国外民办（私立）学校的宏观管理

管季超0712

国外民办（私立）学校的宏观管理

中央教育科学研究所比较教育研究中心副研究员程方平

民办（私立）学校在世界各国所处地位不尽相同。管理模式和方法也有差别。在某一些国家，它们与公立学校有同样的地位，而在另一些国家的地位是不同的，各国政府都制定了有针对性的教育政策和法规，在宏观管理上有长期的摸索和研究。 　　在欧洲和其他国家，国家对私立学校常常起着重要的支持作用。在匈牙利，私立学校的总经费中政府拨的经费占70%，在丹麦和奥地利，政府经费占到了80%，在挪威，政府经费甚至占到85%。在比利时、瑞士、西班牙、法国和墨西哥，政府也向私立学校提供经费，并规定了比例，至于英国、希腊、土耳其和美国的部分州，私立学校必须自筹资金，国家只向学生提供某些服务，并拨给私立学校学生相应的义务教育费用。 　　在法国、西班牙、比利时、奥地利和塞内加尔，私立学校通常由宗教团体运营，其管理和特色，受宗教影响较大。90年代俄罗斯复兴的民办（私立）学校也有相当一部分受宗教团体的制约和影响。 　　在大多数国家，公立和私立学校的教师具有类似的资格。但是工资却大不相同。在匈牙利、英国、希腊和土耳其，私立学校教师工资比公立学校的教师工资高。因为私立学校教师工作时间长、非常辛苦，学校对教师质量和素质的要求也往往高于公立学校。在匈牙利，私立学校教师工资比公立学校的高10%，在土耳其，高20%。但是在瑞士、西班牙、法国或塞内加尔，私立学校的教师工资低于公立学校的教师，国家在教师待遇方面的投入是相当大的。 　　在美国、墨西哥、法国、比利时、西班牙、土耳其和匈牙利，在教育工作者之间就"公立学校与私立学校地位"的争论仍很活跃。公立学校是国家发展义务教育的标志，而私立学校则是国家实行教育民主化和多样化的另一标志。 　　第二次世界大战后，特别是50和60年代，世界各国为发展教育投入了大量公共资金，70年代石油价格的猛涨，造成世界范围的经济衰退和急剧的通货膨胀，使教育经费严重短缺。于是在70年代和80年代，为缓解公共资金短缺的困难，私立学校得到了迅速发展，这一势头在90年代仍将保持下去。联合国教科文组织的统计表明，很多发展中国家70年代的私立学校在校人数增长了。1986年举行的美国比较教育协会成立三十周年学术年会指出，发达国家和发展中国家都有把更多的学校私立化的趋势。 　　学前和小学教育阶段私立教育机构的发展各国因情况而异，数量多占同级学校的2-20%，中学阶段私立学校所占比例部分呈上升趋势，略高于幼儿园和小学，如日本的中学生有30-35%在私立学校中上学；大学阶段的私立呈上升趋势，特别在发展国家，如日本、美国等，比较明显。 　　联合国教科文组织的《1991年世界教育报告》指出，各发达国家私立学前教育的在校生比例差别很大，加拿大为4%，英国为6%，挪威为37%，爱尔兰为100%，德国和日本分别为71%和76%。发展中国家私立学前教育机构的在校生比例在阿拉伯国家较高(83%)，而其他地区较低，南亚为9%，东亚与大洋洲为11%。在80年代，私立学前教育在校生所占比例在撒哈拉以南非洲地区有明显提高，而在拉丁美洲和加勒比地区及欧洲地区则有所下降。 　　据联合国教科文组织统计，在统计数字完整的76国中，小学阶段私立学校在校生数占在校生总数的百分比，1988年比1980年有所增加的有39国，有所减少的有19国，保持不变的有18国。同期，中学阶段私立学校在校生数增加的有32国，减少的有31国，保持不变的有13国。在高等教育从英才教育走向大众教育的发展过程中，私立院校已成为世界各国高等教育中备受重视的领域，战后高等教育的发展在很大程度上是通过私立高等学校的发展实现的。例如，日本在1960年共有4年制大学245所，短期大学280所，到1980年前者增加到446，后者达到517所。在新增加的201所4年制大学中私立大学为159所，占新增总数的79.1%。同期短期大学增加了237所，私立学校为218%所，占92.0%。截止到1992年5月，日本4年制私立大学学校数和在校生数分别为73.4%和73.3%，私立短期大学数和在校生数分别为84.4%和92.4%，大大推动了日本经济的发展和现代化建设。美国是私立学校发展最充分的国家，有悠久的私立学校传统，名牌大学50%以上均为私立，学生人数少而精，教学科研均已达到先进水平。据统计，1993年美国私立院校在校生占学生总数的21.8%，其中4年制私立院校在校生占4年制院校在校生总数的32.2%。在一些发展中国家，大多数学生在私立院校学习，如菲律宾为86%，韩国为75%，孟加拉国、巴西、哥伦比亚、印度尼西亚及印度约为60%。近几年，匈牙利、波兰、保加利亚、罗马尼亚、捷克、斯洛伐克也都在发展私立院校，其中波兰新成立5所，罗马尼亚约60所。 　　民办（私立）学校的发展既然已成为现实和发展趋势，有其存在的合理性和必要性，所以各国政府都基本上采取扶助、支持和加强管理的态度。在管理方面，各国的作法主要是加强私立学校的立法和规定相应的管理条规；其次是通过资助，向私立学校注入国家和政府的意志；第三是加强对私立学校的具体管理，使其更为科学化和制度化。 　　在私立学校立法的有关方面，欧美各国是历史和经验都比较丰富的。在美国私人或私人团体办学被视为"天赋人权"，受到政府的支持和保护。美国的莫伊尼汉－－帕克伍德法案则规定，联邦政府应对有子女就读于私立学校的家长在所得税上给予优惠，大大提高了民众上私立学校读书的兴趣，至使私立学校在其学校教育中占有重要地位。美国的义务教育非常发达，但同时，可供选择的、特色不一的私立学校也有相当的数量的影响。1922年，美国俄勒冈州曾颁布法令要求8-12岁的适龄儿童必须上公立学校，但后来因此不符合美国宪法精神和公民的需求差异而被否决，美国私立学校的地位就此更为确定。另一方面，在美国多元文化的大背景中，各种宗教性质的学校也需要生存和发展，由于法律禁止在公立学校中进行宗教教学，所以，各宗教教派不得不通过私立学校来满足本教派教徒子女接受这方面教育的需要。与此相类似的还有准军校形式的、侧重艺术教育的、专为女性而设的各类学校，大多成为民办（私立）学校的成员，丰富着美国教育的内容和形式，促使其改革和发展。 　　法国在1959年即颁布有："关于国家与私立学校关系法"，亦称"德勃雷法"。这是由法国政府确定的，国家与私立学校之间关系的一项法令。由前国民教育部长德勃雷主持制定。主要内容为(1)国家尊重教育自由，承认私立学校的合法存在；(2)鼓励私立学校逐步纳入公立教育体；(3)私立学校可按自愿原则，分别同国家签订"简单契约"或"协作契约"。签订简单契约的私立学校应在学制、教师资格、教学班的人数和学校卫生条件方面符合国家的规定标准，国家则为之支付教师工资。签订协作契约的私立学校除应符合上述标准外，还须采用公立教育的教学大纲。在此前提下，国家不仅为其支付教师工资，且提供一定的行政经费。法令确立了国家与私立学校的关系，并使国家通过财政手段实现对私立学校的控制和监督。该法令实施后，全国90%以上的私立学校均与国家签订上述契约。 　　在德国，联邦宪法规定私立学校是对公立学校的完善和丰富，以弥补公立教育的某些不足。作为公民，每人都有办私立学校的权力，只要符合条件，任何人不得干涉，但在设校时应考虑学校布局和数量等问题。私立学校应该服从地方主管部门的监察、审批、备案等常规管理，在办学形式、聘请教师和招生上均有自主权。 　　在巴西，私立学校的发展主要以60年代的改革为动力，以立法的形式给予肯定。到70年代初，私立学校的教学质量已有明显的提高，并得到社会的广泛认可。因此，巴西政府开始重视，并对私立学校开始采取更为严格审批制度，鼓励竞争，鼓励私立学校上新课程，并在教材教法的改革上作积极的探索。 　　捷克和我国大致相同，私立学校在1948年--1990年间，消失了四十余年，自其恢复以来，就有明确的法律规范和一系列明确的要求，如其规定，私立学校必须加入到国家学校设施的系统之中，并细化了有关审批和淘汰的条件。1990年捷克政府颁布了向私立学校提供补贴的法令，规定由国家预算向那些被纳入国家教育系统之中的私立学校发放补贴，用于其在校生的非投资性费用，其待遇与公费学校相同。除此之外，私立学校还可通过筹集资金和学生收费等主要途径获取办学的基本费用。 　　日本政府有关给予私立学校财政支持的立法比较完善。1949年的《私立学校法》第59条规定，国家和地方公共团体为振兴教育在必要时，依据有关的法律对法人办的私立学校给予资助。1970年的《日本私立学校振兴财团法》规定设立日本私立学校振兴财团，其资金为10亿日元，全部由政府支持。该财团负责分配和发放国家对私立学校的补助金和必要的贷款等。1975年的《私立学校振兴资助法》规定，对私立大学和私立高等专门学校的经费，由国家补助1/2。此外，日本还设立了私立教育发展基金会，为私立教育提供贷款以及贷款有效利用的管理方案等。 　　印度、韩国、菲律宾、泰国都给予私立院校公共补助金，此为这几个国家私立高等教育得以发展的一个重要因素。巴西、墨西哥通过减税，智利和印度通过直接资助，伊朗、肯尼亚和乌干达通过资助土地来促进私立院校的发展，这与美国19世纪末20世纪初的某些作法大致相同。 　　世界银行1994年关于高等教育的报告指出，政府制定的优惠政策和管理框架是私立院校得以繁荣的重要保证。这些政策有：建立适当的认可和计划评估机制；对课程开发和管理提供技术援助；允许私立院校有权决定学费数额和其他办学自主权；提供财政支持，包括使私立学校学生能够得到政府的贷款和奖学金等。例如，哥伦比亚1992年12月颁布的高等教育法为公立和私立院校规定了认可系统。该国与智利的公立和私立院校都是通过全国统一考试同时招生，私立院校的学生与公立院校学生一样能享受学习优良奖学金。不少国家对私立学校的发展不是采取消极抵制的态度，而是积极地引导和扶持，通过立法加强管理，通过给其财政支持，来促进提高私立学校质量，以此作为加强政府对私立学校进行干预的重要条件和手段。 　　当然，在政府资助私学方面，各国也有一些差别，根据埃丝特丽．詹姆斯的调查、分析和归纳，大致有以下四种情况：(1)无常规资助：只偶尔提供资助。这类国家有：阿尔及利亚、布隆迪、希腊、意大利、马达加斯加、马里、尼日利亚、瑞典、坦桑尼亚等。(2)间接资助：税收优惠（减少进口税、个人收税）；低息贷款；向学生提供贷款和奖学金。这类国家有：1970年前的日本、约旦、韩国、危地马拉、墨西哥等等。(3)部分资助：提供课本、食物及仪器设备，为每所学校派1-2名教师；资助教师进修；提供小额资助；提供租金便宜的校舍或提供共用设备。这类国家有：玻利维亚、巴西、巴基斯坦、1970年以后的日本、印度的部分邦，印度尼西亚、利比亚、菲律宾等。美国私立院校的经费主要靠学费，约占40.4%，联邦政府提供15.4%。州政府2.3%，地方政府0.7%。法国私立院校1990年的经费，国家提供31.10%，地方提供1.3%。英国的大学从设置者来看虽是私立的，但从其财政方面看，与其他国家的国、公立大学相当，其公共教育来自国家和地方，如1989年国拨占92.1%，地方占7.9%。(4)大部资助（占私立学校全部经费的75%-95%）：负责支持所有教师工资；根据情况，资助其他项开支；提供部分资产。这类国家有：比利时、丹麦、德国、法国、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、英国的义务资助学校、智利的代课学校、多哥、莱索托等，可见，世界各国对民办（私立）学校的管理首先是通过法律来规定限制的，经济的支持要以法律的形式作明确的规定，还用不同的经济形式给予私立学校相应的待遇，致使私立学校能够正常的发展，成为与其他学校并驾齐驱的高质量教育设施，使之成为轻减国家教育负担，特色多种，形式多样，富于创新和竞争精神的教育力量。 　　除政府的资助和学费收入外，国外私立学校的经费还来自各类基金会、校友会、教师及学生（包括毕业生）团体，也就是说，国外民办学校一方面受国家地方政府的帮助和制约，同时也带有浓重的非政府色彩，有一定的自主性、创造性和灵活性，可以广泛汲取来自民间的经济、文化、民族、科学等方面的营养。 　　除上数宏观的管理规定和相应政策外，涉及私立学校日常常规运作的还有一些更为直接和具体的规定，如各国政府对私立学校的管理主要包括： 　　(1)物质和设备的管理：如办学校必须经过登记，必须符合健康卫生标准，必须符合场地及装备标准，注册学生总数必须与物质设备条件相应，有定期审查和备案的各种规定与要求。 　　(2)学术管理：学校应根据政府的有关规定开设课程学校标准由政府制定，校历和课程表由政府制定，学生须定期参加国家统一考试（如中小学的毕业考试和国立中学、大学和入学考试）。此外，私立在办学特色、教材、教法改革方面有一定的自主性，对此，主管部门给予了多方面支持。 　　(3)机构管理：学校必是非赢利性的（也有少数例外），学校必须向有关主管部门提交财政报告；规定最基本的投资额及有关预决算。 　　(4)对教师和学生的管理：教师工资和任职资格由政府规定，规定雇用和辞退教师的手续和标准，规定预算分配方案和其他投入，控制学校的收费标准，限制生均教育经费支出，规定录取学生的手续和标准，在学校管理委员会中应有政府的代表，应与地方经济水平和地方政策协调一致。 　　(5)留给学校的权力：对教师的选择权，对某些学生的选择权，对教学方法的选择权，宗教教育方面的权力，对外交流的权力等。 　　根据以上管理方面的要求，对学校的定期的和总体的评估是管理的重要环节，其内容主要包括对民办（私立）学校执行教育法规的检查、对其教学水平、教育质量，学术影响，设施档次等进行评比与考查，甚至在地区和全国排列名次。这类评估有的是由国家主管部门、教育主管部门成立的专业委员会操办的，有的则是由专门的考试机构进行的，还有的是由民间有信誉的基金会（如美国的福特、卡内基、洛克菲勒等基金会等）进行的。教育评估的多元化，非官方性，使得评估的客观性、准确性和可信度大大增强了，从多方面成为促进私立学校水平提高的激励力量。总之，国外的民办（私立）学校在宏观管理和调控上有许多成熟的法规，健全的机构和进行正常运转和相对稳定的保障机制，可以为我国民办（私立）学校的发展作些借鉴。 　　（文章摘自：民办教育动态）