宪政始末记

管季超0712

宪政始末记

作者：马立诚      时间：2007-11-07   来源：《经济观察报》

	光绪三十二年秋，欢声动地球。       　　运会来，机缘熟，文明灌输真神速。       　　天语煌煌，奠我家邦，强哉我种黄。       　　和平改革都无苦，立宪在君主。       　　大臣游历方归来，同登新舞台，四千年旧历史开幕。       　　英雄数巨子之东之西，劳瘁不辞，终将病国医。       　　纷纷革命颈流血，无非蛮动力。       　　一人坐定大风潮，立宪及今朝。       　　搜人才，备顾问，一时大陆风云奋。       　　勖哉诸君，振刷精神，铸我中国魂。       　　辛苦十年磨一剑，得此大纪念。       　　圣明天子居九重，忽然呼吸通。       　　古维扬，新学界，侧闻立宪同罗拜。       　　听我此歌，毋再蹉跎，前途幸福多。       　　 　　1906年9月1日，清政府正式宣布仿行立宪，这是中国历史上从未有过的大事。这首歌词，就是扬州学子当月赶写的     《欢迎立宪歌》。上海《申报》1906年10月2日报道说：“凡通都大邑，僻壤遐衢，商界学界，无不开会庆祝。”       　　 　　立宪起步       　　 　　第一个正式要求实行议会制度的是 《盛世危言》的作者郑观应。他在1884年上书清廷： “请开国会”。1895年，郑观应进一步提出“开国会，定宪法。”     康有为在1898年1月写成 《上清帝第五书》进呈光绪，其中说：“采择万国律例，定宪法公私之分”。康有为在给光绪的     《日本变政考》中说，三权分立是最好的国体： “泰西之强，在其政体之善也。其言政权有三：其一立法官，其一行法官，其一司法官。”     1898年9月21日，慈禧发动戊戌政变，残酷迫害维新人士，立宪提议胎死腹中。     1899年，慈禧打算废掉光绪，另立端郡王载漪的儿子为皇帝。经元善、章太炎等1000多人通电反对。西方列强也反对说：     “认定光绪二字，他非所知。”慈禧、载漪恨不能把外国人立刻斩尽，但又毫无办法，只得暂时留住光绪，让载漪之子屈居为 “大阿哥” （皇储），伺机而动。     1900年，义和团起来反抗帝国主义列强对中国的压迫，但又盲目排外。载漪指使党羽利用义和团，进一步煽动排外。载漪伪造了一份洋人照会，照会中要求慈禧把政权还给光绪。慈禧勃然大怒，孤注一掷，于6月19日下令向各国     “宣战”，结果八国联军于8月15日攻进北京，慈禧带着光绪急忙向西安方向逃跑，还签订了一个更加丧权辱国的 《辛丑条约》。     慈禧脸面丢尽，无法向国人交代，也无词以对光绪，不得不接过维新的旗帜。1901年1月29日，在仓皇出逃途中，慈禧以光绪名义颁布诏书说，世界上没有一成不变的法度。她命令官员参考中西政治，提出改革建议。4月，清廷成立政务处，审查各大臣建议，草拟改革章程。     1901年6月，驻日大使李盛铎遵旨上书，要求 “首先颁布立宪之意，明定国是。”未被慈禧采纳。     李鸿章、张之洞、袁世凯等人提出的些技术性建议，比如把总理衙门改为外务部，增设商部，设立商会，裁撤一些臃肿机构如詹事府，裁减绿营，设立铁路公司，科举考试废八股改试策论，办理巡警，各府州县设大中小学堂，选派留学生等等，倒是符合慈禧意图，从1901年到1904年先后推行实施，被称为新政。     此时，在王公大臣和社会舆论中已经可以公开讨论立宪而不算罪过，算是起步。       　　 　　康有为、梁启超和英敛之 　　逃到海外的康有为仆仆奔走呼吁立宪。在他的鼓动下，1899年7月20日，保皇会在加拿大成立，宗旨是力挺光绪，逼迫慈禧归政光绪，实行立宪。     梁启超则提议：一、颁布诏书宣布立宪；二、派大臣出国考察；三、起草宪法；四、公布宪法草稿，全民讨论；五、经过5年或10年，改定宪法；六、自下诏之日起，20年完成立宪。     在国内，鼓动立宪最有力的，是满族人英敛之于1902年6月在天津创办的 《大公报》，创刊没几天就要求慈禧归政。1903年8月18日     （农历六月二十八日）是光绪32岁生日，该报在头版刊出大字口号： “一人有庆，万寿无疆，宪法早立，国祚绵长。”       　　 　　立宪高涨       　　   　1904年2月，日俄两国为了争夺朝鲜和中国东北，在辽宁发生武装冲突。这是一场罪恶的战争，清廷毫无办法，只好宣布无论谁胜，东三省仍为中国所有。     但是，围绕这场战争，中国国内却起了一场化学反应，促成立宪运动走向高涨。     对于日俄军队在中国土地上厮杀，立宪派无不感到耻辱和愤怒。但同时，由于日本是黄种人的立宪小国，俄国是白种人的专制大国，所以中国士大夫的心理又围绕这场战争发生了微妙变化。     日俄宣战第三天， 《中外日报》就发表文章说，过去，黄种人不如白种人的言论已经深入人心，这场战争如果日本胜利，或许将提供新的 “公例”，即     “国家强弱之分，不由种而由于制”。意思是说，黄种人只要制度好，也能胜过白种人。     战争打到1905年4月，俄国陆海军均遭惨败。     《东方杂志》当月发表 《立宪纪闻》一文说：     “此非日俄之战，而立宪、专制二政体之战也。自海陆交绥，而日无不胜，俄无不败，于是俄国人民乃群起而为立宪之争，吾国士夫亦恍然知专制昏乱之国家，不足容于清明之世界，于是立宪之议，主者渐多。”     除了外患之外，清廷另一个“心腹大患”也日渐突起。1905年9月，孙中山到日本，把兴中会和华兴会及其他多个组织合并为中国同盟会，以三民主义为宗旨，举孙中山为总理，黄兴为副总理，创办《民报》，大张旗鼓鼓吹革命。     同盟会誓约即为十六个字： “驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权。”     1906年，慈禧在召对中曾经问张之洞，如何平息排满革命，张之洞说： “只须立宪，此等风潮自然平息。”       　　 　　立宪派与革命派大辩论       　　 　　正当国内立宪风风火火不断高涨之际，以海外华人媒体为主，掀起了一场立宪还是革命的激辩。     辩论是从康有为1902年春发表的一篇文章开始的，此文题为    《答南北美洲诸华商论中国只可行立宪不可行革命书》。革命派猛烈反击，最著名的是章太炎于1903年5月撰写的《驳康有为论革命书》。     辩论的焦点主要是两个问题。     一是民族问题，即要不要排满。     康有为说：    “谈革命者，开口必攻满洲，此为大怪不可解之事。”“满洲、蒙古，皆吾同种”，因此不应把排满作为政治运动的首要任务。问题在于专制，而不在于民族界限。通过立宪解决了专制问题，民族歧视和民族隔阂问题自然可以解决。     立宪派追溯历史说，满族的祖先是肃慎人，是大禹后人。周武王灭商之后，肃慎来祝贺，献上特制的箭。周武王以礼相待，把箭分给异姓诸侯。西周、春秋时代中原地区的人说：    “肃慎、燕、亳，吾北土也。”后来自汉至隋，肃慎改了三次名，仍然遣使入贡。唐朝在黑龙江设黑水都督府，派人担任长史。元朝和明朝也在黑龙江设立行政和军事机构。     梁启超在 《新民丛报》发表 《最近之非革命论》等多篇文章说，满洲人在入关前为中国之臣民。明朝末年，满族军队利用关内的混乱“谋篡夺而获成功”，不能说是灭亡了中国。     康有为说： “若夫政治专制之不善，则全由汉唐宋明之旧，而非满洲特制也。”     总之，立宪派主张不分满汉，全力以赴推进君主立宪。     革命派方面，则把满族人视为外国人，坚持首先排满，恢复汉人天下。     章太炎说，满族与汉族不是同种。他在 《驳康有为论革命书》中说：“彼既大去华夏，永滞不毛，言语政教，饮食居处，一切自异于域内，犹得谓之同种也耶？”     最激烈的是汪精卫。他在 《民报》1905年创刊号上发表 《民族的国民》说：“满洲与我，族类不同……对于我民族，则实为亡国灭种之寇仇，誓当枕戈泣血，以求一洗。”     《民报》的另一重要理论家朱执信说： “夫满洲人之非我国人也，吾辈已熟论之。”     学者袁伟时说，这种情绪高涨的直接后果就是，革命派没有把公民的自由权利摆到应有的位置，而启蒙运动的根本诉求恰恰是人的觉醒和公民权利的保障。     二是立宪与革命之争。     康有为力主立宪，反对暴力革命。他说，统计欧洲16国，除法国一国为大革命，其余十余国，都是通过立宪解决问题。康有为说，法国搞大革命，动乱80年，死人数百万。那些搞革命起家的人，一旦掌握权力，就变成皇帝或君主，剥夺民主和自由。     他说，民主是最终境界。要想达到这个目标，需分三步走：君主专制、君主立宪、民主立宪。 “虽有仁人志士，欲速之而徒生祸乱，必无成功，则亦可不必矣。”     革命派说，既然立宪是过渡，共和是最终目标，为什么要把时间耽误在过渡期？不如进行一次大破坏，一步到位实行民主共和。革命派说，所谓过渡，就是“滞乎中流”，何不一下子登上彼岸，为一劳永逸之计？     激辩结果，双方都声称自己获胜。       　　 　　慈禧新政       　　 　　慈禧固然作恶多端，她在1901年到1904年推行的新政，也没有越出洋务运动和戊戌变法的范围，这是事实。但是从1905年开始启动的宪政步伐，确实开辟了中国历史上亘古未有的新局，应该给予实事求是的评价。     到1905年8月，清朝八位总督中已经有五位上书奏请立宪。     慈禧经过反复考虑，于1905年7月15日发布谕旨，决定派出五大臣 “分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。”     1905年9月24日，正当北京火车站冠盖纷纭欢送载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈、端方五大臣出国考察之际，突有革命党人吴樾引爆自杀式炸弹，施行袭击，死伤十余人，绍英、载泽受伤。     清廷又委派由戴鸿慈、端方和载泽、尚其亨、李盛铎五大臣组成的新的考察团，于同年12月和1906年1月分两批成行，分别前往日、美、英、法、德等国，于1906年7月回国。考察得出的结论是：东西洋各国之所以强盛，“实以采用立宪政体之故”。     慈禧思考了五大臣的奏折，经过七次召见和一系列御前讨论，于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕：     “时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政。大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”     这是确定了实行立宪的基本国策。     上谕一颁布，就出现了本文开头所说的张灯结彩的庆祝局面。     预备立宪的进程千头万绪，清政府先后做了大量切实的工作。1905年9月，决定从下一年废除科举。11月设立考察政治馆，后改为宪政编查馆，先后起草了《结社集会律》、 《报律》等重要法律颁布执行。1909年、1910年颁布 《城镇乡地方自治章程》、 《城镇乡地方自治选举章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、 《府厅州县议事会议员选举章程》，规定各地选举产生议事会的办法，推行民主政治。     再有就是改革官制，传统的六部被内阁制取代。同时全面启动宪政教育，仿照西方国家和日本的教育章程订立规章，培养相关人才。1907年，清政府下令取消旗人特权，编入民籍，官缺不分满汉，惟才是用，统一满汉的礼制和刑法，准许满汉通婚。     1907年2月，又一重大的改革措施出台：设立资政院。20日颁布的上谕说：   　“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”     10月，清廷要求各地在省会开设咨议局 （地方议会）。1908年6月，批准 《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》，下令各省一年内办好此事。     8月27日，清廷颁布 《宪法大纲》，确定国家采用立法、行政、司法三权分立的形式。当天，朝廷下旨说：    “自本年起，务在九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”慈禧命令各级官员每6个月汇报一次筹备立宪的进展。     宣布9年实现立宪，是对戊戌变法的最大突破。     正当立宪筹备工作加紧之际，1908年11月14日，年仅38岁的光绪去世。他留下遗诏说：立宪为其毕生之志，文武百官要“破除积习，恪遵前次谕旨，各按逐年筹备事宜切实办理，庶几九年以后颁布立宪。”慈禧立即宣布，立溥仪为嗣皇帝，由25岁的摄政王载沣 （光绪异母弟）监国。第二天即15日，慈禧去世。     载沣虽然与立宪派有共同语言，但他能力平平，性格懦弱，隆裕太后更是无能之辈。由他们两人主持千年未有的大变局，显然负荷过重。       　　 　　开天辟地的地方议会       　　 　　到1909年10月14日，全国22个行省除新疆之外，21个省都选出了咨议局即地方议会，这是老大中国几千年来头一回。     各地咨议局诞生之后颇有作为。老百姓最痛苦的事情莫过于贪官污吏横行，吉林、福建、山东的咨议局都通过了纠举和弹劾本地不法官吏的议案。广东、浙江、福建、湖北的咨议局先后通过了收回利权、抵制列强的议案。各地咨议局还非常重视本地发展实业，重视改进司法以及改良社会习俗，纷纷在这些方面展开调研，起草议案。     紧接着就是地方自治。怎样自治才能不脱离国家呢？清政府规定，自治范围包括1、教育。2、卫生。3、道路工程。4、服务业。5、慈善事业。6、公益事业如自来水、公车等。7、地方财政。       　　 　　四次大请愿       　　 　　为了督促尽快召开国会，尽速组织责任内阁，立宪派领导民众掀起了四次大规模请愿活动，向清廷施加了巨大压力。到第三次大请愿之后，清朝多数地方的总督、巡抚等大员也联合起来上书朝廷，要求“立即组织责任内阁”， “明年开设国会”。     面对种种压力，载沣颁发上谕，决定立即起草宪法、议院法、国会议员选举法，确定于1913年召开国会，比原定计划提前3年。       　　 　　资政院：首次制约中央政府       　　 　　诞生于1910年9月23日的资政院，是中国第一个现代国会的雏形。     议员由官选 （在各部委官员中推选，最后钦定）98人、民选 （各地选举）98人组成。     一般立宪国家的内阁对议会负责，当内阁与议会冲突时，不是解散议会，就是内阁辞职。但资政院与军机处冲突时，只能分别上奏，“恭候圣裁”，这是一个严重缺陷。     资政院于1910年10月开张的第一届会议通过的重大议案，就惹得载沣以及军机处极为不满。     一个是速开国会案，要求尽快设立上下议院，不能再拖到1913年。     再一个是弹劾军机处案。一些地方督抚没把地方咨议局放在眼里，自行其是，而载沣和军机处又袒护督抚，激怒了资政院，弹劾军机处的议案就此通过。各地咨议局及新闻媒介一边倒支持资政院，弄得载沣及军机处十分被动。     至于其他议案，如政府1911年预算案，议员据理力争，详细审核，迫使政府将预算额度从37635两减少了7790两，算是一个成功。     　　皇族内阁和铁路国有：自杀式爆炸　混乱但有生机   　遗憾的是，清廷在1911年上半年的危机中下了两着错棋，导致满盘皆输，这就是设立皇族内阁和宣布铁路国有。     先看皇族内阁。     1911年5月18日，载沣批准的内阁成立。内阁总计13名成员，9个满人，4个汉人。9个满人中，皇族又占7个。当时人们称之为皇族内阁。     这个组阁办法，完全违背了不准皇族充当国务大臣的立宪原则。     5月13日，全国各省咨议局联合会在京开会，有议员发言说： “若不以推倒现内阁为先决问题，则其余皆无讨论之价值。”这个意见获一致表决通过。     这时距离武昌起义只差120多天，大清朝廷的生命延续，已经进入读秒阶段。     载沣和总理大臣奕 ，不但不考虑一下清朝统治者的整体命运，做一点迁就和让步，反而说议员无权干涉君主用人。     议员们随即发表向全国人民报告书，痛斥朝廷，指出现内阁名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制。立宪派彻底失望了。     再看铁路国有。     早在1905年，湖北、湖南、广东三省民众就把粤汉铁路修筑权从美国人手中赎回。光绪发出上谕：“铁路准归商办”，不借外资。同时决定，川汉铁路的成都至宜昌段，由四川承建。     1911年3月，清政府为了解决财政危机，向美、英、法、德、俄、日借款。各国提出条件，要求将粤汉、川汉两铁路收归国有，然后签字。     这时，新任邮传部尚书的盛宣怀力主铁路收归国有，然后借外资修筑。盛宣怀过去是民办企业的明星，现在当了部长，屁股完全坐到官办一边。朝廷在5月9日下了一道上谕说，以前批准的民办，“一律取消”，“如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违制论。”     矛盾一下子激化，各地保路运动兴起。四川最为激烈。6月，成立保路同志会。8月，学生罢课，商人罢市。民众家中齐刷刷供出光绪牌位，两边挂上条幅：“庶政公诸舆论”、 “铁路准归商办”，焚香膜拜，气氛紧张。   　总督赵尔丰严厉镇压，逮捕保路领袖蒲殿俊等人，成都民众手捧光绪牌位，涌向总督署，赵尔丰下令开枪，打死32人。同盟会和哥老会当即率领四川各地民众起义，大批同志军和民众向成都进发，革命风暴来了，清廷急命端方带湖北新兵入川。     10月10日晚，湖北新军部分官兵，利用保路运动的风潮和部分湖北新军入川的机会，发动武昌起义，革命派和立宪派联合起来在省咨议局成立军政府，定国号为中华民国，清朝统治的丧钟敲响。       　　 　　《十九信条》何不早出       　　 　　武昌起义之后，仅仅一个多月时间，就有湖北、湖南等14省区宣布独立，大半个中国脱离清朝统治。     这时载沣等人后悔了。1911年10月30日，他颁布了     “罪己诏”以及其他三道上谕，说要重新组织内阁，不再以皇亲国戚充当国务大臣，紧接着下旨将盛宣怀革职永不叙用，将赵尔丰交内阁议处，释放蒲殿俊，批准内阁辞职。11月1日，授袁世凯为总理大臣。     此际，资政院正在举行第二届会议。在2日的会议上，资政院研究了新宪法的纲领，即重大信条十九条，一致通过。当天，朝廷批准，立刻将信条宣示天下。     《十九信条》是破天荒的重大突破，具有非同凡响的意义。内容如下：       　　第一条 大清帝国皇统万事不易。       　　第二条 皇帝神圣不可侵犯。       　　第三条 皇帝之权，以宪法所规定者为限。       　　第四条 皇位继承顺序，于宪法规定之。       　　第五条 宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之。       　　第六条 宪法改正提案权属于国会。       　　第七条 上院议员，由国民于法定有特别资格者公选之。       　　第八条 总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官。       　　第九条 总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散。       　　第十条 陆海军直接皇帝统率，但对内使用时应依国会议决之特别条件，此外不得调遣。       　　第十一条 不得以命令代替法律，除紧急命令应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限。       　　第十二条 国际条约非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战不在国会开会期中者，由国会追认。       　　第十三条 官制官规，以法律定之。       　　第十四条 本年度预算未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内不得有既定之岁出，预算案外不得为非常财政之处分。       　　第十五条 皇室经费之制定及增减，由国会议决。       　　第十六条 皇室大典不得与宪法相抵触。       　　第十七条 国务裁判机关，由两院组织之。       　　第十八条 国会议决事项，由皇帝颁布之。       　　第十九条 以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。       　　 　　细察《十九信条》，皇帝已无实权，徒留虚名，一切权力归国会。显然，这个信条仿照英国式议院政治，虚君共和。早先仿照日本的民主程度较低的宪法草案，已然废除。     但是，这一切都晚了。     《十九信条》如果在一年前宣布，哪怕是半年前宣布，也会得到立宪派的同声欢呼，现在为时已晚。     1912年2月12日，清帝退位，留给我们的，是多维度的思考空间。       　　 　　（马立诚　北京学者，评论家）