邓敬雷：论我国学校管理体制改革

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邓敬雷：论我国学校管理体制改革


● 邓敬雷   
　　

　　学校管理体制改革是以经济体制改革为背景，以适应社会经济发展需要和完善教育自身发展需要为动因的改革。搞好学校管理体制改革，必将启动学校内部活力，调动教职工的积极性，从而提高教育教学质量。这项改革既适应了经济体制改革、政治体制改革的需要，也是教育体制改革与经济体制改革、政治体制改革的结合点，更是进一步深化教育体制改革的突破口。

　　

　　一、我国学校管理体制五个阶段

　　

　　1949年以来，我国的学校领导体制经历了多次变革，大体有以下几种形态：校务委员会制、校长责任制、党支部领导下的校长负责制、当地党委及主管教育的行政部门领导下的校长负责制、革命委员会制、党支部领导下的校长分工负责制、校长负责制。

　　

　　（一）改革酝酿阶段（1978-1985年）

　　

　　早在十一届三中全会闭会之际，许多学校和教育界、理论界就关于学校管理体制改革进行了一定的研讨，个别学校还搞了有关实验，但大都不尽人意。80年代初，学校管理研究步入正轨，学术团体相继成立，问题研讨频繁进行，学校管理体制改革的呼声越来越高。研究者从解决现实问题的需要出发，较多地运用了经验总结的方法，着重围绕学校“责权归属”及学校外向关系等开展了广泛的探讨。

　　

　　（二）政策解释阶段（1985-1988年）

　　

　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，学校管理体制有了比较明朗的政策导向，即“逐步实行校长负责制”。教育界理论界随之进入政策宣传和解释阶段，以贯彻《决定》精神为主旨，内容涉及校长负责制的基本内涵、校内组织间的关系等。通过研讨达成共识，到1988年底，全国大部分地区已初步形成了实施校长负责制的主导舆论。

　　

　　（三）深入实践阶段（1988-1993年）

　　

　　1988年夏到1993年春，学校内部管理体制改革进入实践探索研究阶段，北京、上海、沈阳、苏州、泰安等地先后推出了内容相似的改革方案，改革内容包括校长负责制、教职工全员聘任制、校内结构工资制等方面。该阶段主要采取先行试点逐步推广的方式，操作性很强，推行校长负责制的意义和作用得到进一步肯定，改革向纵深方向发展。如北京市1988年6月开始进行学校内部管理体制改革试点，1988年底在全市推广，改革的重点内容是推行校长负责制、推行教职工聘任制和实行内部结构工资制。到1990年，上述三项改革已走向成熟和完善，构成北京市学校内部管理体制改革的一大特色，也为全国提供了改革的范式。

　　

　　（四）平缓延续阶段（1993-1997年）

　　

　　1993年，《中国教育改革与发展纲要》明确规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。至此，中小学的管理体制得到真正确立，学校改革探索进入平缓延续阶段，实践改革由热转冷，理论研究时断时续。总之，该阶段的改革缺乏生机与活力，较之前几个阶段显得逊色。

　　

　　（五）借鉴完善阶段（1997——）

　　

　　80年代以来，美国开展了遍及全美的校本管理运动，强调教育管理权力的下移，把中小学校作为决策的主体，运用分权、授权、协作、团队等组织行为学的原理和技术，来构筑学校与外部（上级主管部门、社区等）及学校内部（校长、教师、学生等）的新型关系。美国的校本管理与我国的校长负责制实质都是针对过去上级教育行政机构对学校实施过多的外控管理所进行的一种学校管理体制改革。在改革背景、指导思想、扩大学校办学自主权、发挥校内民主管理机构的作用方面，二者表现出诸多相同和相似之处，改革的目的都是通过教育管理权力的下放，使学校拥有更多的办学自主权，提升学校在办学过程中的地位，提高学校的办学效率。我国实行“校长负责制”取得了一定的初步成效，近几年来，开始借鉴吸收国外的经验尤其是“校本管理”的经验来逐步完善“校长负责制”。

　　

　　二、我国学校管理体制改革取得的成效

　　

　　实践证明，学校管理体制改革是有生命力的，已经取得了显著的成效：

　　

　　（一）完善了学校领导体制，提高了办学效益

　　

　　随着校长负责制的推行，各地加强了对校长的选拔，培训和考核力度，校长的政治思想水平和管理水平不断提高，校长队伍不断优化。同时，为了使校长在工作中尽职尽责，充分发挥其作用，把学校办出特色，校长拥有了更多的办学自主权，大大提高了学校的办学效益。

　　

　　（二）核编定员、定岗定责，促进了学校管理科学化

　　

　　通过实行岗位责任制，规定学校人员编制，明确教职工的岗位责任，促进了学校领导用科学的方法管理学校，向管理要质量，向管理要效益，向管理要发展。责、权、利统一的校长负责制和岗位目标责任制的推行，大大提高了学校行政工作效率，促进了对人、财、物、事的科学管理。

　　

　　（三）严格实行岗位聘任制，激发了教师的积极性

　　

　　通过学校人事制度改革，使教师队伍中的冗员减少，结构趋于合理。由于启动了竞争机制，有能力、有责任心的优秀教师能够充分发挥才干与潜力，能力平庸而又不思进取的部分教师也产生了危机感，有了压力。教职工聘任制的推行，各地在择优聘任，合理组合的同时，加强了教师队伍的长远建设，教师队伍结构不断得到改善，教师的责任感、紧迫感增强，形成自我提高的动力源，稳定、优化教师队伍的机制正在形成。这种新局面的形成，有力地推动了教育教学改革的向前发展，从而促进了学校教育教学质量的提高。

　　

　　（四）打破了平均主义，提高了教师待遇

　　

　　通过教师分配制度改革，实行校内结构工资制，做到了劳酬基本挂钩，使在岗教师的工资待遇有了较大幅度的提高，调动了他们的工作积极性，提高了教育经费的投资效益。另外，通过改革，初步形成了国家、地方、学校三结合的教师工资管理新体制，为提高教师的社会地位和工资待遇开辟了更为广阔的途径。

　　

　　三、我国学校管理体制改革过程中存在的问题

　　

　　我国学校内部管理体制改革虽然取得了很大的成效，对转换学校运行和经营机制，启动学校内部活力，显示出了强大的生命力。但由于深层次的原因，思想不够解放，改革目标不明确，改革措施不得力，也还不够健全和完善，有些还处在探索和磨合阶段，因此，存在有以下几个方面的问题：

　　

　　第一，就地区之间、校际之间横向比较，学校内部管理体制改革还很不平衡，改革的力度也存在一定差异。一些地方和学校行动缓慢、改革流于形式，缺乏动真格的改革措施，特别是县以下的农村学校，大多处于停滞、等待、观望状态，尚未找到一条适应农村经济发展实际和教师队伍状况的改革之路。

　　

　　第二，出现了许多有违改革初衷的问题，如把校长负责制错误地理解为“校长说了算”，缺乏对校长的制约监督，造成校长大权独揽，独断专行；校长的考核和待遇未与办学目标挂钩，出现了校长工作的短期行为；为协调党政关系，一律实行校长书记“一肩挑”，造成了新的党政不分，校长难以集中精力抓好学校管理工作。

　　

　　第三，聘任制与社会改革不同步。人才市场与社会保障机制尚不配套，待聘下岗人员交流的政策措施和管理网络还需进一步完善，特别是需要开辟富余人员就业渠道和开展转岗培训工作，并制定相关的配套政策。

　　

　　第四，投入不足与分配制度之间存在矛盾。有的学校创收来源不多，投入改革的资金保障不足，在分配制度改革上又出现了“大平均，小差距”的现象。投入不足也是目前许多学校内部管理体制改革裹足不前的一个重要原因。

　　

　　第五，学校管理体制改革缺乏总体设计，强调单项深入，忽视综合配套，造成了管理上的混乱。比如在推行校长负责制过程中，忽视学校行政机构人员设置的配套改革，校长负责制换汤不换药；在推行教师聘任制和结构工资制的同时，没能及时建立起责任目标管理体系和完整科学的量化评价体系，造成了管理体制改革与科学管理脱节，致使管理体制改革无法取得突破性进展。

　　

　　第六，学校管理体制改革的第一个层次是建立高效率的校内领导体制、工作竞争机制和激励机制，第二个层次是更新教育教学观念和方法，建立以教育科学和管理科学为导向的校内教育教学的“计划、预测——组织、协调——检查、监督——评价”工作体系。仅有第一个层次的改革，不能直接导致学校教育教学质量和办学效益的全面提高，必须同步推进第二层次的改革。

　　

　　四、建立以校长负责制为主体的学校管理体制

　　

　　（一）校长负责制的涵义

　　

　　一种观点认为，校长负责制是一个单一性概念。所谓校长负责制，就是“学校工作由校长统一领导和全面负责”。另一种观点认为，校长负责制是一个结构性概念，即校长负责制由“上级宏观领导、校长全面负责、支部保证监督、教工民主管理”这四个方面构成。笔者赞成校长负责制是一个以校长全面负责为核心内容的结构性概念，是由校长全面负责、党组织保证监督和职代会民主管理共同组成的“三位一体”的有机整体。所谓校长全面负责，指校长对学校内部的工作有决策权和指挥权，向全体教职工和全体学生负责，对外代表学校，向上级教育行政部门承担管理学校的责任；校党组织不是决策机构，它对学校行政工作进行监督，并保证学校的办学方向；教代会不是权力机构，教职工通过教代会对学校工作进行民主管理和民主监督。

　　

　　1949年以来学校领导体制的发展变化，最近十几年的实验尝试与全面推广，证明了“校长负责制”优越于其他几种领导体制。现行的校长负责制同第一个五年计划期间实行的“校长责任制”相比，有了很大的改进，强调了党支部的保证监督和教职工的民主管理。与60年代初实行的“当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制”和70年代末实行的“党支部领导下的校长分工负责制”相比，也不尽相同，那时也没有强调教职工的民主监督和民主管理问题。因此，校长负责制是一种比较合理的领导体制，它初步构建了学校组织管理的权力制衡关系，保证了党组织的保证监督权力和教职工的民主管理权力得以发挥，保证了校长能正确地行使权力，避免产生专权和腐败，从根本上提高了学校组织管理的效率。

　　

　　（二）实施校长负责制的意义

　　

　　几十年的改革实践证明，中等及中等以下各类学校实行校长负责制的领导体制是成功的。它理顺了学校里的党政关系，既保证了党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，又使学校及其他行政领导的作用得到了充分发挥，同时也调动了教职工参与学校管理工作的积极性，提高了学校的办学效益和水平。

　　

　　（1）校长负责制是一种有效行政的领导制度，能够较充分地体现科层组织在管理运作中的某些优势，尤其是组织权力、个人责任与管理制度的效能可以得到充分体现和发挥，对解决我国过去多少年来难以消除的党政不分、以党代政、职责不清的管理弊端方面起到了重要作用。

　　

　　（2）校长负责制是一种精英治校的领导制度，随着校长负责制的实施，一批真正有才华、有胆识、懂教育、懂管理的领导人材逐步得到选拔任用。保证了他们能够通过实施一系列的管理措施，充分实现自己的办学思想与主张，提高了办学水平，办出了学校特色。

　　

　　（3）校长负责制是一种有利于学校厉行改革的领导制度，校长负责制使一批校长能够依法用权，借国家各项事业改革的东风，针对校内的干部使用、工作考核、员工聘任、教学改革、科研管理、教师激励、行政运作、制度建设、勤工俭学等工作，大刀阔斧地进行某些改革。

　　

　　（4）校长负责制是一种可以实现高度集中统一的领导制度，校长对管理要素拥有决定权与支配权，可以把某些一时具有消极限制作用的决策主体之间的工作关系简化到最低程度；对克服组织的内讧、内耗和松散混沌状态，把员工群体培养训练成为一支思想统一、步调一致、纪律严明、作风硬朗的工作队伍较为有效。

　　

　　（5）现代校长负责制是一种民主化的个人负责制，从党和国家颁布的各项教育法规与政策来看，学校实施的校长负责制不是传统意义上的“一长制”，而是相对开放的、具有现代特征的“一长制”。学校党组织与教职工代表会议在学校管理方面的监督和参与活动对行政领导工作有一定的制约作用。

　　

　　（三）实施校长职级制

　　

　　校长职级制是20世纪90年代中后期我国学校管理制度改革中出现的一项革新举措，它的根本目的在于创造一种公平的竞争环境，以激励校长积极进取，在教育改革中有所作为。校长职级制是指将校长的职位，按照不同的任职资格、条件、岗位职责要求，分为若干个等级，形成职务等级系列，为校长的任用、考核、奖惩、晋升、工资待遇提供依据和管理标准。它既是针对校长专业技术职称的管理制度，也是校长学识、资历、教育教学水平和管理能力以及业绩的综合体现

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　实行校长职级制，可为科学、合理地委任和选拔校长提供了新的制度依据，这不仅是对校长职业素质提出了新的要求，而且是对校长任用制度的进一步完善和补充，同时也丰富了学校领导体制的形式和内容。不仅是教育部门的事，还需要组织、人事、财政、社会保障等多个部门的支持和配合，相关政策也要得到中央和各级地方政府的批准。

　　

　　校长职级制具有以下特点：

　　

　　1、取消校长行政级别。实行校长职级制度后，校长的职级，完全从行政级别（处级、科级）分离出来，也不再与学校的级等（如重点或非重点）挂钩。新任校长或副校长即使在重点学校，也很可能是三级一等校长；而长时间在非重点学校担任校长或副校长，如有较高的管理水平、办学成绩的，也可被评为一级甚至特级校长。

　　

　　2、校长职务等级自成序列。将校长的职级划分为五级十等或五级十二等，并规定各等级的比例限额。设置校长职务级别，主要以原国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》作为基本素质要求，每个职级的任职资格条件，则在职责、水平、能力和业绩上提出不同要求。

　　

　　3、建立比较科学的校长素质测评指标，考评标准和方法。评定校长的职级，主要依据校长个人的学历、资历以及德、能、勤、绩。重点考察和测评校长的教育教学水平以及对学校的管理能力、所取得的实际成绩，以科学的、严格的考评手段和方法，规范的评审程序，经过由教育行政领导、专家组成的校长职级评审委员会评定。

　　

　　4、建立与校长职务等级系列相匹配的校长职级工资制度。为了更好地鼓励学校校长的工作积极性和创造性，努力提高办学水平，要适当提高校长的工资待遇。在实行校长职级制的同时，实行校长职级工资制度。校长职级工资是与校长职级评定相配套的，以校长岗位为主要特征的工资制度，体现职务、责任、能力、实绩与合理报酬相统一的原则。

　　

　　实行校长职级制的重要意义：第一，实行校长职级制，有利于形成教育行政部门宏观管理与校长行使办学自主权相结合的管理体制。第二，实行校长职级制，有利于促进校长由抓创收、抓事务、抓升学率转向抓教育、抓管理、抓质量、抓效益、抓发展。第三，实行校长职级制，有利于形成符合学校特点和校长成长规律的、稳定而有效的竞争激励机制。第四，实行校长职级制，有利于保障党组织的政治核心作用和工会、教代会参与民主管理和进行民主监督的作用。第五，实行校长负责制，有利于形成校长“职级能上能下，待遇能高能低，位置能进能出”的动态管理机制。

　　

　　五、我国学校管理体制改革的未来发展趋势

　　

　　学校管理体制改革实质上应该是一项内外结合、综合配套的整体改革，必须自上而下，由政府领导进行，才能形成气候，取得成效。必须进一步更新观念，加大改革力度，才能促进学校管理体制改革取得新的进展和突破。在当前和今后的一段时间内，我国学校管理体制改革可以从以下几个方面入手：

　　

　　一是加强改革的整体规划和总体设计，提高改革的整体性和综合性，减少盲目性。

　　

　　二是确立学校的法人制度，让校长逐步成为责、权、利统一的“办学自主、管理自主、用人自主、分配自主”的学校法人代表。

　　

　　三是确立校长待遇与办学目标、办学水平挂钩的制度，逐步让学校与行政级别脱钩，消除“官本位”影响。借鉴上海推行校长职级制和职级津贴制的做法，建立校长持续激励机制，创造校长队伍建设的新格局。

　　

　　四是以国家劳动人事制度改革和社会保障机制的逐步建立为契机，完善学校内部教师聘任制度和劳动分配制度改革。建立聘用合同制度，明确学校法人和聘用人之间的权利、义务等，建立“岗位竞争能上能下、工资分配能高能低、人员流动能近能出”的动态平衡机制。

　　

　　五是确立学校内部“依法治教、规范管理”的制度，通过建立健全学校各项规章制度和科学评估体系，逐步减少管理环节中的“人治”痕迹，促进学校管理的制度化、规范化和科学化。

　　

　　六是在已经进行劳动人事分配制度改革的学校，在继续完善深化这项改革的同时，及时将改革的重点转向教育教学改革，使改革的效益真正落实到提高教育质量上来。

　　

　　校长负责制是一种比较先进的学校领导体制，但是，我们在充分肯定多年来学校领导体制改革成就的同时，也要注意到目前还有许多方面不尽人意：首先，从整体看，改革速度过慢，校长负责制还未完全推行，存在校长负责制被异化的现象；其次，教育行政部门对学校管理干预过多，校长办学权力尚未完全到位，财政权更差；再者，学校党政关系也没有完全理顺，教职工民主管理和民主监督权力在一些学校还没有得到落实等等，这些问题都有待于今后进一步改进与深化。因此，改革学校管理体制，应该进一步解放思想，拓宽思路，学习和借鉴世界先进国家的学校管理制度，朝着以下几个方面努力：

　　

　　（一）全面提高校长素质是实行校长负责制的前提条件

　　

　　实行校长负责制的关键是校长。当前我国校长的产生主要有四种形式：任命制、选举制、招聘制和考任制。其中公开招聘、招考校长的办法是既具有科学性、先进性，又符合我国实际的较好形式。无论采用哪种形式产生校长，都必须坚持党管干部和群众公认原则，将严格的组织考察与广泛的发扬民主相结合，选出德才兼备、群众信服信赖的好校长。要采取措施加强校长岗位培训，切实推行岗前培训、持证上岗、岗上提高的制度，全面提高校长素质，培养出一批拔尖的职业化校长。

　　

　　（二）进一步完善校长负责制的外部和内部条件

　　

　　从外部条件看，要尽快确立完善的学校法人制度，保证学校依照职权实行自主办学，对过去政校不分的问题做出明确具体的责权界定，严格按照规范执行，为校长负责制的真正落实创造良好的政策环境和法律保障。从内部条件看，要尽快建立责权明晰的内部领导制度，充分发挥党组织的保证监督作用和教职工民主管理的职能，使校长、党支部、教代会都能各司其责、相互补充、相互制约，从而保证校长负责制健康、顺利地实行。

　　

　　（三）努力寻求多元化的学校领导体制形态

　　

　　随着改革的不断深入，学校类型越来越多，反差也越来越大，起点亦各不相同，“大一统”和“一刀切”的体制只能束缚学校的不断发展，因此，让学校顺应多元化时代的要求，自主选择适合于自身发展的领导体制形态：一是提倡多数学校实行校长负责制，少数有困难的学校或私立民办等特殊类型的学校可以试行其他形式的学校管理体制，如校务委员会制、教师联合会制、董事会制、股东负责制等；二是将校长负责制本身多样化，如党政一体化的校长负责制、主管校长领导下的副校长分工负责制、校长领导下的行政组织分级负责制等。这种以校长负责制为主体、多种形式并存的新格局，有利于增强学校活力，促进学校建设，克服高度集中的计划经济时代遗留的僵化的学校管理制度的严重弊端。

　　

　　（四）借鉴“校本管理”经验进一步完善“校长负责制”

　　

　　美国的校本管理就是以学校为本位或以学校为基础的管理。它是一种以权力下放为中心的学校管理思想和模式，其核心就是强调教育管理重心的下移，强调教育行政部门给予学校更大的权力和自由，使学校成为自我管理、自主发展的主体，可以根据自身的需要确定自己的发展目标和方向，从而提高学校管理的有效性，创办出更有效的学校。“校本管理”作为当今世界学校管理改革的新潮流，对深化和完善我国的学校管理体制改革势必产生一定影响，需要予以高度重视。