冲刺中国教育“标准年”

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冲刺中国教育“标准年”
　2014年03月11日　 作者：柴葳　中国教育报

今年要制定或完善的教育标准就有20多项，构建完善的国家教育基本标准体系箭在弦上　 　　冲刺中国教育“标准年”　 　　早春时节，新一年一项项战略部署正由纸面走向实践。仔细翻阅教育部2014年工作要点，就会发现一个与以往的显著不同——“标准”二字出现的频率陡增。从高校辅导员职业能力标准、体育本科教学技能标准、幼儿园园长专业标准，到中小学各学科学业质量标准、高校学科专业类教学质量标准、高校各专业人才培养标准，再到城乡统一的中小学教职工编制标准、义务教育学校管理标准，仅与教育标准的制定和完善相关的工作任务，就有20多项，且涵盖教师、教育教学、学校管理等方方面面，涉及质量标准、专业标准、技能标准、评价标准、管理标准等多个层面。　 　　对于普通公众而言，一时之间或许很难拿捏这“扑面而来”的20多项标准的分量，对一项项标准背后可能引发的变革更是难以分辨清楚。但对于教育专家、教育行政部门工作人员、一线教育工作者等与教育标准息息相关的人来说，中国教育标准的“升级”之路则充满了魅力与挑战。　 　　从标准缺失的时代走来　 　　过去即使有标准，也多是描述性的，规范性的少，照搬照抄的多，没有上升到科学化、标准化的水平上来　 　　当1986年第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国义务教育法》，以国家立法的形式正式确立我国实施九年制义务教育，使我国教育事业走上依法治教的轨道时，中国教育科学研究院教育政策研究中心主任吴霓还是北京师范大学教育系的一名大二学生。当年，他或许还无法深切体会这段开启中国义务教育新纪元的历史的意义与价值，但多年以后，当他有机会参与教育规划纲要的编制工作，再次审视从1986年至今这段教育发展史时，“标准”成为一个绕不开的关键词。　 　　“在教育规划纲要的理论梳理过程中，我们发现教育发展过程中的标准缺失是个很重要的问题。”吴霓告诉记者，在教育规划纲要编制过程中，当专家组从完善教育治理结构和提高教育质量两个维度对相关教育标准进行梳理，以作为2020年教育发展目标参照时，标准的缺失一度让专家们捉襟见肘。“过去的很多标准都是有关部门按照行政规范制定的，其依据、参照的发展模式都比较模糊，很不完善。描述性的语言多，规范性的标准少，照搬照抄的模式多，没有上升到科学化、制度化的标准水平上来。”吴霓举例说，有些标准要求“学校没有安全隐患”、“开足开齐课程”，而这种描述性的表述对安全隐患的界定、开足开齐课程的课时标准均没有明确的规定。　 　　随着教育规划纲要编制由宏观向微观层面的不断深入，吴霓和其他专家发现，在教师队伍、学校办学、学校管理等方面的教育发展标准缺失现象很普遍，即使找到的一些相关标准也比较落后。“到2020年，我国要建成小康社会，需要教育发展为之服务，就要落实到三类人才的培养，即十六大报告提出的数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。如果不适时构建起完备的标准体系，教育该如何更好地承担这三类人的培养任务？”吴霓发出这样的疑问，他将产生这种情况的原因归结为教育发展中经济历史因素的影响。在计划经济时代，教育作为一种国家提供的准福利产品，其标准是一种低层次的标准。当时很多标准、模式都参照苏联版本，而欠缺本土化改造，在计划经济向市场经济转轨的过程中，其不适应性便凸显出来。　 　　上世纪90年代上半期，国家教育咨询委员会委员、中国教育发展战略学会学术委员会主任谈松华，曾经参与一项由一位国家副总督学发起的基础教育质量标准的研究工作，但由于条件不成熟，标准编制工作中途搁浅。“研究过程中，有专家提出‘最低标准’的表述，但如果按青海、西藏等省份的实际情况确定最低标准，显然这个标准对北京、上海等经济发达地区没有意义。后来改称‘基本标准’，即通过努力可以实现的标准，虽然这个标准照顾了大多数地区，但在实际操作中，基础条件差的地区相当长一段时间达不到，发达地区还需要另外制定自己的标准。”谈松华坦言，教育标准的规范是根据不同阶段教育改革发展的要求提出来的，标准的制定都要经历一个不断提升和完善的过程。往往是在教育发展初期提出一些基础性、原则性的要求、目标，随着教育发展进程，不断进行修正、提升、完善。“在音体美教师普遍匮乏的年代，提出开足开齐各学科课程的标准的适用性就不强。”谈松华说。　 　　普及九年义务教育是我国义务教育发展初期的核心发展目标，但最初提出这个目标时，普及的标准并不明确。1993年的《中国教育改革和发展纲要》出台以后，“双85%”的目标逐渐明确，即义务教育阶段学生毛入学率达到85%，有85%以上的县普及九年义务教育。这个目标也可以看成是当时普及九年义务教育的衡量标准。“比如，当时对办学条件就没有提出明确标准，因为解决有没有教室、有没有课桌椅和板凳的‘一无两有’问题是当时的主要矛盾，所以标准的提出也是比较宏观和基本的，后来随着教育条件的改变，逐步形成针对学校基础设施的义务教育办学标准。”谈松华告诉记者，到后来提出了课程改革的任务，涉及质量的课程标准也随之产生，而这些软件标准在普及九年义务教育早期和中期是不曾涉及的，因为当年主要精力在解决学校办学的硬件问题。因而，他认为，标准的形成和完善是需要过程的，这与教育的发展水平、发展阶段、发展条件息息相关。　 　　转变政府职能的应时之举　 　　制定和完善标准体现了从“全能政府”向“有限政府”转变、从人治到法治的治理方式的转变以及从“管制型”政府向服务型政府的转变　 　　“出台相关标准，应该是对基础教育工作的兜底保障，是引导学校走向规范化办学，落实基础教育走素质教育之路的具体化措施。”在广东省中山市东区雍景园小学校长郑凤姚的愿景中，标准应该在为基础教育创设基础保障、基础红线的同时，给学校更多自主发展的空间，使之成为政府公共服务职能的积极体现。基层缺什么，政府补什么。　 　　党的十八届三中全会后全面深化改革的开局之年、教育规划纲要实施3年后、全面贯彻十八届三中全会精神的重要时间节点，一个个时间点上的重合，让谈松华对20多项标准任务“高调”出现在教育部2014年工作要点中的不同寻常有了更深入的解读，他将此举定义为继续贯彻落实教育规划纲要、全面深化改革的新任务和客观要求。　 　　“在深化教育综合改革的过程中制定和完善相关标准，其中一个重要的背景就是在中央全面深化改革目标框架下，推进国家治理体系和治理能力现代化。对教育领域而言，就是要推进教育治理体系和治理能力的现代化。”谈松华说，这就意味着教育行政体制、行政职能、治理方式等都要有重大转变。　 　　从“管理”到“治理”，一字之差，却是从自上而下的管理、调控到政府、社会共同参与的治理体系的积极转变。谈松华认为，从政府职能转变的三个层面切入，有助于更好地理解推进教育治理体系和治理能力现代化的形势、责任和使命。“政府职能转变涵盖从‘全能政府’向‘有限政府’转变、从人治到法治的治理方式的转变以及从‘管制型’政府向服务型政府的转变。”谈松华告诉记者，在教育领域，第一种转变就是教育规划纲要提出的“政校分开”、“管办分离”，实际上就是体现了从“全能政府”向“有限政府”的转变。即政府不能包办学校、民间机构和社会的事务，而应把主要职能放到这些组织机构无法做而必须由政府负责的公共治理上来。制定和完善相关教育标准，正是体现了政府职能的这种转变。因为只有这样，政府才不会把精力放到干预学校办学的具体事务上，也才能改变陷于具体事务性管理中的“一放就乱，一收就死”的怪圈。因为有了标准，就有所遵循，政府、社会、市场、学校就有了共同的准则，就可以按照标准来实施、检查和监督。　 　　在法制和规则缺失的情况下，管理过程的决策、实施、检查、评估由行政权力部门全程掌控，掌握权力的人的自由裁量权具有举足轻重的作用，他们左右着政策的走向，而现代化治理体系应该以法治为基础，这便是谈松华眼中第二种转变发生的基础。“规划纲要提出的依法治教，明确了治理教育问题要以法律为准绳。”谈松华认为，法律既包括法律、法规，也包括行业规章制度，一些成熟而行之有效的标准也能在实际运行中起到规范的作用，对于学校、社会机构和政府都有指向和约束作用，体现了依法治教的精神。　 　　在他看来，从“管制型”政府向服务型政府的转变更是时代发展的必然。现代政府既要管理、规范市场和社会秩序，同时要为社会和市场提供市场紧缺的公共产品、公共服务，即从单纯的管制职能，变为更加强调服务职能。教育部所提出的制定教育教学、教师、管理等方面的标准，正是体现了政府服务职能的强化。“这三个转变体现了治理能力现代化的客观要求，是现阶段我国综合改革中迫切需要解决的问题。”谈松华说。　 　　云南省泸水县上江乡中学是怒江州唯一一所“农村一级三等学校”，虽然仅最近3年政府便投入1000万元建成了新的教学楼、宿舍楼和学生餐厅，但学校教师的专业结构不均衡仍是校长邓有的愁心事。“以前是缺音体美老师，这两年通过招考解决了一些问题，地理、生物老师又不足了，教学质量怎么保证？”邓有说。得知今年国家将制定和完善城乡统一的中小学教职工编制标准，邓有满怀期待，希望国家标准能科学引导基层教师学科结构的配备，更适应小班化教学的趋势。　 　　“现在我国教育已经进入了一个由粗放型、量的增长到更高水平、更高质量的提高阶段，这个阶段必须强调的一点，是基于标准的高质量的教育。如果没有基本的标准，教育质量便无法衡量。”谈松华坦言，过去国外一直诟病中国教育是标准化的教育，其实教育标准本身并不会束缚学校和学生的主动发展，问题是在计划经济体制下办得过于划一、过于僵化，缺乏多样化、个性化的教育，现在所要制定的各种标准正是为了改革这种教育体制、教育模式的弊端。　 　　以美国为例，长期以来，在分权体制下，联邦政府没有对提高教育质量标准提出基本要求，造成学生分化严重。上世纪80年代，美国提出了建设高质量教育的目标。2001年，小布什政府提出《不让一个孩子掉队》的法案。奥巴马政府上台后，延续了这一法案的精髓，强调“基于标准的质量”，鼓励各州制定基础教育的质量标准。“去年，美国50个州里就有40多个州制定了教育质量标准，这在过去是不可想象的。有消息称，欧盟正在考虑共同制定高等教育质量标准。可见，标准对于保证基本教育质量、建设高质量教育所具有的积极作用，已经有了比较广泛的共识。”谈松华认为，从国际教育发展趋势反观中国教育，公平和质量仍是中国教育改革发展的重要课题。在公平方面，我们已经有了义务教育均衡发展的相关标准，义务教育课程标准已经出台，高中课程标准正在制定，这些对教育质量标准的制定和完善有一定的指向性。从这个角度来说，教育部提出制定和完善相关教育标准，是在更大范围和更高层面上的深化和提升，是符合客观需求的。　 　　标准要经得起一线实践检验　 　　标准的制定和完善是一个过程，要区分轻重缓急，区分难易程度，还要考虑到国家基本标准和城乡、区域差异的存在　 　　两会期间，教育部教师工作司副司长殷长春格外忙碌，制定和完善教师队伍标准体系是他的时间表中很重要的一项。2014年，仅教师工作司，承担的标准制定和完善任务便有5项，涵盖学前教育、普通高中阶段教育、中等职业教育、高等教育和特殊教育。“构建全口径的中国教师队伍建设标准体系，是建立和完善国家教育基本标准的重要组成部分，到2020年，仅教师队伍建设标准体系就将制定和完善84项标准或规范，这是个庞大的体系，这项工作也是历史性的！”殷长春说。　 　　“将标准看成衡量政府基本公共服务提供是否达标的一把尺子，应该视为现阶段我们制定和完善教育标准的一个重要原则。”谈松华认为，既然标准的制定和完善是一个过程，就要区分轻重缓急，区分难易程度，还要考虑到国家基本标准和城乡、区域差异的存在，将社会对政府公共产品和公共服务渴求度作为标准的出发点和归宿。　 　　“一般标准的制定和完善，从立项到最终形成标准文本，通常需要两年以上时间。”殷长春告诉记者，标准的制定和完善都要经历从课题立项、确定专家起草小组、调研、文本起草、反复征求意见、论证等多个环节，需要充分调动教育专家、一线教育工作者和教育行政部门的智慧和力量。　 　　以去年2月印发的《义务教育学校校长专业标准》（以下简称《专业标准》）为例，从2008年教育部委托全国教师教育学会牵头，整合上海教科院、华东师范大学和上海师范大学的研究力量，开展专项课题研究开始，《专业标准》的研制就经历了课题研究、政策文本起草、广泛征求意见三个阶段。其间，课题组对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团近54万名普通中小学和职业初、高中校长的基本情况进行了普查，形成全国普查报告1份、分省普查报告32份；对11个省（区、市）的近2万名校长的有关情况进行了深入调查，撰写调查分析报告12份。各地教育行政部门、部内司局和有关专家对《专业标准》提出的有价值的修改意见就有300多条。　 　　殷长春说，国家教育基本标准体系的完善是个系统工程，仅就教师队伍建设相关标准而言，从2011年10月至2013年初，便先后颁布了教师教育课程标准，中学、小学、幼儿园三个教师专业标准，幼儿园教职工配备标准和义务教育学校校长专业标准，而这仅仅是起步。“下一步，教育部将从教师专业素质、培养培训、管理服务和保障监督等四个方面，构建一个多维度、立体化、综合性的教师队伍建设标准体系，贯穿教师培养培训、资源配置、资格准入、任用考核、工资待遇以及师德建设等各个环节。”殷长春满怀信心地说。　 　　谈松华将教育标准制定和完善的过程比作工业产品的生产过程，最底端的是产品的生产者，中间层是产品的设计者，最顶端则是标准的制定者。这就是说，标准的制定是建立在产品的生产和设计的基础上，并且经过市场竞争检验而逐步形成和完善的。“我想，教育相关标准的制定和完善，也应该是实践和理论相结合，国际标准和国内经验相结合，政府、学校和社会相结合的产物。”谈松华认为，标准科学与否还与标准的测量方法、测量手段直接相关，标准应该是可测的，测量的方法和手段应该是科学的。　 　　“研制出来的标准一定要让一线的教育行政部门和校长满意！”教师工作司教师管理处处长黄伟所在处室，承担了幼儿园园长专业标准、普通高中校长专业标准、中职学校校长专业标准这三项标准研制的组织协调工作。黄伟告诉记者，去年1月同时立项的这三项标准研制工作，如今都在紧锣密鼓地进行中。其中幼儿园园长专业标准引入了联合国儿童基金会的经费支持，并引进了国际上一些新的研究技术和研究方法。“今年暑期前后这三项标准出台后，加上去年制定的相关标准，从幼儿园、小学、中学到中职的校长专业标准就全部健全了！”黄伟高兴地说。（记者 柴葳）