我国城乡教师差异的制度分析与教师制度的变革

教师之友网

我国城乡教师差异的制度分析与教师制度的变革（《教育学术月刊》08年第4期）                 摘   要：从新制度经济学的角度来看，我国城乡教师之间的巨大差异主要是因为教师制度安排的不合理。改变这种状况有两种方式：一是“卡尔多改善”，即通过建立补偿机制，给予农村教师适当和必要的补偿，以使其状况得到改善，从而在一定程度上缩小二者之间的差距；二是“非帕累托改进”，即通过建立新的教师制度，将城市教师的既得利益缩小到合理的范围之内，相应大幅度增加农村教师的收益，从而使二者之间的差距发生根本性的转变。             关键词：城市教师；农村教师；制度；差异；变迁          作者简介：贾建国，男，北京师范大学教育学院博士生 (北京100875 )。             从新制度经济学的角度来看，教育制度是一种重要的教育资源，教育制度的安排直接影响着教育的发展状况。从这个角度来看，教师制度安排的不合理是造成我国目前城乡教师差异的一个重要原因。因此，要改变城乡教师之间的差异状况，实现教育公平，就必须对当前的教师制度进行变革。              一、城乡教师差异的主要表现            （一）学历之间的差异。从目前城乡教师的学历来看，城市教师的学历高，而农村教师的学历则较低。有数据表明：2004年，农村小学教师中高中学历占的比例最大，占总体的57.64％；城市小学教师学历的主体是大专，占总体的57.83％。农村初中拥有大专学历的教师占72.31％，同比城市为42.70％；城市初中拥有本科学历的教师占到54.56％，农村却只有18.94％。[1]显而易见，在学历层次上，城乡差一个档次。            （二）职称之间的差异。义务教育阶段城乡教师的职称也差了一个档次。2004年，农村小学教师中小学一级占的比重最大，达到45.34％；城市小学教师中小学高级占的比重最大，达到46.44％。初中与小学的情况类似，农村初中教师中比重最大的是中学二级，为44.86％；城市则是中学一级，为42.15％。此外，在高级职称方面，农村小学教师中高级职称的比例为35.94％，城市为47.11％，城市比农村高出11个百分点；农村初中教师中高级职称的比例为2.79％，城市为农村的5倍，达到13.71％。[2]            （三）数量之间的差异。按照实际教学情况来看，农村教师数量不足，而城市教师则超编。有研究表明，2003年农村小学共有2959471个班，按照每班配备专任教师1.8人，需要专任教师5327048人，这样算来农村教师不是超编而是缺编。城市有404623个班，需教师728321人，城市教师仍然超编。如果再考虑地理环境的影响，在条件艰苦的农村，教师缺编现象将更为严重。从初中教师来看，2003年农村初中已缺编54万，城市略有超编。另外，考虑到适龄人口总数与在校生人数之间的差别，农村教师的缺口将大大超过54万。[3]我国农村在20世纪80-90年代出现的民办教师和20世纪末、21世纪初出现的代课教师都充分说明了这一点。           （四）教学任务的差异。调查显示，农村教师在实际教学中往往承担着比城镇教师更多更重的教学任务。农村教师任课科目数明显高于城镇。以小学为例，县直教师任一门课的人数比例为20.3％，任四门及四门以上的人数比例为15.3％；而乡镇教师任一门课的人数比例仅为7.9％，任四门及四门以上的人数比例则高达35.3％。同时，农村教师的周课时数也明显高于城镇，小学尤为突出。周课时数在14节以下的教师比例为：市直小学为32.2％，县直小学为58.3％，乡镇小学仅为14.2％；周课时数20节以上的教师比例为：市直小学为3.4％，县直小学为0，乡镇小学则达到14.2％。[4]此外，农村教师还要承担一些职业教育和教学以外的任务（如农业劳作等）。           （五）工资待遇的差异。根据《中国教育经费统计年鉴》（1998-2002）的统计结果来看，农村教师的工资待遇虽然在1998-2002年间有很大的提高，从6330.28元增长到12369.32元，但城市教师的工资待遇也由1998年的18319.86元增长到35071.56，即农村教师只有城市教师工资待遇的1/3左右。此外，不少报道与研究表明农村教师工资拖欠现象严重，到2002年底全国农村中小学教师工资拖欠累计达到了150个亿，2003年又新增20个亿。            （六）继续教育的差异。北京师范大学2003年的调研报告反映了城乡教师在继续教育方面存在着明显的差异：城市教师的专题培训多于农村，而农村的职称培训、学历进修高于城市。这表明城市教师的继续教育更多注重教师内涵和高层次能力的提高，而农村教师的继续教育则侧重外在技能和低层次能力的提高。[5]            二、城乡教师差异的制度分析               （一）办学指导思想。我国城乡的办学指导思想有着明显的差别：农村教育的主要任务是“为三农服务”，适应农村经济社会发展的需要，适当兼顾向高一级学校输送新生；而城市教育的基本任务则是培养德、智、体全面发展的建设者和接班人，适应城市建设需要，主要是为高一级学校输送新生。[6]这种指导思想上的差异必然影响城乡教师各方面的状况，包括数量、学历、职称以及任务、工资待遇等。             （二）经费投入体制。长期以来，在“城市中心取向”的影响下，我国形成了“城市教育政府办”、“农村教育农民办”的教育经费投入体制，这必然导致城乡教师在工资待遇等方面出现巨大的差距。尽管从2001年开始，我国已经实现了城乡教育都由政府来办，但是我国很多县（特别是西部地区）的经济状况并不好，在“城市中心取向”仍然存在的情况下，如何保障农村教师不会遭受不平等的待遇仍然是一个问题。而且，在农村地区工作的教师要付出更多的精力和心血，所以即便给予他们和城市教师一样的待遇，对他们来说也并不意味着已经实现了公平。               （三）教师编制制度。目前，各级学校的教师编制主要根据2001年中央编办、教育部、财政部的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，城市小学为1∶13.5、农村小学为1∶18；城市初中为1∶19、农村初中为1∶23。这一编制标准主要考虑师生比这个维度，对于情况复杂（人口分散，学校规模小、班额小等）的农村来说并不科学。这种教师编制制度导致了农村教师大量缺编，相应加重了他们的教学任务，降低了农村教师的学历和素质——用民办和代课教师补充，同时也降低了他们的工资待遇——“同工不同酬”。             （四）教师分配制度。长期以来，全国各地对于新教师的分配基本上都遵循这样一种规则：即高学历、毕业于好学校的教师进县城学校，低学历、毕业于较差学校的教师进农村学校。同时，在学历和毕业学校基本相同的情况下，素质高（讲课好）的教师将被分配到城市，而相对较差的则被分配的到农村。这种教师分配方式必然导致城乡教师在学历、职称评定以及工资待遇等方面形成很大的差距。              （五）职称评定制度。               第一，职称指标下达方式不合理。我国每年的职称指标都是由省下达到市，市到县，县到乡镇，这样往往会出现“锅底效应”(即靠近“中央”的指标往往较多，所以城市学校的指标往往多于农村学校)。[7]第二，教师职称评定的条件不合理。目前，我国的教师职称评定主要与学历、论文以及普通话测试、计算机考证等挂钩。首先，由于农村教师比城市教师的学历整体要低，所以农村教师在职称评定中必然处于劣势。其次，在论文发表、普通话测试以及计算机考证等方面，学历低、条件较差的农村教师自然无法与学历高、条件好的城市教师相比。此外，评定职称的费用较高，也使待遇较低的农村教师处于不利地位。              （六）继续教育制度。第一，培训经费的承担方式不合理。目前，我国教师继续教育的培训费往往由单位和个人共同承担，甚至全部由个人承担（其实，多数情况下单位是不承担任何费用的）。由于城乡（教师）的经济状况存在很大差距，所以城市教师比农村教师享有的培训机会更多、形式和内容也更丰富、质量也更高。第二，继续教育的形式与内容不合理。目前，我国的专题培训和学历培训相分离。这种状况使以学历培训为主的农村教师，缺少与城市教师同等接受专题培训的机会，导致农村教师无法及时了解教育教学的最新动态，其素质提高自然无法赶得上城市教师。        三、我国教师制度的变革            （一）“卡尔多改善”。“卡尔多改善”是指如果改革过程中社会各利益集团受益总量大于其中某些集团利益损失总量，并且可以设计出一种机制来对受到损失的利益集团进行必要的和适当的补偿，使得所有人得到不同的改善。[8]从建国到现在，我国的教育事业得到了很大的发展。但是，由于长期实行“城市优先发展”，所以农村（教育）实际上是利益损失者（成本投入太高导致收益率要低于城市教育），而城市（教育）则是最大的既得利益者（成本投入低而收益率高）。为此，必须形成一种机制对受到损失的农村（教育）教师进行必要的和适当的补偿。 第一，建立农村教师工资的保障机制。国家和省级财政在农村教师工资的支付方面承担起更大的责任，教师工资至少由省里统一发放，以专款形式拨到县财政，由县负责直接发放到每位农村教师手中。同时，为了保证农村教师工资的及时发放，需要建立责任制和责任追究制，加强监督和操作的透明度。对于不能按时发放农村教师工资的县，要依照法律和相关规定进行行政处罚，甚至法律制裁。[9] 第二，加大对农村教师队伍的补充力度。由于贫困学生大多来自农村，所以可以通过扩大免费师范教育的实施范围（从部属学校扩展到省、地属学校），以定向培养的方式将具有较高学历的教师分配到农村学校；国家应推出一系列鼓励大学生赴农村任教的优惠政策，加强教师特岗计划，为农村紧缺的教师岗位配备高学历的教师；建立公正的代课教师遴选与补偿制度，免费组织代课教师参加专业、系统的教师培训，并进行统一考核，然后与考核合格者签订合同，授予教师资格证，聘请其为公办教师，并派回原学校任教，提供和当地公办教师一样的待遇；[10]此外，还可以通过建立城乡教师流动机制等方式对农村教师队伍进行一定程度的补偿。 第三，健全继续教育经费的保障机制，由政府、学校和个人共同承担，增加农村教师接受继续教育的机会；逐渐规范继续教育制度，加强农村教师继续教育单位的师资力量；[11]改革继续教育的形式和内容，负责培训的师范院校不能仅限于学历培训，还应该在一定程度上承担起专题培训的任务。此外，可以通过建立城乡学校有效地互动和合作机制，采取“送教下乡”的方式，让城市教师为农村教师提供教育教学等方面的指导与帮助。 第四，在教师职称评定制度方面，可以考虑加大高级职称评定比例，增加农村教师评定高级的机会；同时加强农村骨干教师的培养，增强农村教师评定高级职称的能力。[12]此外，考虑农村教师的经济承受能力，适当降低农村教师评定职称的费用；对一些有特殊贡献的农村教师应该特殊照顾，破格评定。 目前，我国政府主要采取的是“卡尔多改善”，这种方式并不能彻底改变“城市优先发展”的固有取向，不利于深化改革。如果不从根本上打破现有的利益格局，改变有利于城市教师的制度安排，改革就只能是“治标不治本”，城乡教师之间的差距仍然会随着时间的推移不断扩大。                       （二）“非帕累托改进”。所谓“非帕累托改进”，是指通过调整经济利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集团会受到损害。[13]这里的“非帕累托改进”是一种逆向“非帕累托改进”，即与我国长期实行的“城市优先发展”这一“非帕累托改进”相对立。这种改革方式不仅仅是对农村进行“补偿”，而是要求转变改革的方向——从“城市优先发展”转向城乡协调发展基础上的“农村优先发展”，对教育利益进行重新分配，将城市利益集团的既得利益缩小到合理的范围之内，通过“城市反哺农村”，从而使农村（教育）教师获取更大的收益。            第一，明确改变城乡教育办学指导思想的二元性。即城市和农村教育的目标都应该是把学生培养成为公民，主要任务都是升学。这样，政府对城乡教师的重视程度才会趋于一致，各方面的配置和待遇也才能够平等。 第二，改革教育经费投入体制，使农村教师的工资水平适当高于城市教师。同时，考虑到农村其他方面（如交通落后、医疗不发达等）的条件远不及城市，所以应当为农村教师设立特殊津贴，并且津贴数额应该适当高于城市教师在城市工作所能够获得的工资外收入的平均水平，从而吸引更多优质教师去农村任教。[14]此外，政府还应该增加对农村学校硬件设施的资金投入，为农村教师提供一个良好的教学环境。 第三，改革教师编制制度。教育部门应该以农村学校为单位核定教师编制，教师编制除了考虑教职工和学生比之外，还要考虑任课门数与教职工比，周课时与教职工比等因素。此外，规模小的农村学校还要考虑年级数与教师比。[15] 第四，改革新教师的分配方式。教育部门应该在充分本地城乡各个学校对于新教师的需求，以及各学校现有教师队伍的实际情况等多方面因素的基础上，将新教师合理分配到城市和农村学校，如教师学历层次低的农村学校应该多补充一些高学历的教师。这样，随着教师编制的增加和学历的提高，农村教师的教学任务也就相应地会减轻，并与城市教师趋于一致。 第五，改革教师职称评定制度。教师职称的数量和层级应向农村，尤其是偏远农村、山区和贫困地区的教师倾斜。评定教师职称时，应根据各地农村教师的实际情况，相应降低或取消论文、计算机水平测试、普通话水平测试等硬件要求。同时，将教师所处地区的艰苦程度，所付出的精神、体力等作为职称评定的参考条件，在其它条件基本相同的情况下，应该优先为农村教师评定职称。[16] 第六，改革继续教育制度。国家应出台相应的政策，为农村教师的继续教育设立专项培训经费，并且一定要专款专用，相关部门一定要加大监督力度。而且，在经费不是很充足的情况下，要优先保证农村教师的培训经费。[17]同时，农村教师接受继续教育的学时应该高于城市教师。此外，在需要进行某些专项培训，特别是最新的教育教学知识的培训时，应该给予农村教师优先权。 从我国城乡教师的现状来看，要真正实现教育公平，实现城乡教育的协调发展，必须采取逆向“非帕累托改进”，改变现有不合理的教师制度，建立有利于农村教师发展的制度。但是，这种改革方式意味着城市教师（强势利益集团）将丧失很大一部分既得利益，必然会遭到其强烈反对，改革的交易成本将会大幅度增加。因此，最好的改革方式是政府采取渐进的改革方式，逐步从“卡尔多改善”转向“非帕累托改进”。当然，这种转向将是非常艰难的，因为从某种意义上来讲，这将是“教育领域的一场革命”，其实现不仅需要创设适宜的外部环境，而且需要对内部博弈各方利益进行重新分配。              参考文献 [1] [2]中国教育统计年鉴2004.北京：人民教育出版社，2005. [3]刘秋红.我国农村教师发展现状及我国农村教师发展指标体系研究[D].东北师范大学硕士学位论文，2006：6-7. [4]许丽英.教育资源配置理论研究——缩小教育差距的政策转向[D].东北师范大学博士学位论文，2007：43-44. [5] “中国教育发展报告·变革中的教师与教师教育”课题组.2003年中国中小学教师教育现状调研报告[D].附录表7-15. [6]余秀兰.中国教育的城乡差距——一种文化再生产现象的分析[M].北京：教育科学出版社，2004：100-106. [7][16]刘  航.农村中小学教师职称评定制度的问题与对策[J].现代教育科学(小学校长),2007(2):39-40. [8][13]柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武昌:武汉大学出版社,2002：62、74. [9][12][14]刘秋红.我国农村教师发展现状及我国农村教师发展指标体系研究[D].东北师范大学硕士学位论文，2006：41-42. [10]王根顺 张洁.由“清退”引发的对西部农村代课教师问题的再思考[J].当代教育论坛,2007,(7):11. [11][17]于海滨.农村教师继续教育的困境与出路[J].辽宁教育研究,2007(3):93-94. [15]袁桂林.农村中小学教师问题浅议[A].亚太国际教育论坛“全面提高教育质量，促进以人为本的社会发展”论文集,2007:151. 责任编辑：陈国庆                        Institution Analysis of China’s Urban and Rural Teachers’Difference and Changes of Teacher Institution                     Jia Jian-guo  (School of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China) Abstract： From the view of new institutional economics, the reason for huge differences between urban teachers and rural teachers in China is mainly caused by unreasonable arrangements of teacher institution. There are two ways to change this situation: First, “Kaldor improvement”, that is, through the establishment of compensatory mechanisms, giving rural teachers appropriate and necessary compensation to improve the situation, thereby it can reducing gap in some extent; second  “non-Pareto improvement”, namely through the establishment of a new system of teachers, interests of city teachers will be reduced to a reasonable scope , corresponding substantially increases the income of rural teachers, so that the gap between urban teachers and rural teachers will take fundamental changes. Key words：city teachers； rural teachers；institution；difference；change