星条旗旁的红色干部

管季超0712

星条旗旁的红色干部


  
无论从哪个角度观察，这都是一幅饶有意味的图景：中华人民共和国一个省的副厅级干部，在省委组织部安排下，进入美利坚合众国两个州的州政府部门担任职务.
      根据四川省和美国方面达成的协议，经过严格选拔考核，刘欣、刘铁、肖军、赵世勇和罗晓东等5名中国官员，从2005年9月至2006年4月,集体走进美国州级政府“当官”。中方称“顶岗实习”，美方则称为“Job-shadow”，即“影子工作”。中国官员担任助理职务，像影子一样全程跟随厅长(委员、主任)参与各项工作，近距离体验美国政府的运行。

　　由会议说起

　　归国后，5名“影子”成为四川政坛关注的对象。美国人怎么当官？政府效率和执行力怎样保证？政府内部管理如何运行？首吃“螃蟹”的四川官员经历了什么？ 7月14日，他们集体亮相“四川省中青年干部赴美岗位实习情况报告会”，讲述“深入美国考察美国，跳出中国思考中国”的顶岗实习经历。

　　赵世勇是四川省农业厅总农艺师，此次顶岗实习中担任明尼苏达州农业厅厅长助理。进入美国州政府之前，他本以为这里会议应该很少。然而他和厅长金·豪格森及副厅长佩里一起工作，“很多时间都是在各种各样的会议中度过的”。厅长一天最多开过5次会。

　　　在赵世勇的印象中，每次会议效率都相当高：没有长篇大论，直奔核心问题，很少有大而无当的总结。

　　一次，副厅长佩里主持会议，研究提高本州养猪场空气质量问题。类似会议，赵世勇在国内也开过不少次。“至少得开半天吧。”他肯定地说。在国内，这样的会，往往先由主持者报告这一问题的宏观背景，再由相关部门汇报情况，然后是与会代表发言。最后，“我得作‘关键性’的总结”。

　　但佩里主持的会，仅用了半个小时。资源环境管理处处长先介绍本州养猪场空气质量现状和州议员、基层政府对此的看法，以及如何争取州议会经费支持等，然后与会专家发言。发言完毕，佩里说了两句感谢话。散会。

　　　会后，赵世勇不解地问佩里：“为什么你不对会议作总结？”佩里回答：“既然我是负责此事的行政首长，对许多问题，在会前我已形成了自己的看法，开会只是验证我的看法是否正确而已。如果大家的看法与我一致，我就没必要再重复了。当然，如果见解不同，我们也会展开讨论。”

　　　什么是高效的执行力？从细节来看，一位市民提出的一件小事，能在1个小时后得到回复，提供详细的解决路径，并有人在事后关心解决结果。从理念来看，这体现政府部门运转的丝丝入扣。执行力与会议多并不相悖，关键看会议是否解决实质问题。

　　赵世勇也曾为厅长金·豪格森起草过会议发言稿。这位厅长明确要求，不要超过5页纸。

　　经历这样的会议多了，赵世勇开始反思以前习以为常的会议：相当程度上被套话、大话所充斥。“社会主义新农村建设，很好的思路，中央领导已经讲得很清楚了，下面各级本应该领会后具体部署实施。可一级套一级的会，总要再把新农村建设的重大意义拿来重复地讲。”

　　　美国不同。他说：“美国的很多事情，总体精神上，法律已经规定了；实施方案上，议会已经详尽讨论过了；至于平时的行政会议，就是具体落实，你去做就行了嘛，没那么多要说的。”

　　眼下，赵世勇想在自己“力所能及”的范围内，推行一种新的会风。他要主持一个关于农民工培训问题的会。他给将在会上发言的一位副厅长看讲稿，直接从20多页删到了7页。“不用再讲这件事的重大意义了，都搞了这么多年，有多重要，谁还不知道吗？”

　　　要照以往，这个会怎么也得开半天。这次，“我明确告诉他们了，就安排在两个小时之内，必须开完。”赵世勇断然说。

　　　说到会议，四川省政府法制办副主任刘铁也感触颇深。他“挂职”佐治亚州公共服务委员会。该委员会是佐治亚州对燃气、电力、通讯等公共事业进行强制管理的机构，有5个选举产生的委员，刘铁担任其中一个委员的助理。

　　　刘铁也感到“美国会不少”，但大多是例会。“不像我们，动不动就临时通知有个会”。会议的效率很高，且时间严格固定。他常能见到从10时到11时10分、从11时30分到12时10分这样精确的会议安排。会前，要列出需要讨论事宜的清单，会议中完成一项就划掉一项。

　　　刘铁“上岗”是从参加委员会的一次行政委员会议开始的。轮值主席没有任何开场套话，直接说，今天有哪几项议题。然后燃气部门开始发言，说目前有3家公司申请市场准入，第一家、第二家缺什么，让他们补了，第三家怀疑其资质有问题，正在调查。

　　汇报完毕，委员们都没接话。接下来另一个部门汇报，也是直奔主题。而在刘铁所熟悉的情境里，接着汇报的人一定会先“兜”几句，诸如“刚才某某同志说到了什么什么，我是深有同感啊……”然后才会进入正题，汇报本部门情况。

　　　四川省商务厅副厅长刘欣在佐治亚州经济发展厅厅长助理任上，也碰到过纳闷的事。美国禽蛋协会在佐治亚州举办了一场大型博览会，该州经济发展厅协办。开幕式上，厅长、副厅长都没出席，而是由一名直接负责此事的普通职员代表经济发展厅发言。

　　刘欣在台下百思不得其解。后来他才弄明白，美国人的逻辑是这样的：如果本方主办，厅长当然会出席。而既然是协办，就只应做协助的事，派直接经手此事的职员发言，最熟悉情况，也最得体。对方也遵循同样的逻辑，丝毫不会认为受到了怠慢。

　　　由历史说起

　　　在明尼苏达州的一次农业博览会上，当地《中西部论坛报》记者采访了“顶岗”担任州农业厅厅长助理的四川省农机局副局长罗晓东。次日，这家报纸在头版刊出题为《中国访问者寻找他的国家农业的未来》的报道。

　　　假如去掉标题中的“农业”二字，该报道的标题，与100年前欧洲一份报纸报道中国“出洋考察”先行者的标题，如出一辙。

　　　1906年2月25日，德国著名汉学家福郎克在《科隆日报》上发表文章，题为《中国访问团学习外国的国家管理》。文中不仅介绍了清廷出洋考察大臣的情况，还全文翻译了光绪皇帝派大臣赴西洋东洋考察政治的上谕。100年后，同样是5名中国官员来到美国，学习行政运作。只不过，那次是中央大臣，着重考察美国议院；而这次是地方干部，直接体察州级政府行政。

　　　而当下，5名四川官员赴美顶岗实习，与他们的前辈相比，已有了更为丰厚的知识储藏和更为充分的心理准备。

　　　然而此番他们出国“顶岗实习”并非没有压力。临行前，消息经媒体披露后，网上曾出现过不少质疑声：“借口而已，政治和法律体系都不相同，国情更不一样，能借回什么呢？”……

　　　大半年过去了，如今5人已完成在美国的顶岗实习回到国内。刘铁承认，当时各界的评论给他们造成了一些压力，不过这种压力也促使他们在实习过程中进行更深入的比较和思考，以求确有实效。

　　刘铁坦率地告诉记者，他在美国政府中没有类似中国“官场”的感觉。他很欣赏美国政府工作人员的一句惯用表达：“I''m working for”政府，或者“I''mworkingfor”某某部门(我为政府工作，我为某某部门工作)。“中国的公务员体制，强调编制和级别，是一个相对封闭的系统。其中包含着一种权力本位意识——我是某一级的官，我在行使权力。这样就会形成‘官场’，形成各种所谓的‘潜规则’。”

　　　与中国同行相比，美国人更多地将自己政府官员的角色看作一个工作岗位，政府雇佣我在这个岗位上工作，我只需要也只能按照法律对这个岗位的描述来工作。虽然美国公职人员的稳定性也要比其他行业高，但这毕竟不是一个封闭的体系，而只是一种职业。从某种意义上说，这和公司里的一个岗位区别不大。

　　　一次，赵世勇随明尼苏达州农业厅厅长参加一个生物技术方面的会议。他们去晚了，厅长一进会场就“自觉”地站到角落里，会议继续，并没有农业厅的下属来为领导张罗座位。轮到厅长发言，他从角落里走上台，讲完后又回到了角落。

　　　这让赵世勇心生感慨：“这要在国内，人家领导是有级别的啊，无论什么时候，总得在主席台中央给安排个位置吧。”

　　　更让他诧异的是，农业厅厅长和市场处处长一同出差考察，各订各的宾馆，各打理各的事情。“处长根本不管厅长”。后来赵世勇逐渐理解了“人家这下属是怎么当的”：你是雇佣我的上级，“I’m working for you”，那我把职责范围以内的工作干好就是对你最大的负责。至于鞍前马后的事，并不是我的职责。

　　由公约说起

　　　通过半年的顶岗实习，美国政府的方方面面都呈现在5名中国官员眼前。

　　　罗晓东细致考察了美国政府的机构设置。以州农业厅为例，它没有上级部门，联邦农业部并没有管辖州农业厅的权力；也没有基层单位，只有类似于片区检察员这样的基层雇员。“所以，这里从没有应付上级工作检查一说。”罗晓东说。

　　　他为理解美国政府内人员安排所找到的钥匙是预算：政府向议会提交预算，说明要做哪些事，需要多少钱。议会批准后，政府就根据有多少预算来决定设哪些岗，雇多少人。罗晓东将此概括为“以事定财，以财定人”。而他所熟悉的国内公务员体制，则正好相反，是“因人设岗”，定岗后，有多少人拨多少经费。

　　　在政府的公共管理职能上，刘欣通过此次顶岗实习，形成了一种明确的观念：公共管理的用武之处应该在市场经济搞不好、有缺失的地方，以解决通过纯粹市场机制不能解决的问题。这就需要对不同的利益群体进行分析，并精确核算政策成本。

　　　所以，政府应当非常谨慎地介入这一领域。“在实施任何一项公共政策之前，政府一定要谨慎，不能拍脑门决策”。

　　刘欣现在很警惕公共管理中的随意性。在他看来，国内的制度设计上，给干部尤其是一把手的随意性空间太大，而依据法律的制度性控制太弱。“党和政府提倡为老百姓办实事，这个出发点本来是好的。但如果缺乏决策分析，太随意，这件事也办，那件事也办，就成了被现代政府管理理念所诟病的‘总喜欢control(控制)社会各个方面’的大政府”。

　　　带着思考的目光，近距离观察美国，一些细节往往能生发出重大的意义。一次，罗晓东在马路边用几分钟观察了一名负责从邮筒中取信的邮政局司机。当地规定下午4时为取信时间，这名司机提前几分钟到了邮筒旁，并不开箱取信，而是坐在车上看报纸。时间到，他准时取信走人。

　　罗晓东的第一反应是，这么严格，是不是有点儿死板。但他再一想，邮政局作为政府服务部门，提前几分钟取信，这几分钟内没寄出信的市民可以投诉，晚几分钟，可能导致信件延误，市民也可以投诉。所以，最合理的办事方式就是严格依照法规。

　　“行政严格按照法律去落实，不要主观臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。这样，其实政府工作倒简单了。我们现在是行政权力太大，当然也就比人家累得多。”罗晓东深有感触地说。

　　“美国政府部门靠什么运行？用人的原则是什么？有无考核体系？有无目标管理？同事之间关系如何维系？有无奖惩办法？”面对伯里·梅内克，肖军提出一连串问题，而得到的回答是两个字：制度。

　　　佐治亚州中小企业中心在全州有工作人员近100人，约束他们的是一本8章136条的《雇员手册》。“整整一本书。”肖军感慨地说，从雇用到辞退、从工作业绩评估到道德行为规范，设计之细，无所不包。雇员们都说手册是中心的一部“内部法律”，每一项都得不折不扣地执行，如要求雇员工作时间绝对禁酒，公共场所不得抽烟。一位雇员因为午饭时喝了酒脸红，被客户投诉，当年职位没得到提升，奖金也没拿到。

　　刘铁则更关注政府公共管理技术。“国内一直习惯于命令式的管理，我命令你做这个，命令你做那个。其实管理更应该是一门科学，有它专门的技术。”他强调。政府管理的重心在哪里？市场机制不能有效调节的领域要管，如自然垄断行业。但什么都管吗？不是。监控其成本，政府就能对企业经营状况了如指掌，垄断企业也就不能随意涨价了。

　　　在佐治亚州公共服务委员会，他除担任委员助理外，还曾到委员会下属的燃气、电力和通讯部门工作。在燃气部门，这里一共12个工作人员，其中6个都是会计师。一次，刘铁看到黑人女士维多利亚正在核算AGL(亚特兰大燃气和照明公司)下属一个财务会计公司和母公司的账目往来。

　　他相当惊讶：你们不是号称自由经济吗？核算公司账目这样的事，连我们的政府都不会管啊！

　　维多利亚则向他解释，AGL的会计业务并没有请外部事务所来做，而是交给了集团内部的子公司，因此这笔开销要扣除在AGL的成本之外。

　　　政府之所以这么关心AGL的成本，是因为在燃气这样的天然垄断行业内，不可能充分展开自由竞争。为了控制垄断利润，美国政府通常定出固定的利润率，企业根据这个利润率和成本来制定商品或服务的价格。所以成本成为政府监管的关键所在。

　　　由于政府掌握详尽的成本核算情况，在制定价格的听证会上，企业根本不可能通过虚报作假来获得涨价的许可。对比国内的价格听证会，民间将其戏称为“涨价听证会”。每次涨价总是百分之百能获得通过。

　　　“国内的垄断行业，政府命令他们要怎么怎么，可他们总拿成本说事。他们的成本谁来核算？失去监管的成本，都用在豪华车上，用在员工的超高待遇上了。”刘铁说到此声音提高了，“主要还是因为我们的政府没有真正利用这些管理技术来实施有效的监管。”

　　在管理中如何节省行政成本？刘铁认为，这是一种智慧。治理企业排污是个世界性的难题，刘铁拿出一份2006年6月19日的《人民日报》，上面登载着广东一企业日偷排污水20万吨，宁愿受罚也不治污的消息。

　　　“排污，在我国大多是靠检查，猫捉老鼠式的管理，行政成本非常高。环保部门也不可能24小时守着，一旦偷排造成环境污染，老百姓就成了受害者。”据刘铁介绍，佐治亚州立法规定，企业向河流排污，由政府对其设计方案进行审查，企业必须将排污口设在自己的取水口上游。“如果企业污染水源，第一个受害者将是自己。”如此，企业很重视污染治理，政府不用花太大代价，就能保证公共利益。

　　显然，记者采访到的顶岗实习官员，对此次在美国培训课程中不断强调的“契约”精神都有切身的感触。

　　罗晓东从“法”的层面来理解社会契约。什么是法？中国人理解为强制管束，我要立个法来管你，利益主体是不平等的。而按照美国人的理解，法就是一种契约，或者协议，我俩各自都有利益。那么好，咱们来定个平等协议吧，照协议办。

　　　美国的听证会吸引了罗晓东。按照赵世勇的说法，“晓东常跑去参加各种听证会”。这些听证会给罗晓东最直观的感受就是，不同利益主体间展开反复而充分的讨论，而政府则扮演平衡各方利益的角色，绝不越俎代庖。

　　据悉，四川省的这种干部外训模式已引起有关方面关注。到明尼苏达州访问的国家外国专家局副局长孙照华，对这一顶岗实习培训项目给予高度评价。中国驻美国大使馆公使郑泽光认为，这样的培训很有创意，项目设计非常新颖，能让国内干部实实在在经历美国政府部门运作的实践。中国驻芝加哥总领事馆总领事徐尽忠评价，这是“境外培训的重大创新”。

　　(摘自《中国青年报》))