论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性

管季超0712

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论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性

北京大学教育学院副院长，副教授、博士 文东茅

［摘 要］“由于民办教育是一种公益性事业，所以不能营利”，这种逻辑成立吗？本文在具体分析阐述民办教育的公益性、可盈利性和可营利性的基础上，认为民办教育的公益性与可营利性并不矛盾，允许部分教育机构合法地营利，不仅无损其公益性，甚至还会促进整个教育事业的发展，从而增加社会公益。［关键词］民办教育; 公益性; 营利性 　　我国《教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；《民办教育促进法》也强调“民办教育事业属于公益性事业”，并回避“投资”和“收益”等概念，只规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。在这些法律条文和许多公众甚至学者的观念中，似乎民办教育的“公益性”必然要求其“非营利性”。那么，什么是教育的公益性？民办教育具有哪些公益性？公益性与营利性有何关系？营利性教育机构能否合法化？这些都是我国教育法制建设和民办教育实践中亟待解决的基本认识问题。 　　一、教育的公益性 　　在《现代汉语词典》中，“公益”被解释为“公共的利益（多指卫生、救济等群众福利事业）”；与此相对应，在英文中有“public benefit”（公共利益或公共收益）和“commonweal”和“public welfare”（公共福利）等概念。政府举办的公立教育是完全免费或部分免费的，在一定意义上确实可以被视为一种“公共福利”；但在讨论民办教育问题时，认为“民办教育事业属于公益性事业”，显然不是指民办教育提供这种免费的福利，而是指它能增加“国家和社会的公共利益”。因此，本文认为，应该从“public benefit”意义上讨论民办教育的公益性及其相关问题。 　　教育的公益性是指教育能为受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。这种公益性主要表现在： 　　（一）由私人收益的外部性(externality)带来的社会收益 　　受教育者是教育活动的直接受益者，教育可以提高个人的经济的和非经济的回报，这就是教育的私益性。这种私益性首先表现为教育可以提高个体的经济收益。人力资本理论的基本观点是：教育是一种人力资本投资，通过教育可以提高个人的知识、技能以及劳动生产率，从而在劳动力市场上可以获得更高的收入。大量统计结果表明，受教育层次越高，获得的相对收入也越高。根据OECD对其成员国不同受教育程度劳动者1995年相对收入状况的统计，如果高中毕业者的收入为100，则各国受过高中以下教育者的相对收入平均为79，受过大学教育者的相对收入平均为162[1]。教育私益性的另一个重要方面是增强个人的就业能力。根据OECD对其成员国1995年各级受教育者失业率的统计，各国高中以下教育者平均失业率为10.1％，受过高中教育者和大学教育者的失业率则分别只有7.0％和4.0％[2]。著名经济学家明瑟（Jacob Mincer）认为，受过更多教育的劳动者在劳动力市场上至少有三大优势：更高的收入；更强的就业稳定性；更多的升迁机会[3]。还有研究表明，教育可以增进个人的健康知识，养成良好的卫生习惯，从而促进个人身体健康。此外，教育还可以通过提高个人的文化修养，丰富个人的精神生活，提高生活品味；可以提高婚姻和家庭生活的质量，并促进优生优育；可以提高决策能力和消费水平，以提高资源的使用效率，等等。 　　教育在给受教育者带来收益的同时，也可以通过受教育者使其他成员和整个社会同时受益，这种影响被称为教育影响的外部性。教育对个体的各种影响都可以形成社会影响。例如，教育可以增进个体的健康，而个人的健康则可以带来一系列的公共利益，其中包括：减少疾病的传播，从而维护他人的健康；提高出勤率，从而提高其同事及工作部门的劳动效率；减少就医费用，降低公共医疗成本及保险费用。教育可以提高个体收入，从而可以增加税收，增进社会福利；教育可以提高个体的就业能力，从而可以减少失业和政府失业保险，等等。 　　（二）由教育活动的社会性带来的社会收益 　　教育是一种复杂的社会活动，教育不仅要为作为个体的受教育者服务，还要为社会共同的经济和非经济目的服务。 　　教育对公共利益的贡献首先表现在教育能促进一种共同的价值观念、道德准则和社会制度的形成，从而促进社会的文明、自由、民主、平等、稳定，促进国家统一、民族团结和社会进步。有人认为，“教育对公共利益所作的一个基本贡献是它在保持和发扬民主自由中的作用。受过教育的人应当更加文明、更为宽容。受过教育的人会参加选举，在投票时他们会作出合理的选择” [4]。米尔顿?弗里德曼（Milton Friedman）更是认为：“如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在” [5]。在人类社会发展进程中，团结、友爱、尊老、爱幼、勤劳、进取、善良、守法等美德的养成，都始终是主要依靠教育。教育在消除贫困、促进社会公平、减少社会犯罪等方面都发挥着十分重要的作用。 　　促进经济增长是教育的另一重要社会贡献。人力资本理论的提出，最初就是为了解释经济增长之谜。西奥多?舒尔茨(TheodoreSchultz)认为，教育、培训、健康、迁移等活动可以提高人力资本，而人力资本的提高是经济增长的重要原因。其后，E.F.丹尼森(E. F. Danison)等许多经济学家都对教育在经济增长中的贡献率进行过估算。尽管这些估算的方法不同，得出的结果和其解释不 尽相同，但在教育对经济增长具有非常大的正的贡献率这一点上是一致的。教育作为一种社会投资，可以产生社会收益，这种投资的收益率被称为教育投资的社会收益率。萨卡洛普洛斯（George Psacharopoulous）等人通过对几十个国家的研究发现，在不同国家，教育投资都具有很高的社会收益率，其中亚洲各国初等、中等、高等教育的社会收益率平均为27％、15％、13％；在中等发达国家分别为13％、10％、8％。[6] 　　文化的发展和科技的进步是人类社会的另一价值追求。教育在培养人的同时，也在从事着知识和文化的选择、传承、保护、推广和发现的工作，保护和继承传统文化，发现知识和规律，促进科技进步等等，这些也都是教育公益性的重要内容之一。 　　二、民办教育的公益性 　　作为整个教育系统的一个重要组成部分，民办教育也同样具有公益性。 　　（一）通过人才培养产生的公益性 　　通过接受民办教育，受教育者的知识、能力、体力和品德都可以得到发展，这些受教育者在接受教育之后，不仅能使自己的经济收益和各种非经济收益得到提高，而且，作为受过教育的合格公民，他们可以通过工作和日常生活，为经济和社会发展做出自己的贡献。民办教育公益性也同样表现在培养社会“共同价值”方面。民办教育与公办教育在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、教育方法方面并没有实质性的区别。部分民办学校为获得社会的认可，甚至更注重思想品德教育，更强调对学生进行文明、友爱、法纪、健康、环保等优良品质的培养。 　　（二）通过举办教育带来的公益性 　　由于教育具有非常重要的社会公益性，因而举办教育也被认为是一种“利在当代，功在千秋”的崇高事业。举办民办教育的公益性主要表现在以下方面： 　　1、扩大教育机会。古往今来，任何一个政府都不可能包办所有的教育并满足社会所有的教育需求，即使在世界上最富有的国家，受教育机会尤其是接受高层次、高质量、个性化教育的机会总是有限的。民办教育可以有效补充公办教育的不足，为社会提供更多的教育机会。“现阶段，我国教育供给普遍不足，在义务教育阶段缺乏足够的高质量的教育机会，在非义务教育阶段，既有质量短缺，也有数量短缺。因此，一般来说，民办学校的出现总是增进了当地社会的公共利益。” [7] 　　2、增加教育选择。受教育者的身心发展具有差异性，教育需求具有多样性，因而应该“因材施教”。不论在公立教育还是民办教育中，适应受教育者多样化的需求都是办学者所应追求的重要目标。由于民办学校主要靠学费和社会资金运转，为了获得更多的生源和经费，它们往往更注重满足学生和家长的需求，并通过开展各种特色教育，以吸引具有特殊需求的受教育者。这种教育选择的增加，是教育“产品”更为丰富的表现，是教育进步和发展的方向。弗里德曼甚至认为：“只有使教育系统的大部分都私营化，才能实现对教育的彻底重构，私立的营利性机构将提供更加多样化的学习机会，并能形成与公立学校的有效竞争。” [8]

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3、减轻政府教育财政压力。由于民办教育主要靠民间资金举办和运转，政府除提供一定的土地使用优惠、事业收入等税费减免外，很少提供直接的财政资助。对政府而言，由于对民办教育的生均投入要远远低于对公办教育的生均投入，也低于在现有公办教育体系中为由于增加学生数量而导致的边际投入。在政府对教育的财政投入和受教育者总数一定的情况下，民办教育在校生数量越多，公立学校的在校生将越少，公立学校生均教育经费将增加，教育质量可望得到提高。这显然是一种具有公益性的外部效应。

　　4、扩大福利性教育。在世界各国的私立教育发展实践中，都不乏面向弱势群体的慈善性学校，这些学校（多数为教会学校）往往免费为部分贫困儿童提供教育。我国民办学校中，也并非所有学校都是面向高收入阶层，相反，许多民办学校由于收费更灵活、办学更自主，它们也常常出于各种考虑、通过多种方式为不利人群提供教育。这些形式包括：创办“平民化”的教育；举办“打工子弟学校”；进行面向残疾儿童的特殊教育；为贫困学生减免学费，等等。这些教育都可视为具有公益性的社会福利的一部分。

　　5、推动公办教育改革。民办教育发展过程中，一方面借鉴公办教育的经验和办学资源，同时也不断形成自己的特点和优势，如注重学生个性培养、注重管理效率、形成灵活的机制以适应市场需求，等等，一些民办学校也通过严格的管理和集体的努力，提供了高质量的教育，形成了与公办学校竞争的态势。因此公立学校也在逐渐反思和改革，甚至学习民办学校的有益经验。这种取长补短和相互竞争的关系最终将推动整个教育系统的变革和发展。

　　三、民办教育的可盈利性

　　盈利是指从经济上看收支相抵还有结余的情况。只要总收入大于办学的机构成本，民办学校就可以实现盈利。从理论和实践上看，这一点是完全有可能的，这种可能性源于以下方面：

　　（一）学费水平有可能高于平均培养成本

　　从理论上说，家长或受教育者本人选择某种教育服务时，并不会考虑这种教育的培养成本，而是主要考虑受教育可能带来的收益（尤其是个人收益）。只要接受某种教育为个人带来的（经济的和非经济的）终身收益等于或大于为接受这种教育所付出的成本（包括直接成本和机会成本），人们就有可能选择接受这种教育。也就是说，从需求的角度看，学费主要与受教育者的收益有关，而与学校办学成本并无直接的关系。从供给的角度看，学校在制定学费水平时，不仅仅考虑办学的成本，同时必须考虑学生可能的“出价”。由于学费只是教育供求双方都愿意接受的一种“交易价格”，学校就有可能在高于培养成本的学费水平上招收到学生，并由此带来盈利。由于教育影响的复杂性、滞后性和长久性，受教育者很难准确估计教育可能为自己终生带来的收益，因而教育消费也有可能是非理性的。有些家长只要自认为“值得”，就愿意支付高昂的学费让子女接受民办教育，这也为民办学校高于成本收费提供了可能。

　　（二）学费水平有可能高于办学的边际成本

　　边际培养成本是学校每增加一名学生所需要额外增加的成本。在我国，许多民办学校都是依附于公办学校或利用公办学校的资源发展的。比较典型的是公办学校举办的民办分校，或公办大学举办的民办机制的“独立学院”。对这些具有民办性质的学校而言，由于公办学校已经为其提供了基本的师资、教学场地、仪器设备等办学资源，它们的培养成本实际上可被视为一种边际成本。其他“纯”民办学校也或多或少地会利用公办教育的资源，如聘请公办学校的退休教师、在公办学校聘请兼职教师，由于公办学校已经为这些教师支付了基本的工资、住房、养老保险等，民办学校只需要为这些教师支付“额外”的劳动报酬，因而可以节省大量人员性开支。这样，民办学校的办学成本就可能会低于往往可以实现收支平衡的社会平均办学成本，此时如果按社会平均成本收费，民办学校就可能产生盈利。

　　（三）学费加政府补贴及社会捐赠等收入可能高于学校培养成本

　　由于教育具有公益性，世界上多数国家的政府都以不同的形式向私立学校提供经济上的补助，各种社会组织和个人也通过不同方式向私立学校提供捐赠和资助。根据1994年的统计数据，OECD国家平均有10％的公共资金用于私人管理的学校[9]。政府和社会给私立教育的补贴方式除直接的经费资助外，往往还包括奖学金、助学金、学生贷款贴息、减免税收等间接补贴。我国《民办教育促进法》规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。尽管目前我国民办学校经费来源还主要依靠学费，但也有一些学校从不同渠道获得了一些政府资助和社会捐赠。根据前文所述，即使完全靠学费收入运转，民办学校尚且存在盈余的可能，如果有政府补贴和其他无需偿还的资金来源，民办学校盈利的可能性自然会更大。

　　实际上，根据上述分析思路，在公立学校，如果政府给予的资助总额高于学校的支出，或者是学校总收入（包括政府资助、学杂费、赞助费及其他收入）高于其办学支出，这些学校也同样可以产生盈余。可见，可盈利性是民办学校和公办学校共有的特性，只要学校有收支行为，就有盈利的可能性。

　　四、民办教育的可营利性

　　“盈利”和“营利”是两个既有区别又有联系的概念。“盈利”反映的是一种收支之间的状态，收入大于支出就出现盈利；“营利”则是对经济行为的一种描述，“谋求利润”被称为营利。根据对盈利的处理方式不同，可以区分出营利性机构和非营利性机构，在营利性机构，其经济活动产生的盈利归该机构的所有者，而非营利性机构的盈利则不归某个或某些个人所有，只能用于机构的发展。非营利性机构并非不能有盈利，大多数基金会、医院、福利院等非营利性机构都在积极获取盈利，以扩大自己的事业；而许多经营不善的营利性企业则不仅没有盈利，还可能出现亏损。

　　目前，世界上大多数私立学校都是非营利性的。为什么会出现这种状况？有一种解释是，由于教育过程的复杂性和长期性，受教育者与学校之间存在严重的信息不对称，受教育者很难判断教育质量，为了使自己的利益免受损失，家长可能更愿意选择非营利性教育机构，政府从“保护家长利益”的目的出发，也对私立非营利性机构给予更多政策优惠。“在教育问题上，消费者无法评估质量而只能依靠生产者（办学者）的诚实。在这种情况下，目的不为赚钱的公立学校比营利性的私立学校更值得信赖，因为它们不会为了赚钱而降低教育质量。” [10]另外的理由是，许多私立学校都是依靠社会捐赠创办的，因而其管理者不能营利；同时，非营利性可以使私立学校有可能获得更多的社会捐赠，因为捐赠者不会担心自己的捐赠流入学校管理者手中。此外，非营利性也可以使学校有理由争取到更多的政府支持，因为学校办学者争取财政经费是为了发展公益事业，而不是谋求私利。

　　但是，并没有充分的证据显示“不得营利”的非营利性机构就是一种理想的制度安排。有学者认为，由于缺乏个人利益的存在、缺乏提高效率的竞争机制、缺乏显示最终业绩的晴雨表——利润，非营利组织常常出现低成效、低效率、高风险、管理者中饱私囊等问题[11]。具体到教育领域，“非营利性”并不能解决学生、家长与学校之间严重信息不对称问题，也不意味着能降低办学成本，“公立学校被公认是其中（低效率）的典型，据《商业周刊》1995年报道，尽管过去10年间政府对学生的平均支出再扣除通货膨胀因素后有25％的高增长，但学生的成绩指数却几乎未变。花在庞大的学校系统中的每1美元中，只有52美分进入了教室。” [12]非营利性这种制度安排，甚至也不能保证学校经费收入不被中饱私囊，因为学校办学者完全可以通过提高工资、福利等方式提高办学支出，减少办学盈余或做到“收支平衡”，即使有办学盈余，也完全可以通过奖金等方式发放到个人手中。我国的许多公办学校就在通过各种办法“创收”，并将这种收入主要用于职工工资奖金的发放。此外，有学者指出，由于教育是非营利的，因而往往不是那些具有最高文化水平的人的工作选择，从而导致在整个社会文化水平普遍提高的情况下，教师的相对水平下降，进而使教育质量不能随社会要求的提高而提高。[13]由于非营利性，也必然会大大减少社会资金投资于教育，从而减少整个社会教育服务的供给。

　　应该说，关于教育领域是否应该允许营利性机构的存在，目前还没有结论。而在实践中，在美国等一些发达国家，已经允许一部分营利性教育机构存在， 1999-2000学年，美国共有677所可以颁发学位的营利性高等院校，其中4年制的194所，2年制的483所，分别占四年制和二年制可颁发学位高校的8%和28%；在不颁发学位的4985所高等教育机构中，营利性机构则成为主流，达3704所，而且营利性高等教育机构发展非常迅速[14]。著名比较教育专家菲利普?阿尔特巴赫（Philip Altbach）在对美国等国家营利性高等教育机构的发展进行分析后认为，营利性高等教育已成为一个重要的全球现象[15]。在基础教育领域，由政府提供经费是公立学校非营利性的重要理由，但这些理由也受到了挑战，因为政府提供教育并不一定意味着直接举办，只要教育质量能得到保证，也可以由政府提供资金，由营利性或非营利性私人机构举办。弗里德曼提出的著名的“教育凭证”思想就持这一主张，他认为：“为了对政府所规定的最低学校教育提供经费，政府可以发给家长们票证……教育服务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准。” [16] 在美国，实际上已经出现了营利性教育管理机构，它们以特许学校(charter school)与和约学校(contract school)等形式接受政府委托管理公立学校，而且这类机构发展很快，1998-1999学年有13家公司管理约135所学校，2000-2001学年已经有21家公司管理约285所学校，其中最大的Edison教育公司，至2001年9月已经管理了22个州和哥伦比亚特区的136所学校，学生达7.5万名。[17]

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　我国民办学校是在特定历史背景下出现的，其创办经费基本上靠个人和社会出资，这种出资主要属于投资性质而不属于捐赠。在此情况下，允许部分民办学校按营利性机构运营就更不应该有什么障碍了。再次回到我国《教育法》关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，可以认为，这是对教育活动的价值取向的一种规定，其实质是要求教育活动应该以“教书育人”为目的，而不能“惟利是图”。从这种意义上说，这种规定显然是合理的。但是，举办教育的目的具有多样性，营利的目的与培养人的目的可以并行不悖。如果办学者既能遵照国家的要求提供具有公益性的教育服务，又能通过有效的管理获得盈利，政府有什么理由和必要来制止其获取这种盈余呢？

　　在现实当中，我国实际上也已经出现了以新东方学校等为代表的一批营利性教育培训机构；经过一段时间的发展，我国部分民办中小学和民办高校也开始出现盈利，在这些学校，部分举办者通过他们拥有的对学校的控制权，事实上也已经在通过各种方式获取经济回报[18]。从消费者的角度看，这些机构的营利行为并没有影响社会对它们的信任，接受新东方学校的培训甚至需要提前几个月报名、排队；从政府的角度看，也同样知道这些机构在营利，并且已经在将其按照企业方式进行管理和收税，只不过没有通过正式制度单独划分出一类“营利性教育机构”而已。

　　五、结论：民办教育公益性与可营利性的非矛盾性

　　民办教育是一种与公办教育不同的制度安排，在这种制度安排下，民办学校主要通过民间资金举办并依靠学费运营，公办学校则主要由政府举办并依靠维持。尽管如此，民办教育却与公办教育一样具有公益性，而公办教育也与民办教育一样具有盈利的可能性。由于民办教育具有公益性，其逻辑推论是民办教育也应当像公办学校一样获得政府的许可和支持；由于办学经费来源不同，公办学校和民办学校在处理办学盈利方面则应该有所区别，公办学校的办学结余则只能用于学校的发展，而由个人和企业投资举办的民办学校则应该允许其取得办学盈利，成为营利性教育机构。可见，公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排，二者既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接的对应关系，营利性并不一定妨碍民办学校的公益性，非营利性也不一定增加学校的公益性。

　　从公益性的角度看，保护和扩大社会公共利益是政府最重要的职责之一，公益性程度是政府财政支持与否的重要依据，公益性程度越高，政府支持的力度应该越大。对于某些关系国计民生的、具有战略意义的企业，尽管属于营利性的，政府通常也给予政策支持和税收优惠。从这种意义上说，具有公益性的营利性教育机构不仅应该得到政府的许可，对于部分具有高度公益性的营利性教育机构（如提供下岗职工培训、弱势群体教育的机构），政府甚至还应该给予政策和经费上的支持。

　　从保护消费者利益的角度看，政府可以通过有关法规限制营利性教育机构的利润水平，防止暴利和欺骗现象。但实际上，由于具有公益性（收益的外溢性），而且需要与由财政支持的数量庞大的公办学校竞争，民办学校获得办学盈余非常困难，营利性学校的生存环境尤其窘迫，为获得竞争优势和长远的发展，这些学校必须控制自身的利润水平。因此，只要相关制度不断建立健全，也不必因担心对消费者可能的伤害而因噎废食，禁止营利性教育机构的存在。

　　从教育发展和制度变革的角度看，由于有庞大的公办教育体系以及非营利性的民办教育体系存在，营利性民办教育机构至少在近期内只可能是少数，但不论其数量多少，营利性教育机构的出现都将具有重要的理论意义，它将使人们重新认识教育的特性，走出教育的公益性与可营利性相互矛盾冲突的认识误区；在实践上，它将不仅可以使部分民办学校能够名正言顺、合理合法地营利，而且也将极大地拓宽教育经营、教育融资、办学激励等方面制度创新的空间。

参考文献:

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