盖，逐步实现免费中等职业教育”。2015年9月，甘肃省《关于积极推进教育扶贫工程的实施意见》提出从2015年起，全省中等职业教育实行全免学费政策；河南省也从2015年秋季学期正式对全省各类中职学校全日制正式学籍学生全部免除学费。海南等省中职教育免费政策实施范围进一步扩大到公办中职学校在校学生。10月，十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》规定，“普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。”中职学校在读生主要来自家庭条件较差的家庭，免费政策使这些贫困家庭的孩子受益，同时公立中职学校亟需提高办学质量，才能保障免费政策使这些学生真正受益。
(七)教育系统完善新闻信息发布制度
          2015年1月20日，为进一步完善教育系统新闻信息发布和新闻发言人制度，切实加强政务、校务公开，及时回应社会关切，教育部公布了75所直属高校的新闻发言人名单及其办公电话，以及各省(区、市)教育部门新闻发言人的通讯录。教育部新闻发言人表示，将于年底推进各个省份公布地市级、区县级教育部门新闻发言人和省属高校新闻发言人名单和发布机构电话。8月31日，教育部发布了《关于进一步加强教育新闻发布工作的实施意见》，要求各地各高校要设立新闻发言人，发言人根据授权发布信息、阐述立场，名单及工作机构联系方式要定期向社会公布。截止2015年年底，安徽、海南、江苏三个省份先后公布了全省教育系统新闻发言人名单和新闻发布工作机构联系方式，其他各个省份尚未对外公布本省教育系统的新闻发言人名单和联系方式。已公布的联系方式只是办公电话及传真，却未公布手机，需要继续进行改进。
二、2015年中国教育亟待改进之处
       2015年，教育公平问题得到局部解决，整体上，留守儿童的教育问题凸现。教师职业倦怠问题大面积出现，高考招生制度改革启动试点使得教育专业评价薄弱问题凸显，公众最为关注的择校问题由于教育均衡未能到位，依然不同形式和程度上存在。科学素养的提升、学生体质下降、学业负担过重、功利化等问题未能得到有效解决。
（一）留守儿童教育问题成为焦点
      2015年6月9日，贵州省毕节市七星关区田坎乡4名留守儿童自杀身亡，吸引着更多的眼光关注6000余万留守儿童的教育状况。在大规模的人口流动和城市化进程中，出现了两个新的教育边缘化群体：进城务工农民引发的随迁“流动儿童”在前些年成为关注的焦点，留在农村家中的“留守儿童”尚未被“看见”。事实上，留守儿童问题远比流动儿童问题严重，他们的生活和教育状况比流动儿童恶劣，2014年统计显示全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2075.42万人（其中，小学就读1409.53万人，初中就读665.89万人），人数大约是流动儿童的两倍。他们的权益保护严重缺位，据民间组织发布的相关调查显示，按照留守儿童的总数测算，全国约有1793万农村留守儿童一年只能见父母1-2次；约有921万孩子“一年到头见不到父母”，实地调查表明为数不少的儿童父母失联或失去父母，引发家庭教育和社会公共教育的一系列问题。解决他们的问题需要遵从儿童权利中心的原则，明确政府各部门间的责任和权力边界，从宏观经济政策和社会保障两方面着手，减小地区间的经济发展差距，尽可能减少双亲同时外出务工的比例，以提高家庭监护和教育能力为基础，构建由家庭、政府相关部门、学校、社区、非营利组织多方参与、内外协调互动的留守和流动儿童家庭教育社会支持体系。
（二）教师职业倦怠蔓延
      2015年教师职业倦怠不断蔓延，发展到多年来范围最广、程度最深的程度。实地调查表明，这次职业倦怠的一个显著特点是城镇普通学校教师明显比乡村教师严重。此前职业倦怠主要存在于乡村教师，这次大范围扩展到城镇教师，其中包括一些被社会上认为很好的学校的教师。乡村教师的职业倦怠主要源于成就感低、条件艰苦、地位和待遇低，造成这波教师职业倦怠的主要原因是当下的教育管理和评价问题长期积累的作用，在这种管理和评价下教师的主人意识越来越淡薄，遇事自己做不了主，自己理想的教育教学理念无法施展，自主性、积极性、创造性得不到有效发挥，成天充斥着被动的忙碌。具体而言：包括社会对教师角色的不认可，家长对教师的要求更苛刻，学校内部升学竞争压力加剧，来自行政部门的各种考核、检查、评比增多且标准不明晰，缺少兼容性和人性化安排，学生较以往更加脆弱，说不进，讲不得。2015年杭州等城市教师招聘出现很多岗位报名不足的情况，知名小学也招不到教师，部分城区三成岗位报名达不到开考条件。如果仅有少量教师职业倦怠，可能是个人修养问题，大面积教师的职业倦怠则不能不从学校管理和教学评价乃至整个社会环境上加以改进。
（三）校园暴力事件频现
       2015年，校园恶性暴力事件频现，女生暴力事件居多。4月24日漳州市芗城区北斗中学的一名小女生上学途中被拉到校外的小巷子里扒光上衣受7女3男的群殴。5月江西景德镇市乐平市十里岗中学多名女生殴打一女生，连云港广播电视大学一女生遭多名女生剥光衣服殴打；6月，江西省永新县吉安永新初中一群初中女生暴力殴打一女生；11月，重庆荣昌区法院审理一起女生因太邋遢被宿舍5名室友打成十级伤残案件，同月甘肃省张掖市山丹县第二中学8年级女生6分钟被同级同学打38记耳光；湖南省邵东两个月连发两起学生杀师案；云南镇雄10月至11月间20天内连发3起校园暴力事件，3名学生被打死。3月中国女留学生在美国洛杉矶遭同伴绑架被围殴。这一系列事实显示校园暴力事件成为中国教育不得不面对和亟需解决的问题，暴力事件在校园的客观存在就会成为一种教育影响，消除这种影响需要寻找校园暴力事件背后的社会根源才可能有效解决。
（四）管办评分离进展缓慢
        2010年《规划纲要》即确定了教育管办评分离的原则，实践中一直没有显著进展。2015年5月，教育部下发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》，促进深化教育督导体制改革、转变教育管理职能和部署构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的格局形成。9月，《教育部办公厅关于组织申报教育管办评分离改革试点的通知》确定北京市东城区教育委员会等8个全国教育管办评分离改革综合试点单位，乌兰察布市教育局等4个单项试点单位。推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是全面推进依法治教的必然要求。但如何构建政府、学校、社会的新型关系、如何将教育管办评分离从纸上蓝图变为现实，进展依然缓慢。
（五）大学生创新创业成功率低
       大学生就业是多年来困扰中国大学发展的问题，2015年4月，国务院印发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，指出要着力培育大众创业、万众创新的新引擎，实施更加积极的就业政策，把创业和就业结合起来，以创业创新带动就业。积极推进创业带动就业，统筹推进高校毕业生等重点群体就业，加强就业创业服务和职业培训等四个方面的政策措施。5月4日，国务院办公厅印发《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，明确了完善人才培养质量标准、创新人才培养机制等9项改革任务，提出了30余条具体举措。 6月2日，教育部召开深化高等学校创新创业教育改革视频会议，要求把创新创业教育贯穿人才培养全过程，抓好修订人才培养方案，推进协同育人，强化创新创业实践，改革教学管理制度，提升教师创新创业教育教学能力，建设校园创新创业文化等六项重点任务。提出实施弹性学制，放宽学生修业年限，允许调整学业进程、保留学籍休学创新创业，以进一步推动大众创业、万众创新。10月19日至20日，首届中国“互联网+”大学生创新创业大赛总决赛在长春举办。中国大学生创业的比例在毕业生总数的1%到2%之间；而在发达国家，大学生创业的比例一般占到20%至30%。大学生创业的政府文件和实际还有一段差距，2015年全国高校毕业生总数将达到749万人，截至2015年7月全国学生创业及参与创业42.3万人，占比5.6%；清华大学2015届3335名本科生毕业生中直接创业人数为60人，比率为1.7%。根据社会市场调查,中国很多地方创业成功率只有1%，全国大学生创业成功率最高的浙江也只有4%，大学生创业受到资金、经验等很多条件的限制，最大的障碍是从幼儿园小学开始的整个教育过程中未能重视学生创业能力的培养。
（六）学生学业负担依然沉重
        2015年相关部门就作业负担发文限制，局部地区有所减轻，总体上学生负担依然较重，随机抽样调查表明学生仍处于被动状态是负担重的根本原因：学生无法自由表达20%；老师讲课引不起兴趣25%；上课听不明白25%；上课没多大兴趣30%；无所谓7.5%。对作业量，43%同学认为适中，52.4%同学选择了多， 4.6%同学觉得作业很少。说明学生作业量较多，每天写家庭作业的时间普遍超过2小时，再就是测试频繁，一些学校常进行不称作考试的考试，80％的学生除体育课外没有其他锻炼。在城市学校超过半数以上的学生参加学校以外的培训班,一些学校90%的学生参加校外培训，其中60%内容还是与考试升学相关的内容。2015年9月，吉林一名复读女孩因成绩不理想跳楼。11月，河南南阳市一个15岁的初中生竟然猝死课堂，原因是头天晚上写作业写到12点多，早上6点20分起床，睡眠不足。同月，河南鹤壁市山城区一个13岁女孩疑因学习成绩差被亲妈打死。《中国教育报》关于孩子睡眠时间的调查显示，睡眠不足率6-12岁学生为74.2%，13-17岁为81.1%，18岁及以上为16.2%；作业成主要“睡眠杀手”。
三、2016年中国教育改进期望
       2016年教育改进的需求依然高企，人们期望中国教育更加干净，更加理性，更加自主，更加专业，外行的文件、行动和话语尽可能少一点，然而改进的体制和机制性障碍依然繁多，系统的改进依然困难重重。教育改进的现实路径依然是从需求面出发，逐渐推进。充分发挥民间社会在教育改进中的作用，扩大选择性，提高教育质量；消除腐败，确保公平，发展第三方教育评价，以评价推动改进。
公众期待2016年教育改进在以下方面有新的进展。
（一）私立学校发展需要定心丸
       2015年底，全国人大法律委员会对《中华人民共和国民办教育促进法修正案(草案)》（以下简称《草案》）暂不交付表决，对此社会上有喜有忧，有代表认为，“要促进民办教育发展，而不是‘促退’甚至‘促死’”。2014年，全国共有各级各类民办学校15.5万所，共有在校生4301.9万人，事实上，多年来讨论将民办学校划分为营利和非营利的简单二分的分类管理是在中国现有体制下走了一条小道，甚至可以说是条死胡同，这条小道将给中国的这类学校逼上选择非营利就要放弃产权，选择营利就会受到各方挤压的两难处境。通畅的大道是，首先在名称上正名，使用中国历史上一直使用国际上也通用的“私立学校”（Private School）概念，放弃使用不伦不类的“民办学校”概念；接着制定《私立学校法》，确认产权，确认其非企业法人资格，依法保护其相应的权利。走不上这条大道，中国私立学校发展的障碍就不可能根除，对私立学校的歧视性政策也不可能根除，所以急需校正观念，改变修法思路，尽早为私立学校发展吃下定心丸。
（二）城乡儿童教育权利进一步趋向平等
       对乡村学生平等受教育权的尊重是社会公平的体现，由于大规模农村劳动力的城乡流动而引发的留守儿童教育条件亟需进一步得到改善，中国现有乡村学生（学前教育和义务教育）4122.1万人，乡村专任教师371.6万人，与城市相比乡村学生接受公平而有质量的教育仍有一定距离，乡村教师的权益维护仍需努力，建立城乡各有特色、权利平等、生态良性的教育发展模式应成为长久之策。在教育评价上，需要以农村贫困地区定向招生专项计划为基础，推进专业的方式整体解决评价领域对乡村学生的不公平问题，让寒门弟子也能上好学校。在经费保障上需要以平等而不仅仅从效率的视角安排经费投入。
（三）高考招生制度改革进而不退
       2015年29个省（区、市）符合条件随迁子女可在流入地参加高考，由于2014年公布的高考招生改革方案存在明显的缺陷，可操作性和稳定性太低，在对学生的专业评价上缺乏社会公认的专业、客观依据，综合素质评价和学业水平测试在信度和等值性上存在较大的模糊区间，上海和浙江的改革试点遭遇到比预想要多得多的问题，各省在制定改革方案时左右观望，改革进程出现后退的可能性比较大。在保留各省计划指标的情况下，高考统一命题本身减少教育的多样性，减少了评价的竞争，增高了考试的不安全性，相对于改进进程而言是一种倒退。南昌曝出有组织的替考事件表明对类似高考这样的考试同体监督的有效性局限，北大、清华等高校招生过程中的互掐显示整体秩序与规则的缺失，保证进而不退必须再次厘清考试招生的管理体制和运行机制之间的关系，从源头上完善现行高考制度，改变依据总分录取的计划模式，建立专业的第三方教育评价，赋予高校招生主体的地位。建立一个以学生为本的自主、专业、公平、公正、透明的高校自主招生制度。
（四）教育领域防止腐败体系建立
       整体上看，教育领域权力运行仍未充分公开透明，在腐败的重点领域科研经费、考试招生、学术评定、科研课题、后勤服务、乱收费、基建和各种重大项目等方面缺乏专业的评估和监督，仍然是行政领导在缺乏专业依据基础上做决策，缺乏依据专业规则的行业自律自治。消除教育腐败的治本之策是建立防止腐败的体系，解决行政管理权力过度集中，监督机制不完善，教育单位内部民主制度不健全，师生的基本权利缺乏正常表达和维护渠道等问题，加快依法治校和依法行政，外部简政放权、政校分开，内部建立现代学校制度，依章自主治校。对于确证的腐败行为，先要清除出教育这一社会良心的行业，违纪违法的再依法惩处，切实建立“不想腐”的思想根基。
（五）参与开放的全球教育产业链建设
      无论主观上是爱是恨，围绕教育的全球产业链正在兴起，境外优秀的教育资源正在通过互联网等各种方式，以学校、企业等为主体与中国合作，中国无法自外于这个体系。这个过程本身是教育改进的一种重要形式，结合自下而上的教育改进潮流，让民间和外部的教育改进力量充分发挥作用，将会使教育改进更为活跃。中国已建立中俄、中美、中英、中欧、中法和中印尼6个高级别人文交流机制，推动以教育为主要内容的人文交流成为与政治互信、经贸合作并列的外交三大支柱之一。2014年中国当年出国留学人员45.98万人，各类留学回国人员36.48万人，中外合作办学持续增多，已有4所机构、98个项目在境外办学。中国教育需要进一步解放自己的办学主体，参与全球教育产业链的建设。
（六）依据民众需求改进教育
       中国教育体制性的弊病是政府包揽，可以完全不顾民众的需求而独自运行，长期积累的结果就是民众对教育的呼声充耳不闻。在经济领域进行供给侧改革的同时，教育的供给侧也需要深刻反省，要以学校为单位主动了解需求方的真实需要，与需求方进行互动，建立学校与家长、校友、社区等多方协调的通道，创新教育公共服务提供方式，为社会提供多元、多样、贴近学生成长发展需要的教育服务，丰富教育供给。在体制上，教育活力激发需要进一步开放多方参与举办教育，多方参与教育治理和评价，并建立健全相应体制机制，加强教育法治，降低行政干预。

        2014年度中国教育改进报告中提到的一些问题在2015年度成为切实的改进措施，本报告的价值已经在一定程度上得到实现。2016年，由于社会经济问题的凸现，政府和民众将会在经济方面投入更多的精力，相应地对教育改进的关注度会有所降低，这一变化将降低教育改进的动力，增加教育改进的难度。同时由于这种变化，会给教育一个更为清静的环境，减少功利冲动，恰是专业的教育工作者进行理性的教育改进的机会。需要警惕各地政府拖欠、克扣教师工资、五险一金、绩效工资、边远津贴等现象的出现和蔓延。