地方教育制度创新研究报告

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地方教育制度创新研究报告                

　　二十一世纪教育研究院                

　　目  录

　　一、地方教育制度创新的理论和背景        

　　1、制度创新的概念界定

　　2、地方教育制度创新的合法性和可能性

　　（1）政治合法性的要求

　　（2）权力下放提供了地方制度创新的可能性

　　（3）社会诉求形成制度创新的推动力量

　　3、地方政府在制度创新中的作用日益增强

　　（1）地方政府是制度创新的“第一行动集团”

　　（2）地方政府竞争推动地方制度创新

　　（3）区域竞争与地方制度创新的关系

　　（4）地方政府作为主体推动制度创新的优势

　　4、90年代以来国家关于管理体制改革的部署

　　5、《教育规划纲要》关于教育体制改革的要求

　　二、地方教育制度创新的分析和评价      

　　1、地方教育制度创新的主要功能

　　2、地方教育制度创新的内容维度

　　3、地方教育制度创新的重要价值

　　（1）促进教育的科学发展

　　（2）保障和促进教育公平

　　（3）改善教育品质，提高提高质量

　　（4）形成新的教育治理模式

　　三、地方教育制度创新的新进展

　　1、本次地方教育制度创新奖案例的基本情况

　　2、地方教育制度创新的现状描述

　　（1）转变政府职能的地方教育行政制度改革

　　（2）促进义务教育均衡发展

　　（3）政府主导公民并举破解学前教育难题

　　（4）通过扩大对外开放促进高等教育改革

　　（5）以校企合作为突破口的职业教育改革

　　（6）加大政策扶持力度，大力发展民办教育

　　（7）打造学习型社会，推动终身教育发展

　　3、当前地方教育制度创新的特征

　　（1）以解决现实教育问题为创新来源

　　（2）以提高公共服务的品质为核心价值

　　（3）改善公共服务、建立多元合作关系

　　（4）教育行政改革产生具有示范性的的重要案例

　　（5）大教育视野中的教育制度创新逐渐增多

　　（6）创新主体的政府层级增高、类型增多

　　四、地方教育制度创新的机制研究     

　　1、创新的实质--地方做了什么？

　　2、创新何以发生--制度创新的启动机制和动力结构

　　3、制约制度创新的主要障碍

　　五、讨论和展望                             

　　1、我国正在进入地方教育制度创新的活跃期

　　2、理性认识“政府主导型”制度创新

　　3、建立教育改革的可持续机制

　　4、重视教育局长的专业化建设

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2、理性认识“政府主导型”制度创新

　　对当前创新案例的研究，即显示了地方教育制度创新的现实可能性和巨大潜力，也揭示了政府主导型制度创新的某种局限性。例如追求短期政绩的冲动，使有些创新活动流为“政绩工程”；由于缺乏决策科学化、民主化和社会参与，致使有些改革在实施过程中难以推进，或者成为“折腾”；更典型的是经常出现的“人亡政息”的改革故事。

　　清醒地认识到政府主导型制度变迁的优势和局限，可以使我们的创新探索更为扎实和稳健。关键之一，是树立以人为本的新的政绩观，只有以广大人民群众的利益为出发点，才能得到人民的拥护，才可能达成改革“共识”。

　　无论教育改革还是制度创新，都不能成为“人的空场”。要增加加强决策过程中改革主体的民主参与，使公平观念“动”起来，变成各个主体“可操作性的权利”。这就需要允许不同的声音，重视不同利益群体的利益诉求，有表达的途径和平台，将公众信念作为决策的“政治前提”。政策方案的设计，政府部门不与民争利，在满足大多数人的利益的情况下，兼顾各方面的利益。这种民主过程是改革的“纠偏机制”，能够及时地发现和调整政策，使得教育变革才致偏离正确方向。

　　地方教育制度创新的关键是“政府转型”，或者说是“制度重建”。在市场经济的社会环境中，探索建立新的教育治理结构。其中十分重要的两点，一是政府管好该管的，放手不该管的，管不好的由社会力量参与管理；二是“对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是法律规定的事情，政府不做。” 解决好政府的缺位、越位和错位问题。

　　3、建立教育改革的可持续机制

　　由于许多地方的教育改革在很大程度上建立在教育家个人的努力上，于是，如何保障改革的成果、建立改革的可持续机制，就成为一个真实的问题。在现实生活中，不难看到由于改革者退休、调离造成改革停滞或终止的案例。另一方面，也可以看到在一些地方，如山东招远、安徽铜陵，都是积十年之力而取得的改革成效，其原因和机理是特别值得探究的。

　　经验之一，是在改革的过程之中重视营造改革团队，形成梯队结构，从而能够顺利地实现改革者的新老交替。如山东潍坊，在李希贵局长离任之后，继任者得以保持和推进改革。

　　巩固改革成果，建立可持续机制的另一个重要方面，是将一些改革的举措尽快通过政策法规甚至地方立法，加以制度化。因此，推动地方教育立法，是地方教育改革中一个非常重要的途径。首届教育创新案例中，福建省人大通过我国首个终身教育立法，本届评选中，宁波市出台首部针对职业教育校企合作的法规，都是成功之例。山东省已经建立了教育行政问责制，下一步也打算通过地方立法，使之成为一个更强硬的、有法律效力的正式制度。

　　4、重视教育局长的专业化建设

　　教育改革势在必行，同时事在人为。教育家的大量涌现，才是地方教育制度创新最重要的动力机制。目前的干部制度，地市县教育局长没有明确的任职条件、职业门槛，不少局长没有任何教育工作经历，因而出现教育局的专业化程度与校长、教师的作业发展的反差。这既会影响正常的教育工作开展，更不利于教育改革，也遑论教育家的出现。这也提示我们，加强教育局领导专业化的制度建设，将会是地方教育制度创新的一个重要内容。

　　2010．12

　　课题组成员：杨东平  从春侠  曲正伟  杨多云  邓宇虹

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五、讨论和展望

　　1、我国正在进入地方教育制度创新的活跃期

　　在《教育规划纲要》通过之后，围绕《规划纲要》试点工程工作重点转移到贯彻落实上来。2010年8月，国务院成立国家教育体制改革领导小组，成员单位包括中央组织部、中央宣传部、中央编办、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、财政部等20个部门。审议了《教育规划纲要任务分工方案》、《国家教育体制改革试点总体方案》，在全国组织申报国家教育改革试点。目前，正在制定各个领域的分规划和工作方案，以落实《纲要》提出的改革任务。11月，按照《规划纲要》意见，国家教育咨询委员会正式成立，以推进教育改革和改革试点的落实。

　　教育部立项的426个试点项目，在不同改革领域的分布如表2。

　　表2   教育部立项的教育改革试点项目分类

类 别 数 量
一 推进素质教育改革 58
二 义务教育均衡发展 41
三 职业教育办学模式改革 45
四 终身教育体制机制建设 26
五 创新人才培养模式改革 61
六 考试招生制度改革 12
七 现代大学制度建设 49
八 办学体制改革 59
九 保障体制机制改革 56
十 省级统筹综合改革 18
总计  426

　　上海市、江苏省、青海省、广东省、河南省、山东省、辽宁等省市相继召开教育工作会议，讨论和通过本省的教育规划纲要，各有亮点。

　　例如，上海市《规划纲要》提出把“为了每一个学生的终身发展”作为贯穿未来10年的核心理念，并确立了总体目标：到2020年，率先实现教育现代化，形成终身学习的教育新体系，形成激发受教育者发展潜能的教育新模式，形成多元开放的教育新格局，形成均衡协调可持续发展的教育新布局，使得教育发展和人力资源开发水平迈入世界先进行列。上海市确定了11个方面的教育改革发展重点任务，突出强调教育体制改革和制度创新，将着力开展七方面的改革探索：一是探索教育公共管理新体制和新机制，提升教育公共管理水平。二是探索人才培养模式和招生考试制度改革，全面实施素质教育。三是探索教育支撑产业结构调整的机制与路径，增强教育服务能力。四是探索扩大教育对外开放的机制与模式，提升教育国际化水平。五是探索推动学习型社会建设的新机制，完善终身教育体系。六是探索建设着眼未来、服务全国、面向世界的教育发展战略性支持平台。七是探索建立教育区域合作联动发展的新机制，增强上海教育辐射服务功能。

　　广东省教育工委与省教育厅下发《广东省教育综合改革试点总体方案》，确定在全省范围内分区域、有步骤地开展教育综合改革试点工作，重点在办学体制、管理体制、培养体制、保障机制等方面进行全方位的改革。广东教育综合改革试点将分三步走。第一步(2010-2012年)，启动试验，重点突破。选择部分地区和学校分别开展重点项目试点工作，着重突破难点，完善相关政策措施。第二步(2013-2015年)扩大范围，稳步推进。在前期试点工作的基础上，扩大试点范围，教育综合改革初见成效。第三步(2016-2020年)全省推广，深化改革。全面推进教育改革工作，全面实现教育改革目标，凸显全国教育综合改革试验区的示范效应。

　　广东省将在建立中国特色现代大学制度上着力，推进高校治理模式改革，探索行校长职业化的改革。在高校招生录取制度改革方面，将在高中学业水平考试基础上，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的高等教育考试招生制度， 高水平大学将采取统一考试、学校联考、学校单考等多样化考试招生形式，探索创新型人才选拔培养新模式；一般本科学校以国家统一考试为主要依据，结合高中学业水平考试和综合组织评价择优录取；推进高等职业学校自主招生改革，逐步实现根据学生高中阶段学业水平考试成绩和技能测试成绩注册入学；成人高等教育逐步由统一考试招生过渡到注册即入学。包括推行在高中学业水平考试基础上，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的高考招生制度，探索建立自主招生、推荐招生、定向招生、破格录取的招生机制。

　　随着国家和各地教育改革项目的实施，我国将迎来教育制度创新的活跃期。

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3、制约制度创新的主要障碍

　　虽然从两届评选活动来看，地方教育制度创新案例不断增多，但是从全国范围来看，一方面总量还是不足，另一方面是发生改革的区域比较集中。不可否认的是，地方教育制度创新还面临很大的障碍和阻力，其中有些是地方政府主导型教育制度创新内在的制约。概括来说，主要有以下几方面：

　　(1) 观念制约。观念是行动的先导，制度是观念的载体。先进的教育理念，先进的管理文化、先进的思想观念是制度创新的基础和前提。没有先进、科学的发展理念，就没有教育创新。观念制约的另一个表现是创新能力不足，即创新主体的有限认知能力，致使一些地方政府制定教育的创新政策方案创新目标模糊，可操作性差，从而影响教育实践。

　　（2）利益格局调整的阻力。任何改革创新都会涉及到利益的调整，尤其是制度层面的创新属于规则的变化、利益的重新分配，自然会遭到既得利益群体的反对。在很多情况下，改革的压力主要来自于既得利益集团的压力。教育系统又属于利益相关性组织，任何具体制度的调整都会涉及很多群体的切身利益，所以往往压力更大。

　　（3）创新经费不足。教育发展以一定经济发展为基础，教育工作对财政能力有很大的依赖性，特别是很多教育历史遗留问题的解决，都需要财力的支撑，这也在一定程度上可以解释为什么教育创新案例比较集中在经济发达地区。经济欠发达地区受财力制约，争取更多的经费往往是教育行政领导最重要的工作内容，经常会面临很多事情想做做不成，一些制度创新往往因为财力匮乏而难以成为现实。

　　（4）创新自主权有限。在我国现行的行政管理体制中，权力仍然比较集中，干部主要由上级组织任命，地方干部主要对上负责。地方政府作为上级政府的派出机构，虽然有一定的自主权，但最终各项权力仍然属于中央政府和省级政府，因此，地方政府经常面临责任较多而权力较少，很多事情只能奉命行事，在制度创新上地方政府拥有很少的话语权，缺乏与上级政府“讨价还价”的能力的境地，导致创新空间较小。这也是目前的创新案例中实质性的行政管理体制改革较少的一个原因。

　　（5）决策过程中教育主体的缺位。地方政府主导型的教育制度创新，发端于地方政府最先看到制度创新的必要性及由此带来的收益，在地方政府组织内部达成共识。但是，创新方案的实施，必然涉及更大的群体和利益相关方，能否得到行政系统、学校校长、教师和家长的支持，往往决定着改革的前途。在创新实践和决策过程中，如果缺乏公开和民主的程序，公众参与不足，就会导致创新方案难以实施。

　　（6）创新的连续性、可持续性低。由于我国政治生活中事实上存在的“人治”色彩，教育制度创新在很大程度上受主要领导人去留的影响，经常出现“人存政存，人去政去”的现象，导致教育变革缺乏整体性和连贯性。这提示我们必须重视创新团队的建设，使改革后继有人；同时，尽可能将那些比较成熟的改革举措通过制度化、法制化的方式固定下来。

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四、地方教育制度创新的机制研究

　　日益增多的地方教育制度创新案例让我们对教育事业的发展更加充满信心。有人说过，从某种意义上讲，一部教育史就是教育制度的创新史，教育发展背后的核心机制是教育制度创新。当然，自下而上的地方教育制度创新还多是局部改革、具体制度的调整和创新，但是我们仍然可以从这些创新案例中，看到我国各地生机盎然的创新种子、巨大的创新空间和活力。我们需要进一步研究创新何以发生，探讨教育制度创新发生的机理及动力机制。

　　1、创新的实质--地方做了什么？

　　纵观本届48个地方教育制度创新案例，可以看出创新并非那么高不可攀，更不是天方夜谭。特别是在当前背景下，创新的发生对于地方政府或者教育行政部门来说，很多时候是意味着是否能够积极有为。积极有为有多方面表现，从评选出来的创新案例可以归纳为以下三方面：

　　一是在依法办学，依法行政方面积极有为。教育管理属于社会事务管理重要组成部分，教育行政管理最重要的一点就是依法行政，依法管理。我国教育问题层出不穷，愈演愈烈的重要原因之一，就是有法不依情况普遍存在。在这种背景下，一些有良知，有抱负、敢担当的地方教育行政领导者能够积极有为，坚持做到依法办学，依法行政，切实履行公共职责，把该做的事情做到位，积极围绕依法行政、依法办学的原则积极进行制度创新，做出了令人瞩目的成绩。如作为全国第一个没有择校的城市--铜陵，他们的经验就是“我们只做了我们应该做的事情，切实按照义务教育法的精神，认真贯彻落实上级的要求和规定。”

　　二是面对教育难点、热点问题，能够积极作为，因地制宜加以解决。随着国力的增强，我国教育可以说已经从整体上超越短缺、贫困的状态。随着教育外部环境的宽松，人民群众对教育公平、教育品质的要求日益强烈，出现了一系列突出的教育问题，如中小学择校问题、入园难、入园贵问题、留守儿童教育问题，打工子女入学问题、职业教育、民办教育发展问题，等等。这些问题是伴随社会发展、城镇化进程、人口增长趋势而出现的，具有深层次的社会背景，解决起来也非一朝一夕之功。在此背景下，地方政府或者教育行政部门是消极无为，采取等、靠、要的方式，还是积极有为，能够直面这些问题，因地制宜，想方设法加以解决，反映的是完全不同的两种境界。在此次获评的创新案例中，我们可喜的发现很多地方政府和教育行政部门选择了后一种。他们直面问题的勇气，积极有为的态度、制度创新的智慧无疑赢得了众人的敬仰和尊重。

　　三是能够积极借鉴外来经验，结合当地实际，进行经验移植和创新。实际上，创新不意味着全新，很多教育问题在全国都具有普遍性，一些地区行之有效的方法，不妨拿过来，结合本地情况进行调整、甚至进一步完善，就能够很好地实现二次制度创新。另外，在目前国际化视野下，很多国外的经验、制度安排也可以借鉴，结合我国国情和区域特点进行移植、改造，用以解决我国教育存在的问题，也属于制度创新一种模式。

　　2、创新何以发生--制度创新的启动机制和动力结构

　　面对如此丰富的地方创新案例，我们不禁要问：创新何以发生？改革的动力来自哪里？导致一个地区能够进行教育制度创新的因素都有哪些？对这些问题的深入探讨，具有重要的价值与意义。深入分析这些创新案例可以看出，导致一个地区出现教育制度创新的因素至少包括以下几个基本因素：

　　首先是教育问题。所谓教育问题，就是教育目的与教育现实能力之间的差距。它可分为两类，一类指向教育与社会其它子系统关系的矛盾，可称为教育的外部问题；一类指向教育系统内部自身的矛盾，可称为教育的内部问题。教育问题的存在，制约着教育的进一步发展，影响着教育目标的实现，也吸引着人们的注意力，迫使人们千方百计寻找解决问题的良策，进而成为进行教育制度创新的起点和动力。在一定意义上可以说，只有针对问题的创新才是真正有价值的创新，为创新而创新的制度无异于画蛇添足。本次评选出来大量的创新案例，都是针对现实存在的教育问题，各地因地制宜地解决问题而形成的。地方政府一方面要依法行政，依法治教，全面贯彻国家的教育政策方针；同时要解放思想，勇于改革创新，积极地破解影响教育科学发展的实际问题，举办人民满意的教育。

　　其次是先进的教育理念。先进的教育思想和理念是教育制度创新的基础和前提。制度作为办事规程和行为规则，以思想观念为基础。创新的教育制度实际上就是创新的教育思想观念的具体化。没有先进教育思想指导的制度创新不能够算作创新，而只能是一种盲动或者称之为“折腾”。教育是关于人自身发展的事业，最经不起折腾。所以，一项好的教育制度创新一定是反映了先进的教育思想、管理思想。要树立科学发展观视野下的新的政绩观，促进教育工作进一步“以人为本”，进一步解放人，发展人，而不是相反。

　　第三是教育家精神。教育家精神是教育制度创新的发动机。在大量地方教育制度创新实践中，我们最为强烈的感触就是教育家的力量，教育家精神在促进制度创新中的能动作用。例如长期担任辽宁省盘锦市教育局局长的魏书生，长期担任黑龙江省绥绫县教育局局长的刘玉祥，曾任山东省潍坊市教育局局长的李希贵，山西省绛县的教育局局长陈东强等等，执教一方，造福一方，都对区域教育现代化和均衡发展作出突出贡献。山东省教育厅厅长齐涛和副厅长张志勇，造就了包括省厅、地市教育部门领导在内的创新团队，形成了省域整体性的改革环境和改革氛围。现任湖北省教育厅厅长的陈安丽，长期关注农村教师，持续深入地促进农村教师队伍建设和专业发展，关心第一线的农村教师，使我们真实地认识温总理说的搞好教育不仅要财力，而且要心力。

　　教育有其特有的规律，也有其特殊的使命和责任。正是教育的特有使命和责任让一批人能够勇于追求、实践心目中好的教育，而这正是教育家精神的体现。温家宝总理多次倡导教育家办学，他给教育家的定位是：尊重、敬畏教育的价值和规律，拥有系统的教育理论和丰富的实践经验，对教育充满热爱并深深扎根于教学第一线。而教育家身上最难得、最可敬的正是教育家精神：尊重、敬畏教育的价值和规律，对教育充满热爱，心目中有良好教育蓝图，知道什么才是好的教育，并能够执着追求、创造和实践好的教育。陶行知曾撰文呼唤“第一流的教育家”，即敢探未发明的新理、有胆量创造的“创造的教育家”，有胆量开辟的“开辟的教育家”。新世纪中国教育的变革，特别需要弘扬教育家精神，锐意改革、勇于进取，造就我们这个时代的“第一流的教育家”。

　　第四是政府主要领导的重视与支持。领导的重视和支持是一项教育制度创新得以实现的保障因素。教育问题、先进的教育理念和教育家精神三要素构成了教育制度创新发生的基础和前提。一个地区如果具备了这三个要素，就具备了发生创新的可能性。但是，要从可能性变成现实性，关键的因素是来自地方政府主要领导的重视和支持。事实上，铜陵市的改革、山东省的改革、潍坊市的改革等等，都是教育厅局与地方政府共同协力配合的结果，党政领导的明确支持，是教育改革得以推行和获得成功的重要保障。这提示我们，动员、说服地方党政领导支持改革、参与改革，是教育改革的一个重要的动力机制；而一个成功的改革者的重要能力，所谓的领导力、行动力，就是“领导”领导，即有效地影响、说服领导层成为改革的支持力量。

　　第五是新的政绩观的确立。近年来，教育领域制度创新实践的增多主要得益于科学发展观理念指导下地方领导新的政绩观的确立。政府承担着管理教育的主要职能，但是，在以前单纯以经济增长来考核政绩的情况下，地方政府领导只能把主要精力放在经济工作上，教育工作往往被看作沉重的财政负担。随着科学发展观和建设和谐社会目标的提出，教育作为重要的民生事业逐渐被纳入各级领导的政绩考核中，一些敏锐的政府领导意识到，抓教育工作同样可以创造令人瞩目的政绩，而且也更加能够赢得群众的欢迎与认可。可见，科学发展观和新的政绩观的逐渐确立，将成为不断涌现、日益增多地方教育制度创新的动力源泉。

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3、当前地方教育制度创新的新特征

　　（1）以解决现实教育问题为创新来源

　　中国教育改革所面临的基本现实是由于历史原因、地域原因所造成的各地教育的不均衡发展。各地教育创新案例正是抓住了这一点，从解决本地突出的教育问题出发，围绕教育民生，破解一些突出的教育难点问题，寻求教育发展的创新点。

　　基于问题的教育改革是一种行之有效的方法。如义务教育均衡发展、学前教育等等。绍兴市通过公民并举的多元办学体制，有效解决了学前教育的难题。而北京市房山区教育局为解决该区教育资源匮乏等问题，建立了以公办园为主发展农村学前教育的机制。云南昆明市教育局推进民办教育多元投资，在新的形势下大力发展民办教育。又如，湖北潜江市面临学校布局不合理、教师学科结构失衡、年龄老化等问题的困扰，积极探索出了一条适合自身特点的“区域一体化”办学的义务教育均衡发展整体推进模式，被专家们喻为“可在湖北平原地区大力推广的经验”。广东佛山顺德区面对农村学生因家庭困难无法完成学业的现实情况，在本区积极探索“零学费入学、零距离上岗”职业技术教育新模式，通过工学结合、顶岗实习，接受中等职业技术教育。浙江江山市通过采用土地无偿租赁与发行民办教育券等方式，大力推进欠发达地区民办教育的发展。江苏张家港市利用当地资源优势积极探索，通过实施“两统一差”政策，填平城乡教师收入鸿沟，推动城乡义务教育均衡发展。

　　（2）以提高公共服务的品质为核心价值

　　政府以“服务”的理念办教育，就是要以满足广大人民群众的教育需求，提高教育改革服务的品质作为教育改革的重点。重庆市教委通过五项具体措施的实行，解决了一系列制约教育发展和改革的关键问题，如农村留守儿童问题、农民工子女教育问题等，在统筹城乡教育发展中取得很好的成效。湖南省长沙市岳麓区莲花镇在全国率先通过引进NGO儿童教育项目--“农家学舍”，应对留守儿童的教育问题。陕西吴起县县政府该县通过实施免费学前教育和扩大农民技能教育，推行15年免费教育，实现了教育资源收益的全民共享。

　　各地政府通过举办各种形式的教育，逐渐完善教育体制，满足人民群众多样化的教育需求，如宁波市海曙区推进社区教育，苏州文广新局通过设立主题为“阅读，让苏州更美好”的阅读节活动，形成城市的阅读风尚和文化气质，推动学习型社会的建立。

　　（3）改善公共服务、建立多元合作关系

　　政府教育治理的改革，目标是建立以政府为主导，社会、个人积极参与的多元主体共同办教育的模式，这是我国教育发展的必经之路。鼓励社会组织、个人等各种形式的主体参与到教育事业的发展中，是对我国教育事业改革与发展的客观需要。

　　浙江绍兴市在发展学前教育的过程中，通过学前教育的多元主体参与，摸索出了在城乡不同的办园机制。浙江德清县为了满足多元主体的不同需求，乡镇成人学校与当地部门互助合作，探索教育促进农村发展的新路。常州市通过建立以政府为主、多主体合作的教育管理体制，积极推动终身教育建设。广东中山市政府积极构建职业教育体系，通过政府、学校、企业的共同参与，推进“校企合作、工学结合”的职业教育模式。

　　（4）教育行政改革产生具有示范性的的重要案例

　　教育科学发展的一个重要方面是政府转变职能，形成新的教育治理模式，它突出的是政府转型的任务。例如湖北省教育厅在省内推出的“地方教育制度创新奖”，激励市县政府自主开展促进义务教育均衡发展的教育创新，创造性地解决实际问题，推进义务教育均衡发展，起到了良好的效果。浙江宁波市教育局重视发挥地方立法的功能，出台了首部针对职业教育校企合作的法规。山东潍坊市致力于建设服务型政府，通过惠民教育服务中心，改善政府管理。上海市浦东区教委率先探索民办教育分类管理，建设非营利民办学校制度。

　　（5） 大教育视野中的教育制度创新逐渐增多

　　教育制度创新的范围越来越广，在大教育的视野中开展家庭教育、社区教育、终身教育方面的探索逐渐增多。例如苏州市政府通过设立“阅读节”，推动学习型社会的建立。浙江慈溪市教育局建立“市民学分银行”，推动终身教育发展。宁波市海曙区教育局开展新市民素质提升工程，推进社区教育新发展，均取得积极的成效。

　　（6）创新主体的政府层级增高、类型增多

　　创新主体的政府层级逐渐提高，由于基础教育的管理权在省级，高考制度也是以省为单元的，因而省级政府具有重要的统筹和指导作用，能够在省域内营造教育发展的良好环境。例如上海市强化政府公共服务职能，构建了政府主导、社会参与的学前教育格局。山东省严格规范基础教育秩序，依法行政、依法治教，构建了省域范围内实施素质教育的良好环境，并将这一改革推进到制度建设层面，实行基础教育行政问责制。

　　同时，创新主体从教育厅局扩大到了地方政府和党委。由于很多教育问题不是教育部门自身能够解决的，地方政府和党委的大力支持成为教育改革的重要条件和保障。例如重庆市政府改革公共财政政策，确保教育优先发展，财政性教育经费占GDP的比例已经达到4.1%。广东省通过创办南方科技大学、开展深圳大学管理体制改革，启动高校治理模式改革。湖南省委组织部将教育经费纳入对县市级领导政绩考核，等等。

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（4）通过扩大对外开放促进高等教育改革

　　我国高等教育的发展正在由规模、数量增长转向教育质量提升的新阶段，必须进行深入的管理体制改革和人才培养模式改革。高等教育改革的案例较少，其中比较重要的高等教育管理体制改革发生在广东省。在促进高等教育的改革开放方面，广东省举措连连，通过扩大对外开放，创新大学管理和人才培养模式。筹办之中的南方科技大学以“教授治校”为办学理念，在去行政化方面锐意改革。深圳大学开始进行较深入的人事制度和行政管理改革，开展现代大学制度的建设。北京师范大学珠海分校与香港浸会大学举办的联合国际学院，实行全新的管理体制和人才培养模式，取得良好效果。广东省在对外开放方面也有新思维。到2020年，广东将重点引进3至5所国外知名大学到广州、深圳、珠海、佛山、东莞等城市合作举办高等教育机构。

　　（5）以校企合作为突破口的职业教育改革

　　职业教育作为我国现代国民体系的重要组成部分，深化校企合作是职业教育发展改革的重要途径。在案例中，浙江省宁波市、深圳市宝安区等地重新定位职业教育，构建了多样化、开放化的职业教育办学体系，通过完善校企合作的运行机制等手段，促进了企业和学校的深层次合作，为我国职业教育的发展提供了值得借鉴的范本。

　　浙江省宁波市出台针对职业教育校企合作的条例，规范并且推动了校企合作。此条例界定了职业教育校企合作的概念，明确了政府、企业、学校三方在校企合作中各自的责任，建立鼓励和扶持校企合作的制度保障。并且对设立职业教育校企合作发展专项资金、建立预防和妥善处理实习生发生意外伤害机制、专业教师到企业或生产服务岗位实践每两年不少于两个月等方面做了详细规定。这是在全国首次以地方立法的形式保护与促进职业院校与企业的“联姻”。

　　职业教育的学制、教育内容、方式和途径更加灵活和多样化，校企合作更加突出，就业导向更加明确。深圳市宝安区教育局积极推行“企业校区”模式，促进校企合作的深层次合作。在办学模式上，宝安职校推行“2+1”（学生2年在校学习，1年在企业实习）、“1.5+1.5”（学生在校学习一年半，在企业实习一年半）等联合办学模式，先后与近百家企业和30多所中职学校建立了紧密合作关系，联办学生规模达到4000多人，校企结合得以真正实现。在校企合作方式上，推行“企业小区”模式，它要求合作企业提供相当数量的具有技术含量、专业优势的顶岗实习岗位；给予学生“同工同酬”的待遇；为学生组建至少一间以上的标准课室，以供顶岗实习的学生晚上学习理论知识。广东中山市着力打造出一批特色品牌，显现出职业技术教育的“规模效应”；广东省佛山市顺德区面向家庭经济困难的学生，推行“零学费入学、零距离上岗”模式等。

　　创新职业教育办学体制，政府切实履行发展职业教育的职责。四川省德阳市教育局通过“民办公助、双轮驱动”，引进民间资金，盘活分散、闲置职业教育资源，通过人事制度和分配制度改革，调动教职工积极性，解决了学校办学的动力问题。

　　（6）加大政策扶持力度，大力发展民办教育

　　民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。长期以来，由于社会对民办教育存在偏见与歧视，民办教育缺乏公平竞争的制度环境，影响了民办学校的发展。上海浦东新区，浙江温州市、江山市，云南昆明市、会泽县把发展民办教育作为重要工作职责，改革体制机制，推进落实民办学校、教师与公办学校、教师平等的法律地位，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。

　　积极推进促进民办教育发展的优惠政策。比如浙江温州市按照“非禁即入、有需则让”的原则出台“五项新政”：包括奖励或补助民办学校办学、设立民办教育发展专项资金、按事业单位性质为符合条件的民办学校教师实行人事代理、允许教师在公办学校与民办学校之间按程序合理流动，促进民办教育发展。浙江江山市教育局通过保障“教师无阻碍流动”、确保民办中小学、幼儿园的公办教师工资、福利、津贴等逐年参照公办学校事业编制教师的标准、确保教职员工养老、医疗、失业、女工生育等社会保障费用依法缴纳等措施实施民办学校教师保障机制、稳定教师队伍。

　　昆明市教育局大力发展民办教育，规定在不断加大政府投入的前提下，吸引民间资本投入教育，实现民办教育的多元投资。设立市本级民办教育发展专项资金，进一步完善民办教育奖励机制和建立民办学校办学经费补助机制，对新建、扩建的民办学校，市、县（区）两级政府按照公益事业用地给予用地优惠，简化民办学校建设项目审批手续，免收市权范围内的各项规定费用。云南会泽县教育局以创新办学投资体制为手段，鼓励和引导社会资金参与办学。政府提供多方面的优惠措施，如可向民办幼儿园提供闲置学校房屋，对办园效果显著的民办幼儿园给予一定的资助和奖励等。

　　上海浦东新区积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。规定从2010年开始，凡是要租赁教育局所属公办学校校舍开办民办中小学、幼儿园的，必须要按照教育局规定的民办非营利制度操作，只能开办民办非营利学校。在民办教育转型时期，浦东新区教委民办教育非营利性制度的设计履行了自身对民办教育发展的职责，为民办教育的发展提供了制度资源。

　　（7）打造学习型社会，推动终身教育发展

　　构建终身教育体系和学习型社会，是建设和谐社会的重要议题之一，部分省市已经走在了前列，提供了多种有效实践。浙江省宁波市海曙区、慈溪市、海盐县、德清县、江苏省苏州市、常州市、湖南省长沙县等推进成人教育、家庭教育、终身教育、社区教育等方面的改革，使教育服务社会的功能更加完善。

　　浙江省慈溪市教育局结合本地区经济发展的有利条件，大力推动终身教育发展，建立市民学习“学分银行”机制，设置了丰富多样的课程体系，开设了12000多种课程；构建学分的储存、互认、兑换和消费系统；取得了显著成绩。

　　浙江省宁波市海曙区进城务工人员有13万，约占常住人口的1/3。教育局开展“新市民素质提升工程”，建立了开展新市民教育培训三级组织，除教育部门之外，社会其它部门、民间组织共同参与新市民培训的组织体系，提升了新市民的就业竞争力，同时也提升了企业的经营和管理效益，实现了海曙区新市民与社区的和谐发展。并设置专项经费保障，每年按区级拨款常住人口人均不低于10元的标准，在全国领先。

　　浙江省海盐县面向不同年龄阶段的成员，充分发挥学历教育、非学历教育、职业技能培训教育等功能，发展以“全员、全程、全面”为特点的社区教育，构建终身教育体系。该县面向不同年龄阶段的人群，分别实施了“以走进社区为途径，提高青少年的综合实践能力”；“以教育培训为抓手，提高成年人的文化技能素质”；“以养生保健为手段，提高老年人的生活质量”为内容的终身教育体系。

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2、地方教育制度创新的现状描述

　　在建设和谐社会的进程中，政府执政方式正在向公共服务型政府转变，教育体制要全面适应社会主义市场经济体制、政治体制及管理体制的要求，改革的目标也由单纯注重教育的效率转变为更加关注教育公平，不断提高公共教育的服务水平，改善公共产品的提供方式，举办“办人民满意的教育”。  

　　（1）转变政府职能的地方教育行政制度改革

　　地方教育行政制度改革的重要方面是转变政府管理职能，建设“公共服务型政府”。山东省潍坊市教育局按照这一要求，不断强化服务理念，满足人民群众的教育需求。组建了教育惠民服务中心，该中心形成了窗口服务、热线电话、网络、媒体等全方位的教育信息服务系统，每天汇总教育“情况专报”，由教育局领导审批，对需要改正和群众关切的立项，由督导巡视团跟踪督办。也就是说，在潍坊只要涉及教育方面的咨询和需求，均可在服务中心得到满意的答复和解决。

　　在建立新型的教育治理结构方面，包含三方面的内容。一是实行政务公开、民主管理。上海市徐汇区教育党工委通过校级领导干部选拔任用全程公开、校级领导干部考核与评价全程公开使校务公开常态化，同时，辅以系列廉政制度设计，使教职工参与监督和管理。四川省南江县教育局采取民主化方向的改革，创新中小学学校领导干部选拔制度，以推动校长职业专业化和科学化选任进程。实行政务公开、民主管理不仅能够充分发挥广大教职工的选择权和知情权，培育学校组织内部的民主文化，而且有利于校长发挥办学自主权，推动校长职业专业化发展。

　　二是加强教育督导制度建设。湖南省委组织部建立“两项督导评估考核”制度，对市县干部进行政绩考核。制度明确了考核范围和对象，内容和标准、组织和程序、方式和方法，以督促县级政府更加自觉地依法履行教育工作职责，切实解决困扰教育的各种困难和问题，特别是长期制约教育发展的经费投入问题。麻阳苗族自治县率先在湖南省县级行政区域内实行教育督导管理体制改革，明确规定县人民政府教育督导室是负责全县教育督导工作的正科级机构，教育督导相对独立，不再挂靠教育行政部门，直接向县委、县政府负责，成为名符其实的“政府”教育督导。

　　三是完善教育问责机制。建立健全教育问责机制，是教育行政制度改革的重要任务。今年年初，山东省委省政府出台文件，明确规定实施素质教育行政问责制度。在政府强力推行下，山东省教育厅的规范办学行为取得了明显成效。

　　湖南省委组织部与山东省教育厅所实行的教育督导评估考核制度与素质教育问责制度具有创新性、实效性，教育督导与教育问责制度不再是“走过场、摆样子”，而是切切实实地发现问题，促进当地政府解决教育问题，不仅促进了党政领导的重教意识和教育职责的落实，也提高了政府公共教育服务的理念意识。

　　（2）促进义务教育均衡发展

　　促进均衡发展是义务教育的战略性任务。各地区结合当地的实际情况，制定了一系列促进教育均衡发展的制度措施，取得了明显的成绩。例如山东省招远市实施中考100%指标到校，有效控制初中辍学，促进义务教育均衡发展。黑龙江绥棱县教育局通过“行政、教研、科研”三位一体，促进教育管理机制创新，全面提高教育质量。武汉市实行区域内教师轮岗交流，促进义务教育均衡发展。各地出现了一批学校均衡、学业成绩好、学生负担轻的义务教育均衡发展的先进地区，如山东的招远市、甘肃的民乐县等。辽宁省盘锦市采取多项措施推进教育公平，成为另一个“没有择校的城市”。

　　义务教育均衡发展的内容包括实施义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源配置，建立健全教育经费保障机制等，缩小学校差距，缓解择校现象。成都市武侯区、衢州市衢江区、江苏省张家港市、江苏省海门市、甘肃省肃南裕固族自治县、山西省绛县、湖北省潜江市、湖北省通山县、黑龙江省绥棱县等建立起城乡一体化的义务教育发展机制，以实现县域内义务教育均衡发展，取得明显实效。

　　各地通过建立“共同体”或组建“大学区”，以“名校+弱校”、“名校+农校”的方式，实行优质资源共享，促进城乡教育均衡发展。浙江省衢州市衢江区教育局通过建立“义务教育区域均衡发展共同体”，促进区域学校均衡发展。该区从以下四个方面对义务教育进行了改革：建立学校管理交流平台；构建教师循环交流体系；促进校本教研资源共享；建立考核捆绑评价机制。经过几年的建设，该区城乡义务教育的各个方面正趋于均衡。长春市组建“大学区”的实践，实现了三方优质资源的同享，即优质学校的副校长、主任管理理念的共享；学校优质教师资源的共享；学区内学生活动资源的共享。

　　实施教师流动是缓解择校热现象的重要措施。在这一方面，各地少有与人事关系挂钩、“人走关系动”的教师流动，大多数案例是通过通过城乡教师结对、教师短期交流等方式，以及实行名师名校长的流动，如青岛市市南区的实践。这在一定层次也起到了提升农村教育的作用。

　　（3）政府主导、公民并举破解学前教育难题

　　学前教育是我国各级教育中突出的短板。随着入托、入园的高峰到来，许多大城市出现“入园难、入园贵”的问题。政府公共服务责任的缺失和缺乏有效的体制机制，是导致这一问题的主要原因。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出，学前教育要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。如何认识和理解“政府主导”，它的具体实现方式是怎样的，上海市、绍兴市、北京房山区三个案例地以多年的实践和探索给出了解答。

　　上海市强化政府公共服务职能，把学前教育纳入公共服务体系，及时地预测户籍人口跟常住外来人口增长的情况，对学前教育资源进行进一步盘整；同时完善创新体制与机制，通过加大财政投入、确保配套幼儿园建设、加强教师队伍建设、健全幼儿园入学制度、拓宽服务渠道、促进城乡结对发展等一系列的制度设计，形成政府为主，社会参与的办园格局。 2009年，公办园在园幼儿数占全部幼儿数的79.10%，基本满足了本市户籍子女入园需求。

　　浙江省绍兴市教育局建立城乡两种模式的建园机制，在城区实行“民办公助”模式，在农村倡导“镇村为主，多元筹措，政府补助”的方式的办园机制，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园模式，同时促进了城乡学前教育协调发展，进一步突出学前教育的公益性和普惠性，有效解决了学前教育的难题。

　　北京市房山区教育局因时、因地制宜，建立督政机制督促筹建公办乡镇幼儿园及其分园，并将中小学超编教师分流到中心幼儿园并统一培训、规范管理，为房山学前教育的发展提供了坚实的保障。

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三、地方教育制度创新的新进展     

　　1、本届地方教育制度创新奖案例的基本情况

　　近年来，各地政府和教育主管部门围绕国家和地方《教育规划纲要》的制定，自主开展了一系列教育改革，显示了地方教育制度创新的可能性和可行性，并为整体性的教育改革提供了实践经验和案例。

　　本届地方教育创新奖案例征集，入围的48个案例，分布在以下7个领域：地方教育行政制度改革、学前教育管理体制改革、促进义务教育均衡发展、高等教育管理体制改革、发展职业教育的制度改革、发展民办教育的制度改革，以及大教育视野中的制度创新。

　　创新案例按领域的分布见图1，促进义务教育均衡发展的案例最多，达到18个，占37.5%；其次是大教育视野下的制度改革，占18.8%；居第三位的是教育行政改革，占14.6%。



　　图1   创新案例在不同领域的发布

　　创新案例按地域的分布见图2。浙江省的案例最多，为9个，居第一位，山东、江苏、广东、湖北、湖南省均为4个，列第二位。上海、四川列第三。如按区域统计，则东部地区为30个，中部9个，西部9个。经济文化发达的东部地区明显占有优势。



　　图2   第二届地方教育制度创新奖案例的地区分布

　　按创新主体的政府层级分类，则省、自治区、直辖市层面的7个，地市级的25个，区、县级的16个。与第一届相比，省级层面的案例明显增加，显示省级政府的统筹能力和主动性在增强。同时，显示直接面对现实问题的地、市、县级政府，是制度创新最活跃、最积极的群体。

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教育产品的生产和提供可以由不同的主体分别实现，政府既可以是生产者，直接设置和举办公立学校；也可以是提供者，承担提供公共资源即“付费”的责任，由其他社会主体例如社会组织、民办学校等来进行生产，示意图见下表 。

　　表1 政府公共服务的实行方式

提供者 生产者
一般来说，它是一个表达和综合其选民之需求的政府 可能是一个政府单位、私人的营利性企业、非营利性的机构
拥有强制性的权力来获得资金以支付公共服务费用，并管理消费模式 综合生产要素并为政府生产物品
向生产公益物品的生产者付费 从政府获得支付以生产公益物品
收集消费者意见，并监督生产单位的绩效 向政府提供有关成本以及生产可能性的信息



　　至于政府的监管责任，则无论政府作为直接生产者还是向其他生产单位进行付费，都同样需要监管，使政府成为“游戏规则”的制定者、教育秩序的“检验官”和维护者。



　　3、地方教育制度创新的重要价值

　　开展地方教育制度创新，需要在科学发展观的新视野中，建立新的教育发展观和政绩观。整体性的教育改革是一场复杂的系统工程，需要兼顾不同的价值、任务和目标，评价地方教育改革的成效，至少需要建立这样4个不同的维度，即发展-绩效的维度、教育公平的维度、教育品质的维度，以及政府治理的维度。

　　（1）促进教育的科学发展

　　中国教育正在经历从“穷国办大教育”到“大国办强教育”的转变，即从快到好、从大到强的转变，通过进一步的发展迈向人力资源大国。为此，一方面需要坚持“教育优先发展”的方针，强化政府公共服务的基本责任，建立教育公共财政制度，提供基本均等化的教育公共服务。同时，需要用“发展”代替“增长”的概念，促进教育以人为本的发展，促进教育公平和学生的健康发展，促进了地方经济社会的和谐发展，实现教育又好又快的发展，实现发展方式的转变。

　　（2）保障和促进教育公平

　　评价教育改革成效的重要维度，是教育发展是否保障和促进了教育公平。《纲要》提出，教育公平的关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。要实现区域内义务教育均衡发展的目标，有条件的地方应当推进在高中阶段的教育均衡发展。同时，解决好教育公平领域出现的新问题。当前最突出的，是城市农民工子女的教育、农村留守儿童教育，以及残疾儿童的特殊教育等。

　　（3）改善教育品质，提高提高质量

　　《规划纲要》提出“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。要树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色、办出水平。为此，必须普及和巩固九年义务教育，提高基础教育的质量；同时，要提供更加丰富的教育服务，满足公众日益多样化的教育需求。如果没有教育质量，只有入学率、毕业率，那么普及教育所取得的只不过是一场“空洞的胜利”。

　　（4）形成新的教育治理模式

　　《规划纲要》提出，把改革创新作为教育发展的强大动力。要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。在新的治理理念中，政府和市场的功能是清晰、明确的，它可粗略地理解为政府保障公平，而由市场提供教育的丰富性、选择性、高质量等等。只有在确保教育的公益性和公平性的基础上，具有差异性和多元化的教育改革才能够得到比较健康的发展。

　　因而，评价地方教育改革的重要维度，是政府是否正确地履行公共管理和公共服务的职能，正确地处理好政府与市场的关系，维护义务教育的公益性、公共性，维护公办教育与民办教育公平竞争、协调发展的格局。