这样一改就实现了城市化那是天大的笑话

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葛剑雄，复旦大学图书馆馆长、中国历史地理研究所教授
教育部社会科学委员会委员，中国地理学会历史地理专业委员会主任
中国秦汉史研究会副会长，上海市政府参事

不过无论是改为市还是区

在辖境中总有一部分农村

甚至大部分是农村

所以要说「市」或「区」就是城市

这样一改就实现了城市化

那是天大的笑话

    尽管今天我国的县级行政单位已经有多种形式—市辖区、县级市、县、民族自治县、旗、民族自治旗、特区、林区，但县仍然是我国行政区划中最基本的单位。不仅如此，县是我国最早产生的行政区划之一，也是我国行政区划形成以来最稳定、最基本的单位。其中一部分县从秦朝开始到现在，名称和治所都没有改变过，不少县的境界自明清以来基本不变。
    夏朝的历史我们知之甚少，但商朝和西周从上到下都实行分封制。天子将土地分封给诸侯国，或者承认已有的诸侯国。大的诸侯国分封若干小诸侯国，或者分封给卿大夫，卿大夫还可以分封给家臣。天子直接统治的地方称为王畿，范围很小，主要的收入是各诸侯国的纳贡，需要兵力和劳动力时也向各诸侯国征召。诸侯国的范围一般都不大，即使是较大的诸侯国，诸侯直接统治的地方同样很有限，也是依靠由他分封的小诸侯或卿大夫的贡献和所征调的人力维持的。在这种情况下，自然不存在划分行政区域的必要。
    但到了春秋时期，礼崩乐坏，周天子名存实亡，权力不出王畿。实力强大的诸侯国打着“尊王攘夷”的旗号，相互争夺兼并。国君的权力越来越大，开始将通过武力获得的土地由自己直接统治，不再分封给属臣。这些地方都在原国境之外，离国都距离较远，国君需要派官员去那里管理。这些官员直接对国君负责，定期或不定期去国都向国君或其代表报告。这些地方的收入和人口全部归国君所有，官员只享有国君发给的俸禄。这种管理办法完全不同于分封制，已经成为行政区域的雏形。它们被称为县或郡，以县为主，但县与郡是平等的，不存在隶属关系。据说县的本意是“悬”，是因为这些地方都在远离国都的边境，悬在外面。县最早出现在秦、楚、晋三国，这与三国夺取它国土地最多的事实是一致的。以后，失势或绝后的贵族领地也不再分封，而是置为县，由国君直接统治。县出现在更多的诸侯国，县的数量也越来越多。
    到战国后期，各国普遍建立郡县制度。封邑虽还存在，但多数地方已经设县，一些小乡聚也合并为县。由于边境的人口增加，土地大量开发，郡的辖境下分设了县，逐渐形成郡管县的格局。但各国的制度并不统一，就是一国之内，郡也限于边境，内地一般仅设县。秦始皇灭六国的过程中，在新夺取的土地上不断设置新郡，废除封邑。至公元前221年，秦朝的统治区内基本实现了郡县制。此后虽然出现过短期的或局部的反复，尽管行政区域的名称有所不同，但以中央集权为基础的行政区划制度再未有实质性的改变，而县始终是最基本的行政区域单位。
    从秦朝开始，县的名称一直很稳定，连最喜欢改名的王莽，也还是沿用了县这个名称。但从西汉开始，一直有少数特殊的县级行政区域存在。如西汉初年封功臣为侯，他们的封邑称为侯国。汉武帝允许诸侯王分自己的封地封其子孙为侯，但这类侯国从此划归与王国相邻的郡。这两类侯国虽然是侯个人的封邑，但在行政上都隶属于郡，地位与县相同。侯国撤销后，有的就设为县，太小的侯国则不再设县。还有公主、后妃的封邑（或称为汤沐邑）称为邑，实际与侯国一样，也是县级行政单位。在少数民族地区设置的县称为道，相当于今天的民族自治县。王莽建新朝后曾将三百多个县的名称改为亭，但到东汉时基本都恢复县名。东汉末年和三国期间，在一些实行屯田的地方设立农官，相当于县级政区。三国时一部分王国和公、侯、伯、子、男国也相当于县。唐、宋时在边疆或少数民族聚居区设羁縻县，有的相当于民族自治县，有的只有空名。明朝的卫、所本来是军事驻防单位，但一部分有“实土”，也管辖民户，相当于县。清朝在府以下设有州、厅，与县相当。在少数民族聚居区设文武土司，在蒙古设旗，在新疆设伯克、营，在西藏设城、营、呼图克图领地，都相当于县。
    从秦汉开始，大县的长官称县令，较小的县称县长。宋朝改称“权知某县事”，简称知县，直到清朝没有改变。民国年间一度称为县知事，以后称为县长，沿用至今，仅文革期间改称（革命委员会）主任。
    秦汉时就确定了设置县的原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”将设县的标准定为方百里的面积，然后根据户口数调节。这一原则在中原大致是适用的，但边疆和新开发地区人烟稀少，不得不将县境划得很大。这也是县的设置相对稳定的原因，因为除了军事或政治上的特殊需要，每设一县都得考虑行政管理的成本和效率。清朝曾将江南等地一些富庶的县一分为二，就是因为这些县人口多、赋税征收量大，一方面一县难以治理，另一方面足于负担二县的成本。这种现象今天还存在，如西藏有些县比浙江省的面积还大，但只有几千人口。有的县国务院早就批准设立，却因人口太少，管理成本太高，只能先设办事处。
    改革开放以来，一部分县已改为市，有的又改为市辖区。本来县都隶属于省，但实行撤地建市后，绝大多数县已隶属于“地级市”或直辖市。但近年来，也出现了“强县”的呼声，甚至已在进行使县享受“地级市”待遇的试点，或者试图让县恢复直属于省的体制。

    不过无论是改为市还是区，在辖境中总有一部分农村，甚至大部分是农村。所以要说“市”或“区”就是城市，这样一改就实现了城市化，那是天大的笑话。已经有人建议另一种模式—将县治所在的镇或城区改为市，县的设置不变。从二千多年的县史看，未来的县不会不变，但不可能大变。

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文：林清媛、谢湜

林清媛，华南师范大学中文系文秘06级   
谢湜，复旦大学历史地理研究所博士生

实际的发展并不像当局的规划那样如意，民众对城市化的憧憬并没有都成为现实

    明弘治十年，苏州府太仓州设立，乡民享受着到州城赶集的安全和便利。太仓因郑和下西洋而闻名，而立州前只是一个军事卫城，百姓进城贸易，苦于兵丁欺扰，立州后有司究治，州城商贸有了保障。在此前后的几十年间，江南的城乡格局在悄悄地变化，社会上货利渐开，许多经商致富者在乡间创建了新的市集、市镇。
    古代政区层级中并无今天的“市”的建制，基层政区到县为止，市一般指集市或市集，早期市集一般出现在府城或县（州）城中，后来扩展到城郊，县城的市集一般称作“县市”，作为一县商贸之集散地。明中期乡间新市镇的创立，活跃了农村经济，许多市镇的规模在16世纪以后远超“县市”，后者渐渐萎缩乃至衰废。乡间市镇继续发展，到清末民初地方自治改革时实体化，至民国年间正式成为县以下的政区，我们今天熟悉的县辖乡镇的区划格局开始形成。
    县以上的政区沿革，多与王朝的军政大布局有关，而州县及县以下的区划变动，才真正贴近黎明百姓的生活。作为县城市集的“县市”早已淡出历史舞台，兆示着农业帝国广袤的乡村将要发生的变化。近20年多来，中国的基层政区发生了较大的变化，与“县市”名称一字之差的“县级市”出现了。作为实体的县级政区，它自然与古代“县市”风马牛不相及，不过，20年间县级市的产生、运作及调整，同样因为触及基层政区与社会民生的密切关系，引起了政府和民众的关注和争论。
    1994年，位于东南沿海的D县撤县设市，一条崭新的L公路横贯D市，东抵海滨，带动了D市东境沧海桑田的大开发。不久后，原D县城东郊X村中许多村民经营的狭小工场，东迁入新建成的L工业区。乡镇工业欣欣向荣，城乡交通和基础设施也逐步改善。随后几年，L工业区以东又陆续有新工业区拔地而起。2003年，D市撤销县级市建制，成为隶属于A地级市的D区。几年来，乡镇工业依然在创造着产值，然而，受到原材料价格上升以及国内外经济环境变化的影响，个体企业主的经营渐感压力，此外，他们还常有抱怨，在撤市改区后，开发区地价几年间从每亩20多万飚升到50多万，然而乡镇工业非但未得到A市政府的扶持和引导，还面对比县级市时代更重的税费负担。也许商贾逐利，言有偏激，抑或区划新制，难有速效，然而，X村的声音还是反映出十年间市县频繁改制带来的民生问题。
    D县设立于明嘉靖年间，隶属于B府，现A市治所在地原是D县的一个渔村，清初在该处设防，清末A港开埠，商货遂兴。建国后，BA专区设立，1965年改立A地区，下辖原B府城和所有B府属县，1981年，A市成为经济特区，盛极一时。1983年地市合并，建立市管县体制。在其后的政区调整中，A市一分为三，划出B和C两个地级市，新的A市则下辖D、E和F三县。经济特区则扩大到整个A市的a、b、c市辖区，面积234km2。当时正值设立县级市的高潮，D和E相继撤县设市，由A市代管，但不属特区范围。
    D县有着较好的农业基础，早在1950年代就成为全国第一个双季水稻亩产千斤县。设市前，该县是全国人口密度最高的县份，总人口70万左右，总面积345 km2，平均每平方公里在2000人以上。人多地狭，工业基础薄弱的县情一直制约着城市化进程。在市管县的体制下，县政也缺乏活力。在90年代初全国性的市县区划调整的风声中，D县政府担心两个相对富庶的镇被它们南面毗邻的A市强势分割，为确保区划完整，1994年下大力气向中央申请撤县建市，获得成功。F县也在同年撤县设市。A市下辖只剩E一县，同年，A市区向南扩展，从F市划得h镇立一h小区，投入大量建设资金。
    明、清、民国以至上世纪80年代，D县所属的上级政区都是府或相当于府级的专区、地区。直到“地市合并”前，“地”级的行政专员公署（简称行署）只是省政府的派出机构，并不是一级政府，不必要设置与省政府或县政府各部门相应的机构。由于不是《宪法》所规定的政府，所以不能召开人代会，只是省人大派出的工作组；也不能召开政协，只有省政协派出的联络组。但如今在这一范围内已设置了四个地级市，拥有四套与省、县两级党政部门完全对应的正厅级党政机构、人代会、政协和其他相应的机构和团体。而这些市下辖的县，多数已改为市，进而改为市辖区了。在这个过程中，党政官员和公务员成倍地增加，即使完全按照中央规定的编制和严格执行相关的级别，也会超过十倍以至数十倍。党政部门和事业单位的析置、新建，固然拉动内需，促进了基本建设和城区面貌的更新，但行政成本的激增也是众所周知的事实。按照一般的统计口径和理解，这些区已经基本实现城市化了。不过，实际的。