梁德明：直面老龄化，完善我国社会养老保障事业的若干思考

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梁德明：直面老龄化，完善我国社会养老保障事业的若干思考

● 梁德明

摘要：当前，我国社会养老保障中存在着养老金缴纳总量不足，政府填补历史欠帐动力不足；养老金缴费存在结构差异；协调多渠道养老筹资关系的重视程度不够；养老金运作效率不高；养老金支付不足；统筹级别低，地区间转移困难等问题，通过对智利和瑞典成功经验的借鉴，我国应从养老金的归集与缴费；养老金投资运营管理的加强；养老金支付模式的改革；人员流动跨区养老基金衔接转移的制度完善等方面进行社会养老保障事业改革。 　　关键词：社会养老保障，人口老龄化，征纳支付，投资运营与管理 　　 　　一、我国社会养老保障的现状分析 　　 　　2010年10月，当有关部门提出“延迟退休年龄”动议后，立即引发全国网民激辩，折射出我国社会养老保险制度的不可持续性。分析我国社会养老保障问题，首先需要了解我国城镇职工基本养老保险的总体情况。我国近10年来城镇职工基本养老保险参保人数情况如下： 　　2002-2011年，参保的城镇职工主体是企业职工，而且呈现逐年稳步增长态势；非企业单位职工（包括机构事业单位职工）占城镇职工的11%-8%，比重在逐年下滑。参保的城镇企业职工中，在职职工和享受养老金支付待遇的离退休职工的比例大约在3：1左右。 　　从2002年开始，城镇职工基本养老保险基金收入比城镇离退休职工养老金支付数额的差额，由300多亿元逐步扩大到4100多亿元，因此，养老金累计结存数额从2002年的1608亿元，扩大到2011年的19497亿元。这建立在两个前提上：第一，城镇职工基本养老保险基金收入包括了中央财政补助，第二，我国参保的在职职工人数扩大趋势保证了缴费额可以支付离退休人员养老金。但这种乐观情况未必能持久：我国劳动力增长存在极限，人口红利即将消失，从目前看来，在职职工缴费总额与离退休职工养老金支付数额之间的差距仅在1000亿元上下，潜藏着支付危机。未来总抚养比将在老年人口抚养此推动下开始攀开，“人口红利”逐渐消失，根据联合国教科文组织关于老龄化社会的定义（一个国家或地区60岁以上人口占比达到10%以上，或者65岁以上占比达7%以上），我国已踏入老龄社会。 　　如此来看，我国社会养老保障制度就有反思的必要了。个人名义养老金账户资金中的绝大部分被挪用、空账规模日益扩大等，该困境必须打破，否则，在职城镇职工未来最基本养老诉求的满足将很难得到保障。 　　 　　二、我国社会养老保障中的问题及其原因 　　 　　我国社会养老保障系统的关键因素有养老金的征纳与支付，养老金投资运营管理、收益分配及本金赎回等环节，还有间杂其间的各主体复杂的博弈行动。这些因素综合作用导致我国养老金支付日渐困难的结果。具体体现在： 　　1.养老金缴费总量不足、政府填补历史欠账动力不足。（1）历时性看，前期企业职工养老金缴纳不充分；在后期国企改制出售中，职工空缺的养老金成本计提不充分。1998年以前，我国退休职工（包括企业，事业，机关）统一用国家“退休金”账户，之后，企业退休职工另立账户，是全体企业在职职工从1992年以后缴纳养老保险所形成的“社会保险”基金。1998年开始用新办法计算养老金。所以，造成了三个层次企业退休职工的空账问题：1992年以前退休的企业职工没有缴过养老保险，1992-1997年退休的也只是缴了少量，1998年以后退休的也有数年没缴，其“退休金”支付存在空账，需要从其它地方划拨，否则就会总出现挪用。另外，我国国企已完成改制出售的，管理层与普通职工之间，获取国有股权的机会存在天壤之别，管理层持股、普通职工不占股份的现象极为普遍，这给低估贱卖国企国资提供了足够的诱因。而且，作为一种制度性设计，对职工按规定无需缴纳养老金的时间段也无需补缴。这本应该是地方政府推进国企改制时应该考虑到的，时过境迁后再去追缴难度很大。（2）共时性地看，人口问题引发社会平均工资偏低，当期养老金缴费基数低下。错误的鼓励生育的历史政策导致人口富余和就业压力，压低了社会平均工资，使当期养老金缴费基数低下。而且，缴费工资与实际工薪收入还存在差距，特别是作为高收入群体。 　　2.养老金缴费存在结构性差异。（1）公务员和部分事业单位养老金计划单列。1998年之后，公务员仍在沿用国家“退休金”账户，其中不乏歧视性制度规定。以华东地区某省为例，公务员在工作期间缴纳养老金，缴费工资基数仅有1000-2000元，远低于实际月收入。而公务员在退休后领取养老金的来源，却又与之无关，改由财政包揽支付——领取标准要远高于其实际缴纳。（2）企业和其他事业单位养老金缴费差异。首先是央企和地方大中型国企系列，职工在职时就有较高的收入，为其自身退休后的自我保障提供了充分的支持，但其必然后果是：首先，国企运营成本偏高容易引发涨价冲动，物价上行压力加大，导致其他企业交易成本不断抬高，宏观经济形势萧条。国家税收相应减少，导致为养老金不足兜底的财源减少。其次是中小企业，由于缴费比例高，成本侵蚀利润形势严峻，往往会诱发隐瞒工资水平少交税费。 　　3.对协调多渠道养老筹资关系的重视程度不够。职工的社会养老保险是国家强制企业和个人缴纳的，不同企、事业单位和不同群体的缴费标准差异较大，使得普通企业职工养老保障水平长期较低。这势必使其在退休前还必须设法获得其他收入保障，这部分群体实际上成为社会养老保险制度的受损者。我国企业年金已经开始逐步积累起来，但总体规模还是偏小，居民自筹养老的做法，对绝大多数普通职工来讲，一般也难以有其充分的资金来源。 　　4.养老金运作管理效率不高。我国养老金制度存在统筹层次低下，覆盖面不宽，基金管理非常分散、多数地区个人账户有名无实，空账运转账户数额巨大，制度分割现象很严重等问题。为解决“空账”可能带来的养老金支付压力，中国在2000年开始了“做实”个人账户试点，虽然已有13个省开展试点，做实账户资金为1300亿，但后来部分省份被默许再次挪用做实的个人养老金账户救急。 　　而且，养老金大部分掌控在市、县级政府的2000多个独立行政单位手中。管理费用高，监管难度大，不利于实现大规模的稳健组合投资策略与保值增值，养老金账户投资收益率不是2%。其中迫切需要搞清楚的是：谁是养老金的主人？其权利是否受到法律保护？否则，养老金管理运作容易形成内部人控制。 　　5.养老金支付不足。我国养老金缴纳主体覆盖不全面、不平衡，国企改制等原因带来的养老金空账、管理运作效率不高等问题，使得日常养老金的支付捉襟见肘。而且，还没有考虑到通货膨胀带来的养老金的闲置和实际亏损。养老金支付替代率逐渐降低。 　　6.统筹级别低，地区间转移困难。中国的养老保险体系存在着明显的地区分割，养老金社会统筹部分最高也只到省一级。之前是县以下政府管理，造成有些地方交费率低，积累不够，有些地区则负担沉重。省级和市级之间的养老金账户转移也存在问题。未来大量农民工和异地就业城市居民到了退休年龄，必将给各地政府造成不同程度的财政和社会压力。最近国务院已出台了个人账户省级转移的指导政策，但具体实施的效果还有待观察，对于历史和事实的合理考虑有待加强。 　　上述若干问题的存在，必然使我国社会养老保险事业维持低效状态。如何解决上述问题？智利和瑞典两个国家的养老金制度困境与改革，对我国类似问题的解决，可能有着积极的参考价值。 　　 　　三、国际借鉴 　　 　　1.智利。20世纪？0年代后期智利的人口老龄、财政补贴严重等难题，促成了社会保险制度的改革，新制度的特征是个人账户和私营化经营管理。在财务机制上实行完全的基金制，个人缴费全部进入个人账户，退休待遇也完全取决于个人退休账户的积累额和投资收益，同时妥善处理了新旧模式过渡问题，保障原体制内职工的自由选择权，政府用认购退休债券方式保障其原利益，最终，缴费率降低，改革后10年间年均投资收益率达13%。 　　2.瑞典。瑞典在1999年开始建立新养老保险制度，为每个雇员建立两个相互独立的个人账户：一个是由瑞典政府代表个人管理的名义个人账户，用于记录雇员缴费历史，雇员退休时按名义账户积累，结合通货膨胀和工资的变动状况，确定和安排雇员的退休年金；名义个人账户的所有缴费都被用作支付当前退休者的养老金，没有现金积累。另一个是固定缴费型的个人金融账户，通过自主选择的合规的基金管理机构投资于资本市场，最后退休金多少取决于基金投资回报。雇员退休时，账户资金的积累转换成年金。同时政府逐步取消普遍年金，只留下最低保障养老金以帮助那些没有任何收入来源的老年人；附加年金支付额的计算将国家养老金享受权利和就业等事务捆绑。新的养老税率从原来的19%降低到18.5%，个人和所在的企业各承担一半，然后在名义个人账户和个人金融账户之间分配，16%进入名义个人账户，2.5%进入个人金融账户。雇员还被允许用工资的2.0%至4.5%作为其职业养老金存入个人金融账户，90%的雇员都有职业养老金。 　　 　　四、完善我国社会养老保障事业的若干设想 　　 　　笔者基于对以上现状、困难和原因，以及国际经验的借鉴反思，对于完善我国社会养老保障事业有如下五大设想： 　　1.养老金的归集与缴费。（1）明确政府补助养老金账户的法规制度，多渠道做实养老金个人账户。从政府层面看，第一，可将占据公共资源获得盈利的央企或地方大型国企存量股权的部分出售，分批划拨补欠。第二，对以往国企改制出售和房地产商购置城乡居民土地等环节的超常低估行为，予以清算，反哺受损者。第三，通过出租国有土地、矿产勘探或开采权或其他方式筹集养老金。第四，通过国家财政每年分期转移支付的方式给与充实账户，各级政府在各项巨额的投资开支压力下，需要立法明确补助数量和时间节点。有缺口的地区通过上级政府补助，可以解决一些年度流量不足的问题，但存量问题，还须另寻出路。第五，通过福利彩票收益计提补充。（2）统一养老金缴费办法。建议立即建立适合政府机关、企事业单位所有职工的、无差别的个人账户。对原体制内的利益（公务员及部分事业单位）采取过渡性办法，但不破坏统一缴费制度的权威性。最终实现按实际工薪和正常比例计缴养老金。政府可逐步降低其养老金支付比例，同时为其建立职业年金作为体制内身份补偿（个人养老金总额不减），每年职业年金逐步增加到较高水平。（3）通过政策优惠刺激企业年金和个人商业保险事业发展，减轻中长期国民养老财政负担。企业年金在我国发展速度总体不快，一个重要原因是税收优惠不给力，期待国家能有进一步税收优惠或延税政策。（4）提取土地收益的一定比例用于发展各地区的养老保障事业。我国商业和住宅等经营用地的出让年限在40-70年之间，到期收回使用权，土地由国家管理进行使用权的出让，土地的收益将会持续地大周期存在。我们认为，有必要从土地的使用权出让收益当中，持续地获得一定比例的养老收入，以使国民能够在纸币年代持续获得生存保障方面的有力支持。为此，笔者建议国家有关部门考虑从土地收益中计提20%比例作为国民养老保障的一项法定资金来源。 　　2.养老金投资运营管理的加强。（1）提升养老基金的管理层次，减少上缴基金过程中道德风险和制度的逆向选择。原来我国社保统筹以县为主，养老保险和“五险”的钱在县级手里，如果各自为政，放开资金的控制和投资使用，就会出现混乱的局面，一旦发生资金挪用，将会引起较大的社会矛盾和不稳。可以借鉴瑞典等国家的“记账式大账户”模式，将目前统筹的部分和个人部分全部纳入个人账户，尽早在中央政府或者省／直辖市层面形成一个较大的资金池，为集中投资管理创造条件。同时，需要科学记录企业和个人缴费历史，在退休时按个人账户积累，并结合通货膨胀和工资增长状况，确定和安排职工的退休年金。（2）加强对职工养老金个人账户基金的招投标管理，通过选择一定时期内合适的基金管理人、不同的投资组合，促使基金有效保值增值，并加强合同管理。（3）支持民营资本管理机构的发展。欧美数百年金融发展史，证券市场始终是最大和最主要的财富管理工具和场所，目前中国大部分国资金融机构依存于国内资本市场，基本上是靠天吃饭，一旦国内市场不佳，收益也是不尽如人意，少部分涉足境外资本市场的，也鲜有短暂成功之例。而招商银行、民生银行和深圳发展银行（现改名平安银行）等民营金融机构则在金融改革中正起着积极的示范创新引领作用。对于要求更高且高度依赖高素质的财富管理人士的资产管理机构而言，

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一批批资深的资产管理人士从公募基金等资产管理机构中流失，换来一批年轻的新专业人士继续从事资产管理工作。辩证地看，这既是坏事也是好事。证监会主席郭树清多次呼吁扶持机构投资者做大财富管理行业，却并未限制其国有还是民营的身份，这为民营资本管理机构发展带来了曙光。本文认为，如果按照“国家扶持民营经济发展36条”的相关文件精神：鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，允许民间资本兴办金融机构，并给予嗷嗷待哺的优秀民营资本管理机构，参照社保资金选择君联资本（原联想资本）等股权投资基金模式，在管理资金方面给予春雨般地扶持，养老金等机构投资者的运营管理可能会更富有竞争效率、市场结构会更趋于合理化、资本市场和各类投资者共赢的局面可能会更快地形成。
　　3.养老金的支付模式改革。社会主义初级阶段的中国，理应在最广大人民群众的基本利益诉求保障上与政府公务人员的权益保障上基本接近。清华大学养老金工作室主任杨燕绥指出，“公务员和事业单位改革应该引领中国养老金制度调整，……公务员和事业单位的退休金每年下降一个百分点，与前文所述的职业年金每年增长一个百分点刚好呈反向变化，此消彼长，而个人退休后得到的养老金不变。退休金却实实在在地降下来了，降20多年后公务员和事业单位都跟老百姓拿同样的基础养老金，退休金从80%降到30%；在有职业年金替代补偿、而不伤及公务员和事业单位员工利益情况下，中国养老金市场也形成了。改革之初财政的负担较重，但长远来看，政府养老金压力会越来越小。
　　4.人员流动跨区养老基金衔接转移的制度完善
　　随着工作者流动性增强，相当一部分变换工作地的从业者，遇到了养老金转移和处置难题。如广东部分地区界定，社保如果3月不续保，就全部归零，据悉相当一部分投保者多年的积累瞬间化为乌有。更严重的是，按照大部分地区如上海等地规定，基础养老金满一年，退休后才可以拿届时平均工资的1%，如果之前的缴费记录消失，那么未来在领取基础养老金的时候则要大打折扣，比如之前缴纳的统筹社保满了10年，则未来退休后要少得10%的金额。目前，相当一部分新上海人遇到了社保转移问题，许多人在早前社保转移时，没有将统筹部分转移到沪，且外地已经销户，统筹部分有待于协调才能恢复转移，对于很多人来说，这将影响到他们未来养老金的领取比例，对于这种制度性不完善之类的社保转移情况，各个地区时有发生，对于这种制度性缺陷建议有关部门本着对历史负责的精神，协调恢复其原缴费年限，并将其原来归集的统筹资金按照现行转移标准恢复给当事人为妥。
　　5.其它配套措施。（1）继续加强财政对居家养老的、长期稳定的制度性支持。特别是针对城镇相对弱势群体，每年都要有具体安排，并适时加以调整。（2）适时调整城镇人口计划政策，引导中高级知识分子、中高级管理人才生育二胎；对农村人口以罚代管政策及时加以微调，从而消除我国人口老龄化和未来缴费人数缩减带来的基金积累不足隐患。（3）加强社会各主体的有效监督和法律保障。对中央或地方政府、其他第三方在有关养老保障的制度制定、实施或调整、职工养老金缴纳、投资运营管理与支付、激励与约束等所有环节需要引进更多的外部监督，同时以相关法律制度及其有效执行，来保证各监督主体权利和责任机制的落实。彻底改变对权力过分倚重导致的监督与司法功能日趋形式化的局面。
　　
　　五、总结
　　
　　中国改革开放经过三十多年的发展，在转型中留下一些历史遗留问题，同时由于国家人口控制政策的实施，人口红利逐渐消失，以及人均寿命在社会主义初级阶段下的提高，对于完善中的养老保险制度的持续有效运作带来相当大的考验和挑战。如若国内养老保险制度的诸多缺陷不及早改变，将会因全面进入老龄化社会而给公共财政和社会带来无法协调的矛盾。虽然这些问题在未来十年内还不会凸显，但当问题显露出来时再思考出路恐怕为时已晚。为此本文对有关问题的解决提供了一些初步的思考和建议。
　　
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　　作者简介：梁德明，上海金融学院副教授，主要研究方向：公共财政与资产评估。