公益的归公益，资本的归资本 民办教育改走新路

管季超0712

公益的归公益，资本的归资本
民办教育改走新路

来源：南方周末

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在民办教育的投资圈中，初中和小学一直是一块很难割舍的“大肥肉”。幼儿园规模太小，要做成连锁才有效应，而高中又有刺刀见红的高考，并且公办学校优势更明显，高校的投资门槛又太高。图为吉林省吉林市的一所民办学校里，学生们在准备小升初面谈。（视觉中国/图）

“各个地方对民办教育的歧视还是很明显的，我们要比公办学校努力很多倍才能够生存下来”。

按照英美等国的经验，义务教育阶段的私立学校也基本上是非营利的。

“义务教育的属性决定了其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。”

2016年11月7日中午，谢鼎新原本捧在手里的香饽饽，突然成了烫手的山芋。

当时他和投资伙伴正吃着火锅聊着天，没想到对方看了看手机，饭局的氛围突然凝重了起来，对他说，“我正式通知你，这个项目我不参加了，原来的本金也要收回来”。

正是在当天中午11点，十二届全国人大常委会第二十四次会议以124票赞成、7票反对、24票弃权，通过了关于修改民办教育促进法(简称“民促法”)的决定。正是看到了这则消息，原本打算入伙的投资伙伴当场打了退堂鼓。

原因很简单：修改后的民促法规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

谢鼎新打算投资的学校，正好属于义务教育阶段。而禁止营利，意味着“投进去的钱就再也拿不回来了”，谢鼎新有些无奈。

但除去谢鼎新这类初中小学的举办人，本次修法后所有的民办教育举办人，都必须在“营利还是非营利”当中做出选择，再也没有了中间地带。

名义上非营利事实上拿回报

过去的13年里，不少类似谢鼎新这样的投资者进入民办教育领域，吸引他们的是其中存在的营利空间——2003年实施的民办教育促进法规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。

按照教育部门2015年度的统计，我国16.3万所民办学校中，大约有1万所民办小学和初中。从公开统计看，这1万所民办小学和初中里，提出营利要求和回报的学校不到10%，约为1000所。

谢鼎新创办的学校也在这1000所之外，属于不要求回报的90%，但事实上，他每年都能从学校的盈余中拿回一笔不小的回报。

主要原因是，“如果选择要求合理回报，可能很多优惠政策就享受不到了”，因此当初登记时，谢鼎新就选择了不要求合理回报。不过，这并不影响股东们的分红，因为教育部门对民办学校的财务监管几乎处于缺位的状态。

“你听说过任何一起被查的案件吗？”就像中国民办教育共同体研究员王红顺所反问的那样，事实上地方政府对民办教育的财政监管并无足够的底气。无论当初登记时，是否要求了合理回报，绝大多数举办人还是靠学校赚了不少钱，王红顺说，这是不争的事实，“否则近几年怎么那么多资本流入？就是因为有利可图”。

王红顺接触了大量的县域、乡镇民办教育的举办人，他们有的“学校的账目和个人的账目根本不分，如果校长要从学校拿几十万给自己儿子买辆车，谁能够说什么呢？”

即使是管理规范，账目明晰的大型民办教育集团，也有一些可以灵活操作的获利渠道。例如，可以通过借款给学校的方式，每年从学校的结余中获取高利息的回报，或者通过项目合作的方式，以开发项目的名义将利润从学校中抽出，还可以通过校服、食堂后勤赚回利润。

民办教育投资者陈景亮和他的江苏宿迁老乡们，从2002年开始在安徽、山东、河南、河北等地办学，从最初的一两所学校逐渐滚雪球到今天的一百二十多所，“去年一年同时开学的就有15所学校，如果不是因为民促法修改，明年这个数字还要扩大”。

“一个学校的投入成本少说也要1到2个亿，但是收回成本差不多需要十年时间，十年之后才可能出现利润分红。”陈景亮说，他和他的老乡们在2002年前后办的那批学校在前几年，渐渐进入了稳定回报期，正是看到了这批学校的成功，不断地有老乡把钱给他们入股办学校。

这股投资民办教育的热潮，在2012年前后达到了高潮，“两轮经济危机我们都没有受影响，现在房地产又不太景气，所以都愿意把钱投进来做教育。”陈景亮目前参与了9个学校的投资，另外还新签约了2个项目，等待明年上马。

这股投资热中，民办教育的体量在过去12年内呈倍数增长。《2015年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2015年底，全国共有民办学校16.27万所，在校生达4570.42万人。在民办教育促进法实施前的2002年，全国各级各类民办学校仅仅6.13万所，在校生仅1147.95万人。学校数量增长了2倍多，而学生规模增长了近4倍。

但实际上，这笔钱赚得并不容易，“地方对民办教育的歧视还是很明显的，我们要比公办学校努力很多倍才能生存”。

这正是民办教育的尴尬所在，一方面民办教育由于法律上存在模糊地带，而拥有了获利的灰色空间，另一方面也因此导致他们的产权关系剪不断理还乱，民办非企业法人身份也是“非驴非马”，同时该享受的税费优惠迟迟无法落地，教师保障水平也远远低于公办学校。

修法一波三折

最先为民办教育制度性变革破题的，是一份名为《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）的文件。

2010年出台的《规划纲要》明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的要求。

一年后，教育部便计划修改教育法、民办教育促进法、高等教育法3部法律，从法律层面建立民办教育分类管理制度。

令所有人都没想到的是，整个过程不但比预期漫长了很多，而且是一波三折。

首先是关于分类制度如何确定的问题。在全国人大常委会初次审议的民促法修正案草案中，对于营利性学校和非营利性学校的规定并不明确。

2015年8月24日召开的人大常委会第十六次会议上，被放到一揽子教育法律“修改”篮子的民办教育促进法修正案（草案）并没有引起太多的注意。

当时，对分类管理制度的描述也非常模糊，只表示“允许民办学校自主选择办学方式，登记为非营利性或者营利性法人，并按照其法人属性享受相应优惠政策；非营利性民办学校收费的管理方式由省、自治区、直辖市人民政府规定，营利性民办学校的收费标准由学校自主决定”，并且删除了合理回报的内容。

这份法案真正引起讨论的是二审意见稿的公布。2015年12月27日的第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上，通过了对教育法和高等教育法的修正案，原本同在教育法律一揽子修改“篮子”内的民办教育促进法，却因为审议意见分歧较大，暂不提交表决。

直到全国人大常委会在官方网站公布了二审稿的草案，到此刻业内才真正了解了分类管理的内涵，“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”，“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配”。

营利性学校和非营利性学校的概念清晰化后，整个行业的焦虑才真正开始。

对于习惯了“合理回报”的举办人而言，他们一方面担心选择营利性学校之后，可能要重新补交税费和土地出让金，另外也担心税费优惠都会随之消失，办学的成本将会大大增加。

此刻，行业内还是在讨论能不能找寻到一个中间地带，实行三分法“投资办学、出资办学、捐资办学”。

所谓投资办学即是对应着“营利性学校”，而“捐资办学”对应着“非营利学校”，另外出资办学就是介于两者之间，即出资人保有对最初投入学校的资产的所有权，不同于营利性学校的“投资办学”。

民办教育协会秘书长王文源对此解释，“举个例子，我们投1亿元办一所学校，10年后学校资产变为10亿元，即便学校是非营利性学校，但最初的1亿元仍应属于出资者，这样有利于真正的民间资金投入教育”。

但这种想法很快便被否定。浙江大学民办教育研究中心主任吴华认为，教育法完成修订以后，营利性的民办学校一定会出现。通过修订的教育法将原第二十五条第三款修改为第二十六条第四款“以财政性经费、捐赠资产举办或参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”，这已经堵死了“出资办学”的可能性。

而且投资民办学校，在财政和税收方面将面临一个尴尬的境地。财政扶持是地方出钱，观念上一定有先后顺序，“这类学校因为能取得回报，一定会排在后面”。

此外，在法理上，“三分法”已经不合适，“财政部、国家税务总局已经有了针对非营利组织的会计制度、所得税等相应规定。如果采用三分法，出资的民办学校或者与已有的规定有冲突，或者找不到对应的法规”。

王文源介绍，采取两分法的优势在于“营利性和非营利性是两个闭环概念，过去我们国家的民办教育，绝大多数都是投资办学，捐赠办学很难进入。因为产权不明确，如果我要捐给非营利学校，那产权又属于举办人的，捐赠人也不好捐赠。今后，产权明确了，非营利性学校属于社会共有的，那也能鼓励真正的捐赠办学”。

英美等国义务教育阶段的私立学校，也基本上都是非营利的。广东当代民办教育管理研究院张铁明对此解释，两分法看起来是符合国际惯例的，但差别在于“发达国家已经建立了完善的捐赠体系，例如捐了一万块给学校，那么这笔钱将可以用来抵税，相当于用未来财政的钱在供养这些民办学校。而中国的民办学校则完全靠学费收入来维持，学费高低也决定了教师的待遇。这个根本差别决定了中国特色的民办教育发展路径和不同格局”。

“这么大的改动完全没料到”

令人始料未及的是，对二审稿的意见，在三审稿意外流出之后，彻底被淹没。

陈景亮记得看到三审稿时“整个脑海全部都空白了”，他记得大约是在10月20日，行业内突然流传开了三审稿的内容，其中有一条规定“义务教育阶段不允许办营利性学校”，而他所办的学校，几乎都是初中和小学。

对于三审稿的新增内容，吴华表示，“这么大的改动完全没有预料到”，二审稿中原本设计的三年过渡期也没有，而是要求举办者在选择了营利性和非营利性之后，再进行产权权属的认定和进行相应的补偿和奖励。

作为多次受邀参加教育部门和立法部门座谈会的专家，吴华表示在三审稿长达8个月的起草时间内“没有任何风声流出来”。

为何会出现这样的改动？可以在全国人大法律委员会副主任委员李连宁在三审时向全国人大常委会会议所作的说明中找到线索，一是，“有的常委会委员、地方和社会公众提出，在义务教育领域，应当限制举办营利性民办学校”。二是“教育部还提出，根据党中央精神，不允许举办营利性民办义务教育阶段学校，建议予以明确。经研究，建议增加规定：‘不得设立实施义务教育的营利性民办学校。’”

对于许多义务教育阶段的举办人而言，初中和小学确实是一块很难割舍的“大肥肉”。

在民办教育的投资圈中，初中和小学一直是一块很难割舍的“大肥肉”。“幼儿园规模太小，要做成连锁才有效应，而高中又有刺刀见红的高考，并且公办学校优势更明显，高校的投资门槛又太高，义务教育阶段的初中和小学，是举办人最喜欢涉猎的阶段。”张铁明对此分析，民办教育在初中和小学阶段优势更明显。

为什么要将这块大肥肉锁起来？教育部副部长朱之文在召开新闻发布会时回应称，“义务教育的属性决定了其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担”。

让吴华比较担心的是，未来地方政府将会面临非常高的管理成本。

“民办学校设立时的法律状态非常复杂，有1997年《社会力量办学条例》实施以前设立的，有1997年以后到2003年民办教育促进法实施之前设立的，有2003年以后设立的。在这几个不同的时间节点上，国家对于民办学校终止办学时如何处置剩余财产的规定是不一样的。

南方周末记者在几个民办教育举办者的微信群里观察到，目前讨论得比较多的是“过去拿合理回报可能算是违规，而今后再拿合理回报就将是违法”，而过高的法律风险正是大家最为担心的地方。

谢鼎新坦言，无论地方政府再承诺多么优厚的办学条件，也没有多大意思了。

不过，也有人很高兴，“把这些商人屏蔽了，留下了的都是真正具有教育情怀的人。”保定美术中学校长贺宇良觉得，资本的逐利性与教育规律本身就是不相容的，“只有真正的教育人才能办好教育”。

更多的人担心投入能否收回。微信群里有人在出谋划策，对如何合理合法地转移利润，只能“虚开支出”，或者“给定个高工资吧”。

也有人很淡定，一个微信群的群主就很乐观，“等政府建立好完善的监督机制，至少还有三到五年的时间”，举办人还有充足的时间把成本收回来。

民办教育行业内多名投资人向南方周末记者表示，在等待地方政府配套措施的出台。

广州华美学校的校长陈峰对此坦言：“我们都是在等各个省市的规则细则出台的时候，再看如何争取更多的权益。”

（应受访者要求，谢鼎新、陈景亮为化名）