当前国际海权竞争趋势及影响

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当前国际海权竞争趋势及影响

作者：王珊
文章来源：共识网
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随着世界经济、政治格局的加速调整以及人类对资源需求的大幅增长，海权竞争再度成为国际焦点，态势渐趋激烈，海权在各国安全战略中的地位显著提升。同时，联合国海洋法公约等主要海洋机制的深入实施，也使国际海洋秩序的调整呈现加速态势。面对国际海权竞争的新态势，中国如何维护自身海洋权益，将面临巨大考验。

　　一、各国纷纷从战略高度谋划、参与海权竞争

　　海权属于权力政治的范畴，海洋权益属于权利政治的概念。海权概念最基本的内涵是国家在经济、军事等方面控制和利用海洋的力量。海洋权益是海洋权利及有关海洋利益的总称，海洋权益包括海洋政治权益、海洋经济权益、海洋科技权益等。海权是维护国家海洋权益的力量基础，海洋权益是海权所要实现的目标。近年来，伴随世界政治、经济向纵深发展，国际海权竞争出现许多新变化，获取和运用海权对大国战略竞争的影响日益凸显，海权在其国家安全战略中的比重不断上升。

　　首先，各国纷纷出台战略规划，力争在海权争夺中取得先机。美国始终将维护、拓展海洋霸权作为维系其全球霸权的重要内容。近年来，美先后出台《国家海洋安全战略》、《21世纪海洋蓝图》等政策文件，不断完善涉海立法、政策体制机制，建立统筹协调国家海洋事务的“国家海洋政策委员会”。此外，美国还提出要打造兼具太平洋、印度洋重大战略利益的两洋强国，抛出“全球海上伙伴关系”概念，加紧整合各国海上力量。

　　俄罗斯、日本、印度等区域海洋大国也纷纷将海权竞争视为拓展国家利益、实现大国抱负的重要手段。俄出台《俄罗斯联邦海洋规划》、《俄联邦至2020年及更长时期的海洋战略发展》，设立由总理亲自领导的俄联邦政府海洋委员会，将争夺海洋主导权、开发海洋战略资源，作为重振大国雄风的重要战略着力点。日相继出台《海洋基本法》、《海洋基本计划》，不断充实、完善海洋立国的战略定位，将海洋作为拓展疆域与增强国际影响的重要途径。印公布《海军新作战学说》、《印度海洋军事战略》等文件，将获取印度洋控制权作为维系、争夺大国地位的重要战略支点，极力排斥域外大国参与印度洋多边合作机制，加紧打造“蓝水海军”，大力推进“远洋延伸”战略，东出太平洋，西进亚丁湾，借以彰显海洋大国形象。

　　东亚中小国家也将海权竞争视为国际海洋秩序重新洗牌、海洋利益重新分配的重要契机。韩国会通过《韩国21世纪海洋》、《2016未来国家海洋战略》，以实现“世界海洋大国”梦想；积极维护拓展管辖海域，将开发海洋资源作为可持续发展的重要保障。越南也出台《至2020年海洋战略规划》，将维持、取得东南亚海军第一强国地位作为争夺海洋权益、获取地区大国地位的基础，大力强化军备建设。菲律宾加紧侵夺南沙海洋权益，将控制海洋通道、争夺海洋资源视为提升国际地位、加速自身经济发展 的良机 。

　　其次，争夺的焦点向公海及国际海底区域拓展。一是以外大陆架划界为核心，各国纷纷加紧对海底资源的争夺。根据《联合国海洋法公约》规定，沿海国的大陆架包括陆地领土的全部自然延伸，其范围扩展到大陆边缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线（领海基线）起，自然的大陆架宽度不足200海里，通常可扩展到200海里；如果自然的大陆架宽度超过200海里而不足350海里，则自然的大陆架与法律上的大陆架重合；自然的大陆架超过350海里，则法律的大陆架最多扩展到350海里。大陆架上的自然资源主权，归属沿海国所有，但在相邻和相对沿海国间，存有具体划界问题。

　　截至2010年12月31日，《联合国海洋法公约》缔约方已达161个。美国虽未签署《联合国海洋法公约》，但始终对大陆架等深海洋底的划界问题保持介入态势。美海岸警备队多次前往北极绘制海底地形图，获取大陆架划界的第一手资料。俄出台《俄罗斯联邦保护国家边界、内水、领海、专属经济区、大陆架及其资源法》，为获取、利用大陆架主权权利提供法律依据，成为首个向联合国提出划界申请的国家。日本投入巨资，全面展开对相关海域的深海环境及洋底大陆架的科考，以率先获得事关外大陆架划界的重要地理、水文数据，并在东亚国家中率先向联合国提交了大陆架划界申请。越南、菲律宾、马来西亚等中小国家也积极提出外大陆架划界案，通过各种方式加紧主权宣示。

　　二是极地、深海成为各方争夺的新焦点。在北极，美国出台北极政策文件，强化战略核潜艇巡航，加快组建北极航母编队，加紧勘测北极新航线。俄罗斯大力建造进行极地海洋科考与勘探的船只，将重要通道划为内水，限制外国海军活动。俄科考队还将国旗插在北冰洋底，将罗蒙诺索夫海岭视为俄大陆架延伸。加拿大举行大规模北极军演，总理哈珀亲临视察，并计划在北极新建军事基地和深水码头，加紧组建北极陆军军团。丹麦、挪威、冰岛、瑞典、芬兰等邻近北极的欧盟国家，召开北冰洋军事安全合作会议，推动欧盟参与北极竞争。在南极，英国、阿根廷、智利、澳大利亚等南极沿岸国家不顾《南极条约》，纷纷对南极海域提出主权要求。其中，澳大利亚大陆架划界案获得批准后，其部分大陆架延伸已进入南极海域。

　　三是大片国际海域被圈定为专属经济区。针对200海里外大陆架外部界限划界案，截止2010年底，联合国大陆架界限委员会共收到了54项划界案和45 项初步信息。其中，在54项划界案中，有49项为单独提交，5项为联合提交；在45个初步信息中，42个为单独提交，3个为联合提交。目前，全球有超过 1/3的公海被划为各濒海国专属经济区，公海范围大大缩小。根据《联合国海洋法公约》规定，不具备人类生存条件的礁岩不能划定专属经济区，然而一些国家甚至不顾联合国海洋法公约和国际社会利益，趁机抢占公海，围绕大陆架的争夺渐趋激化。2010年初，日本政府向国会提交法案，拟将距东京1700公里的冲之鸟礁认定为岛屿，并以此为基点圈占200海里专属经济区，将西太平洋的大片公海水域划入管辖范围。冲之鸟礁是日本南部太平洋海域的一个环礁，低潮时露初水面仅几平方米。2009年9月，联合国大陆架界限委员会表示，该委员会下属的一个工作小组已经着手处理日本提出的南太平洋大陆架延伸申请。菲律宾修改领海基线，也将大片本不属于已的公海划为领海与专属经济区。

　　二、海上战略博弈更加激烈、诡谲

　　随着中国快速崛起、海上力量不断壮大提升，国际海权竞争主要体现到东亚海洋争端中来，而且这种态势与美国海上安全战略调整、域外大国介入以及中国周边近海国家蚕食我海洋权益 相 伴随。尤其是自2010 年下半年以来，美、俄、日、韩等频繁在东亚海域举行军演，各国海上战略博弈更趋激烈、诡谲，海上安全格局正面临深刻调整。

　　（一）美海洋战略重心转加速向东亚转移。

　　美将 2011 年作为重返亚洲的“关键年”，新版“国家军事战略”与“2011年海军作战部长指南”高度关注亚太安全事务。自2010年美宣布“南海事关美国家利益” 后，加紧海上军力调整，大规模扩建关岛基地，强化第一岛链对东亚海域的监控、封锁，将维护东亚海上霸权作为亚太战略的关键环节。此外，美还加紧强化与日、韩、澳海上军事同盟 ，建立美、日、印海上安全定期协商与政策联动机制，推动日韩签署军事情报共享合作协定。2011年10月，美防长帕内塔访问东亚三国，将首站放在印尼，并向东盟10国防长重申美南海问题立场，此举无疑是在挑动地区紧张局势。

　　（二）海上摩擦不断，东亚海上安全局势趋

　　紧。域外大国加紧介入与区内固有矛盾发酵，使亚太海洋新旧热点问题相继迸发，导致地区安全格局持续动荡。2010年9月中日“撞船事件”再次引发钓鱼岛归属争端。朝韩北方岛屿、海域争端升级，“天安号”、“延坪岛事件”招致美、韩、日冷战后最大规模海上军演。日俄围绕“北方四岛”主权问题口水战骤紧，俄将四岛纳入远东地区2025年前社会经济发展规划，加紧推进四岛开发。此外，俄在东亚海域举行大规模军演，拟在南千岛群岛配备两艘“西北风”级两栖攻击舰，除防日武力夺岛外，也有意染指东亚海上“安全事务”。自北极航道开通以来，已有多艘商船经白令海峡往返于欧亚港口之间。俄高度重视北极航道的战略、经济价值，有意投棋布子，控制战略通道。南海周边国家联合对我，形势紧张、急迫。在此情况下，各主要力量加紧海上战略博弈。日拟实施“领海警备”新方针，增强海上保安厅在“争议海域”的“执法权限”。越宣布将与俄共建金兰湾。菲律宾与美加紧海空合作，重点强化菲海军监控南海的能力。东亚海域已成为各主要战略力量角逐的重要舞台。

　　(三)国际海洋秩序面临分化、调整。一是发展中国家内部的分化日趋严重，难以再现共同争取海洋权益的局面。历史上，围绕划分200海里专属经济区的权利，发展中国家曾经团结一致，同发达国家展开了长期的外交斗争。然而进入21世纪以来，伴随联合国海洋法公约体系的深入实施，外大陆架划界与专属经济区划界工作日益深入，为了在利用海洋资源和发展海洋经济上占得优势，发展中国家彼此之间的分化、斗争明显加剧。当前，大部分划界争端都发生在相邻、相向的沿海发展中国家之间。发展中国家间的海洋权益之争已经成为国际海权竞争的热点之一。

　　二是发展中国家与发达国家在海洋问题的合作、斗争向纵深发展。一方面，双方在一系列原则性问题上仍存在深刻矛盾、斗争，反遏制、反海洋霸权仍是发展中国家海洋战略的主要内容之一；另一方面，伴随发展中国家内部分化的加剧，一些发展中国家为了在海洋竞争中获取主动，有意借助域外海洋大国的力量，增加外交筹码。近年，越南、马来西亚、菲律宾等国有意在南海问题上与美国形成“利益捆绑”，制衡于我。2 0 1 0年 ，美国以对越关系正常化15周年为由，加紧拉拢越南，两国政治互动呈现新迹象。此外，发展中国家与发达国家在海洋环境治理、打击海盗、反走私等跨国性问题上面临的共同挑战也有所凸显，加强彼此合作的紧迫性、必要性增加，以往在海洋问题上泾渭分明的阵营划分有所模糊。

　　三、催化国际海权竞争的诱因

　　客观地说，目前为世界各国所普遍遵守的《联合国海洋法公约》，是人类历史上迄今为止最为全面、最为完整的海洋法典，被世界各国广泛誉为“海洋宪法”。它的生效实施，标志着新的国际海洋法律制度的确立和人类和平利用海洋、全面管理海洋时代的到来。然而，《联合国海洋法公约》自1967年开始筹备谈判，到 1982年签署和1994年生效实施，至今已经历40多个年头。随着国际政治、经济格局的新变化，《公约》的局限性也逐渐显露出来。

　　首先，国际海洋规约体系含糊、缺失。《联合国海洋法公约》对划界原则的规定过于笼统、模糊，使一些国家以此在划界中谋取更大权益。《公约》是各方海洋利益长期斗争妥协的结果，早在谈判签订过程中即留下许多模糊空间，虽然尽可能照顾了各方利益主张，但也埋下了引发日后海洋争端的隐患。主要表现为专属经济区与外大陆架划界问题上“中间线或等距离原则”与“公平原则”的矛盾。长期以来，主张“中间线或等距离原则”的日本、英国、意大利等国家认为，海洋法中的 “公平原则”概念模糊、难以在实践中细化应用，而等距离本身即是“公平原则”的体现。法国、阿根廷等国家则强调“公平原则”是海洋划界中的基本原则，等距离只是一种划界方法，且只有在能够导致公平解决争端的情况下才能适用；海洋划界还必须考虑大陆架自然延伸等地理特征与历史文化传统。面对各国在划界原则问题上的严重分歧，《公约》第74条第1款与第83条第1款，对海洋划界原则进行了模糊处理，未提使用“中间线或等距离线”划界，也未提“公平原则”，仅用公平解决的表述加以替代。这种对划界原则笼统、含糊的界定，必然导致各国对划界原则的不同理解和运用，成为引发、加剧海洋争端的根源。不过，自从1945 年“杜鲁门宣言”提出大陆架制度以来，国际社会也有通过双边谈判自行解决海域划界争端的成功案例，这种做法不仅解决了当事国之间的管辖海域纠纷，维护了当事国权益 ，也维护了《公约》的权威，对国际海洋法发展产生了一定的推动作用。

　　其次，对各国使用专属经济区的权限没有明确界定，引发国际争端。由于海洋法公约在签署、实施过程中，为平衡各方利益，对专属经济区、大陆架的法律地位未进行明确界定，只将其认定为介于公海与领海之间新的海洋管辖区域与机制。既承认濒海国拥有200 海里的主权权利，也要求濒海国“适当顾及他国权利”、尊重他国航行飞越自由。这种试图照顾各方利益诉求的做法，使一些海洋大国趁机在濒海国专属经济区内大肆搜集别国情报，致使近年来围绕专属经济区使用权的海洋争端明显增多。

　　2008年3月8日，美国海军监测船“无瑕号”违反有关国际法和中国法律法规的规定，未经中方许可在南海中国专属经济区从事情报收集活动，不属于无害通过，遭到中国船只的阻拦。中方就此也向美方提出抗议，要求美立即停止有关活动，并采取有效措施避免再次发生类似事件。根据《国际海洋法公约》第十九条关于无公害通过的解释：外国船舶在沿海国领海内进行任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为、进行研究或测量活动、与通过没有直接关系的任何其他活动，其通过即应视为损害沿海国的和平、良好秩序或安全。针对非无公害通过行为，该公约第二十五条明确规定：沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过。

　　第三，公海使用与保护机制不健全。尽管海洋法公约为公海的使用与保护提供了一个有益的法律机制框架，但并未进行更明晰的界定与安排。一是渔业资源的保护问题。由于目前海洋法公约对公海渔业资源的保护只限于笼统的原则规定，缺少更具体细化的法律规定，从而使公海的无序捕捞愈演愈烈。一半以上的公海渔场面临过度捕捞的危机。

　　二是环境保护问题。目前，国际社会仅在南太平洋、东北大西洋、地中海和中太平洋海域达成区域性环保协议。而在其他海域 ，国际社会至今未能达成对污染行为进行有效治理的协议，以至造成近年来公海污染与酸化问题严重。一些国家甚至将公海作为处理、倾倒垃圾的场所，使公海水质严重退化。2011年3月11日，日本东北部地区发生里氏9.0级地震，并引发大海啸，地震还导致福岛核电站发生核泄漏事故。日本在未事先通知近邻国家的情况下，将1万多吨核反应堆冷却用高辐射污水直接排入大海，造成海洋污染，遭致韩、俄等国的强烈抨击。日本的做法违反了《联合国海洋法公约》，对此，中国要求日本政府高度重视此事对海洋环境特别是周边国家的影响，严格遵守有关国际法，切实采取有效防控措施，及时、全面、准确通报有关情况。根据美国国家生态分析及合成中心的研究报告，当前全球41%的海域因人类活动遭到污染，且这一态势未来还有进一步加剧的可能。

四、中国维护海洋权益面临巨大挑战

　　海洋不仅是21世纪人类社会可持续发展的宝贵财富和最后空间，也是国际政治博弈的重要舞台。从国土构成上看，中国是一个海陆复合型国家，不仅有数万公里的陆上边界，也有着漫长的海上边界。随着中国外向型经济模式的确立，中国从来没有像现在这样倚重海洋。海洋不仅关涉中国安全利益，也承载着中华民族崛起的诸多发展利益。长期以来，受传统“陆权至上”思想的束缚，我们的海权意识薄弱，与海洋强国相比还有较大差距。作为世界第二大经济体，我们在国际海洋政治中的话语权还很少，影响力有限，海洋权益的维护与拓展并不充分，这与我们国家的综合实力极不相称。从现实看，一方面，海洋对中国经济、社会发展所发挥的作用不断增大；另一方面，中国所承受的海上安全压力明显增大。一些周边邻海国家或伺机蚕食我传统海域，巩固既得利益，或与域外大国搞利益捆绑，合作盗采我油气资源，美等西方国家也伺机插手我海洋事务。中国维护海洋权益与建设和谐周边的外交努力面临重大挑战。

　　（一）中国传统海域频遭周边国家蚕食。进入21世纪以来，随着《联合国海洋法公约》中有关专属经济区、大陆架划界问题条款的深入实施，中国周边国家掀起了新一轮海域“划界”热潮。目前，中国与多个海洋相邻国、海洋相向国存在潜在或现实争端，范围涉及东海、黄海、南海三大海域300多万平方公里，占中国所辖海域的一半以上。特别是近5年来，伴随联合国对外大陆架划界申请的审议日趋深入，日本、越南、菲律宾、马来西亚等周边国家利用《联合国海洋法公约》相关条款仅笼统规定大陆架、专属经济区划分原则，未能充分照顾相关国家所拥有的历史性海洋权利的漏洞，采取各种方式加紧侵蚀中国的传统海域，试图以既成事实迫使中国做出让步。从上世纪五六十年代开始，特别是七十年代至今，南沙群岛露出水面的大部分岛礁被周边国家侵占。越、菲、马等国先后以不同的理由宣布了各自的海域范围和矿区范围，掠夺南海油气资源，此三国还对南沙岛礁实行军事占领。

　　此外，一些域外国家出于地区战略、资源利益等多重需要，竞相插手南海事务。英、法、加等西方国家普遍重视东亚海域的经济价值，不断加大对该地区海域油气资源开发的技术、资金支持力度，与南海周边国家“利益捆绑”程度也不断加深。截至2009 年，在美、俄、法、加、英等国积极参与下，南沙海域被划分为上百个油气招标区。目前，在南海拥有石油承租权并从事石油勘探和开采的国际公司超过200家，年产量超过5000万吨。

　　（二）美国强化对我周边海洋问题的渗透和干预。自2010年下半年，美韩、美日接连在我黄海和东海海域举行军演，美派出“乔治?华盛顿号”航母驶入黄海腹地。尤其是12月份的美日军演双方共出动4万多名官兵、60艘战舰、400架战机，其规模之大史上未有，针对中国态势明显。2011年初以来，美国接连与韩日举行“关键决心”、“秃鹫”等多场海上军演，大幅提升演习规模和频率，试图使航母进出我周边海域“常态化”。截至2011年10月，多个国家在南海举行过军事演习，其中由美国主导的就有6次之多。目前，美菲所举行的抢滩登陆演习，以南海爆发冲突为假想，目的十分明显。如果不是日本发生“3?11” 大地震，美、日、印还打算2011年4月份在冲绳海域举行代号为“马拉巴尔”的海上联合军演，针对中国意图明显。

　　(三)海上通道安全面临严峻考验。伴随经济全球化及我“走出去”战略的深入实施，中国对海上通道安全的关注程度日益增加。目前，中国80%以上的外贸需经海上运输，90%以上的进口石油需走海路。其中，马六甲海峡、直布罗陀海峡、霍尔木兹海峡、曼得海峡和龙目海峡，已经成为中国对外贸易的重要运输通道。特别是随着中国对能源、资源的需求不断增长，从中国大陆出发，途经台湾海峡、南海、印度洋，前往中东、北非的航路安全日益重要。据统计，每年经过亚丁湾开往我国的船只多达4000至5000艘，居各国之首。但中国在维护海上通道安全过程中，也面临着许多制约因素。

　　（四）台海两岸分立的政治现实，影响中国海上安全维护与海权拓展。台湾问题的走向始终与中国海权的维护、拓展密切相关。从地缘位置上看，台湾岛不仅是中国大陆进出西太平洋最重要的战略“门户”，也是扼守西太平洋南北航线的要冲，守住台湾海峡即可切断从菲律宾到日本、朝鲜半岛的航线，也可使中国海军冲破美日“第一岛链”的封锁。由于台湾临近钓鱼岛，台海局势的发展也深刻影响着中日东海划界、钓鱼岛问题的走向。此外，台湾当局至今控制着南沙群岛中最大的岛礁太平岛，该岛作为南沙群岛中唯一有淡水资源的岛屿，在军事上具有重要价值。两岸长期分立的现状却对中国海洋权益的维护带来了不利影响。

　　令人欣喜的是，中国社会海权意识迅速萌发。尤其是进入21世纪以来，“强于世界者必先盛于海洋，衰于世界者必先败于海洋”，已成为社会各方的共识，把我国建设成海洋强国的呼声越来越高，对海上通道及海权的需求成为中国对外战略的重要选择。在当今的国际舞台上，对任何国家而言，没有海权的政治是脆弱的，没有海权的国力更是难以持久。随着中国与世界经济一体化趋势不断加深，以及中国对外交往的广度和深度空前拓展，中国从来没有像现在这样倚重海洋。海洋对中国政治、经济活动的重要性与日俱增，它已经成为影响中国可持续发展的关键性因素。此外，海洋不仅成为中国未来发展的重要依托，也将大大拓展国家安全的内涵。作为一个负责任的经济、政治大国，中国的海洋战略不仅要为走向海洋、利用海洋提供理论支撑，还要体现和平与发展的时代特征，充分展示全球化背景下经略海洋的构想。

　　然而，面对海洋重要性的提高，中国的海洋战略构建却相对滞后，海洋理论亟待充实。为实现在2010至2020年建成海洋中等强国的战略目标，中国应充分借鉴美、日、俄等传统海洋强国经验，力争用1 0年左右时间初步完成国家海洋政策法规体系。国内外历史经验、教训证明，拥有强大的海上力量是顺利实施国家海洋战略的先决条件。在新的时代背景下，中国建设海洋中等强国的目标，必须坚持促进海洋经济建设与加强海洋国防建设协调发展的方针，遵循海洋硬实力和软实力并行推进的原则。在坚持和平、合作利用海洋的前提下，继续完善海防危机管理，加快海空武器装备研制与更新换代，适度发展现代化“蓝水海军”，确保战略威慑，有效维护中国的海外利益。