李成贵：历史视野下的国家与农民

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李成贵：历史视野下的国家与农民


　　在哲学家和文人看来,农业是让人高尚的职业,农村则像是芳草萋萋的伊甸园。但是,当我们从思想的世界降到现实的世界,就会发现外来客体虚空的感验,不过是浪漫主义的浅斟低吟,而乡村本身却是一部现实主义的厚重经典,它充满了艰辛和沉重。

　　农民用新石器敲开了文明之门,从那时起人类从非历史走向了历史。传统农耕文明的漫长时代,生存是农民的最低同时也是最高的目标,他们的生产和生活基本上都围绕这个目标而展开,这里有“开轩面场圃,把酒话桑麻”的愉悦,但常态的情形则是充满了劳作的艰辛和生存的重压。由此,就铸造了农民特有的品行,这些品行又是根深蒂固的,以致发生在最近三十年的改革还无法实现对它的实质改造和重塑。


　　农为邦本:过去和现在


　　“农者,天下之大本也。”按照诺斯的观点,国家决策理性追求的是政治支持的最大化和经济收益最大化双重目标。在整个古代,一则小农经济是王朝统治的经济基础,是财政收入最大化最可靠的来源;据研究,即使到了商品经济已有所发展的明代,农民仍然提供了80%以上的岁入。再则,小农们对封建国家有很强的约束力,直接决定着社会的治乱、经济的衰荣,是影响统治者最重要的因素。小农们安居乐业,还是“啸聚倡乱”,直接关系到封建政权的稳定性,影响着政治收益最大化目标的实现。


　　中国古代政治社会具有很强的修复机制,王朝政治处于“危机—灭亡—重建”的不断的更替之中,而导致改朝换代的原因,除了宫中事变和异族入侵外,主要是由农民起义所引起的。


　　那么,这里就有一个问题,既然小农们保守顺从,对政治冷漠,为什么还能“铤而走险”,起来反抗统治政权呢?究其原因,小农经济是低水平的脆弱均衡,承受灾害风险的能力很弱,遇到大一点的天灾人祸,小农就可能要流离失所,面临饿死的命运,而萨缪尔森在《经济学》中告诉我们,“人并不总是一声不响地饿死”。另外,古时,农民与国家的武力对比也不是强弱分明的格局,官军杀“敌”一千,自伤八百,并无必胜的把握,所以农民才敢起来反抗。就因为这样的机制,中国古代社会经历了无数次农民起义,而每一次大规模的农民起义都给王朝政治以沉重的打击,甚至使其元气大伤,走向覆灭。农民对古代王朝政权的这种威慑力是其他阶层所远远不及的。


　　所以,自先秦以来,中国无论在意识形态层面,还是政策层面,都表现出了明显的重农抑商取向,视农为天下之本。


　　革命、建设和改革。二十世纪以来,共产党的崛起和执政改变了中国的历史,而其中的主导力量无疑是农民。广大农民在革命、建设和改革时期,都为国家做出了巨大的贡献。


　　二十世纪上半叶,“革命”是中国政治社会场域中最重要的关键词。然而,没有农民的支持,就很难取得革命的胜利。毛泽东认为:“中国这个国家,离开农民休想干出什么事情来。” 摩尔(一九六六)指出:“在中国,农民在革命中的作用甚至超过了俄国。他们为最终摧毁旧秩序提供了炸药。”


　　新中国成立后,工业化成了崇高的目标。同样,没有农民的“剪刀差”贡献,国家工业化也很难取得成功。一九五三——一九七八年间,国家通过“剪刀差”的方式,从农民中提取了八千亿左右的巨额资金(即暗税)。


　　一九七八年以来,中国进入了改革年代。三十年间,没有农民率先突破土地制度,没有农民工的辛勤劳动,也很难取得改革以来经济发展的巨大成就。一九七八年冬天,小岗村农民冒险签订了一份契约,同期的十一届三中全会发布了一个文件,农民的契约要求分田,而文件上明确写的是“不许分田单干,不许‘包产到户’”。因此,我们更应该说,改革源于农民的诉求和特有方式的抗争。所以,中国的改革要感谢一个人的话,就是邓小平;如果要感谢一群人,就是农民。


　　位势下移。在整个古代社会,国家无论在政治上,还是在经济上,都高度依赖农民,因而要重农抑商,“士农工商”四民中农民可位列第二。但到了现在,情况已经起了实质性的变化。


　　一则,农业仍然是基础性产业部门,但已经不再是决定性部门。农业最原初和重要的功能在于它为人类提供了食品,只要人类不变成不食烟火的神仙,农业的基础地位就不会改变。但是,近世以来,由于工业化的兴起和向纵深发展,农业部门的经济地位发生了急剧的变化,农业的份额在持续下降,因而逐渐丧失了过去的决定性地位。按照库茨涅茨的说法,由于食品的需求弹性小于一,故人类经济的发展有个“告别农业”的过程。


　　再则,更重要的是,工业化和城市化带来了农民政治地位的式微衰落。在这个过程中,城市逐渐成为新型经济活动、新兴社会阶级、新式文化和教育的场所,城市内部的各集团诸如文职官员、学生、知识分子、商人、医生、银行家、手工业工人、企业家、教师、律师和工程师等,能够利用他们在技能、地利和集聚在一处等条件去影响政府的决策。他们对政治过程有或多或少的认识,并形成了鼓励自己利用各种参与机会的态度,甚至他们本身已经融入政治体系,成为重要的组成部分。


　　塞尔索·弗塔多(一九六二)评述巴西的情况时,一针见血地指出:“我们的社会是一个只对产业工人开放的社会,对农民却不开放。事实上,我们的政治体制允许城市集团组织起来,以便在民主斗争的法规之内实现他们的要求。农业工人的情况则截然不同。因为什么权力也没有,他们就不可能提出合法的要求和具有讨价还价的力量。”


　　亨廷顿(一九六八)则指出:“城市是国内反对派的中心;中产阶级是城市反对派的集中点;知识分子是中产阶级反对派内部最活跃的集团;而学生则是知识分子内最有内聚力也是最有战斗力的革命者。”在世界范围内,“知识分子带有革命性几乎是处于现代化之中的国家普遍的现象”,他们的目标往往是不着边际的和乌托邦式的,同时他们又是敏感和挑剔的。亨廷顿继续说:“没有一个政府能指望造反学生感到满意,但一个政府如果是真心实意的话,就能够极大地影响农村的情况,从而化解农民的造反倾向。”因此,“政治越是变成城市化的政治,它就越不稳定”。亨廷顿(一九六八)曾告诫说,与乡村的沉默和冷漠相比,对于政治生命,“城市可能像炸弹一样要命”。


　　中国的情况也是如此。在工业化过程中,一系列择定扭曲的制度安排造成了城乡经济社会的二元体制结构,即以一系列具体社会制度建构起来了一种城乡隔离的经济社会结构状态。这是一种以户籍制度为表征,以社会福利和保障制度为核心内容的社会价值和权力分配不平等格局。这种二元差序格局的背后,是城乡居民在政治地位和政治能力上的实质性差异。正如恩格斯指出的,“革命胜利以后,农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”;与此同时,城市居民的政治重要性呈上升态势,确定了自己的地位,成了政治体制内占优势的集团。城乡居民在对权力资源的控制以及行动的能力上发生了此消彼长的变化,农民变成了体制内的“二等公民”。


　　国家与农民:一个模型


　　中国农村改革以来的各种法规、政策、文告,无数的事实、现象、变种,可谓层出不穷,俯拾皆是。由于作为焦点热点的“三农”问题本身门槛较低,以致各方面人士争相言事,各种说法纷然杂陈。但相当多的说法只抓住了真理的碎片,而非真理本身。


　　那么,如何深入准确地认识中国的三农问题,什么又是中国农村改革的基本逻辑和主要内容呢?在我看来,中国农村改革的实质就是调整了国家与农民的关系,是一个农民权益变化的过程。


　　我们可以构建一个简单的模型,来说明农民权益的变化。


　　R=L+M+F+G+T+Φ


　　R:国家与农民的关系(=农民的权利);L:农民的土地权利;M:农民进入市场的权利;F:农民流动、迁徙和从事非农产业的权利;G:农民自治的权利;T:农民获得财政资源的权利;Φ:其他变量。


　　对这个模型进行时间上的解读,就会发现,一九七八年改革之前,国家制定了以人民公社、统购统销和户籍制度“三驾马车”为主要内容的社会主义计划经济制度,高度控制了农民社会,形成了国家大、社会小的治理结构。在这种体制下,(一)农民没有独立的土地权利。农民被组织在人民公社体制里,集体劳动,集体分配,没有土地剩余索取权,故而也就普遍没有积极性。(二)没有进入市场的权利。在当时的计划经济体制下,市场机制被完全排斥,连古老的农村集市也被关闭,农民做小生意则被视为投机倒把;特别是实行了统购统销制度,农民没有决定种植什么、种植多少的权力。有资料显示,六十年代贵州某生产队为了完成任务,而不得不种二分地的花生。这样,资源配置效率自然就不会高。(三)没有流动的权利。由于有户籍制度的藩篱,加之短缺经济的凭票供应,农民不可能自由地流动到城市。其结果是导致农村中积淀了大量的剩余劳动力,隐蔽性失业严重。(四)没有自治的权利。传统农村自治的机制基本被摧毁,而是普遍实行大队书记的一元化领导,形成了国家穿透(penetrate)社会的局面,导致了民间资源的废置。(五)交售公粮成了农民的强制性义务,他们被迫通过“剪刀差”的方式,以农养工,给国家工业化提供了大量的税赋,结果导致农业失去了自我积累和自我发展的能力。


　　由于统得太多,管得太死,农民缺失了促进经济增长的基本权利,结果是农村经济发展非常缓慢,一九五三至一九七八年,农民人均纯收入平均每年才增长区区一元钱,到一九七八年初还有二点五亿的贫困人口,近乎一个赤贫的世界。


　　改革之后,过去的计划经济体制被革除,社会主义制度也被赋予了新的内涵。在这个过程中,国家与农民的关系向着积极的方向不断得到调整,农民逐渐获得了过去缺失的权利,处境有了明显改善。(一)农民获得了土地使用权。这是农村改革的突破口和关键环节,并且确定了家庭经营的基础。农民获得了直接的土地使用收益权,因此积极性大为提高,尤其是在改革初的黄金时期,更是如此。(二)获得了进入市场的权利。改革之初,首先是恢复集市,放开需求弹性大的产品的市场,到后来取消了统购统销,实行大宗产品的双轨制改革,到现在除个别产品基本上都实现了市场化,由此就大大提高了资源配置的效率。(三)获得了流动和从事非农产业的权利。改革以来,一个巨大的变化,就是大批农民“洗脚上田”,进城务工,形成了历史性的民工潮。根据各种渠道的估计,目前至少有一点二亿到一点四亿农民工在城市里工作。这是改变中国经济社会结构的巨大力量。另外,农民离土不离乡,创办乡镇企业,也为农村和整个社会经济发展做出了重大贡献。(四)获得了村民自治的权利。从八十年代中期开始,全国普遍实行了村民自治,恢复利用了农村熟人社会的传统资源,给农村带来了积极的变化,在乡村的土地上“民主的蝴蝶”开始翩翩起舞。(五)获得了国家财税支持的权利。二○○三年,中央经济工作会上,胡锦涛同志明确指出,“三农”工作是全党工作的重中之重。从二○○四年开始,中央连续六年出台“一号文件”,对农民实行“多予,少取,放活”,从过去的“以农养工”转向“以工补农”。这一系列变化主要有,国家取消了农业税,大幅度增加农业补贴,提高粮食收购价,增加农村社会事业和基础设施建设投入,二○○三至二○○七年累计投入超过一万六千亿元,二○○八年超过了六千亿元,二○○九年进一步达到七千一百六十一亿元。由于农民获得了以上的权利,境况就有了明显可观察到的改观。主要包括,农民的人均纯收入从一九七八年的一百三十四元,增加到了二○○八年的四千七百六十一元; 农民的衣食住行的变化随处可见,农村社会事业和公共服务也较之过去有了不小的进步,同时农民的精神状态也有所提振。


　　关键还在于权利


　　但是,正如中共十七届三中全会指出的那样:“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。”在肯定三十年来农村改革成绩的同时,我们也为真实世界的另一面而感到担忧。比如,城乡居民收入差距在不断拉大,一九七八年二者差距为二百元左右,二○○八年已经超过一万元,一些农民还没有脱贫,生活还很艰难;农民因征地而导致利益被侵害,甚至变成无地无业无岗的“三无”人员;农村低保标准偏低,有时还不能瞄准对象;农民社会养老保险迟迟不能建立,一些老农的处境令人忧虑; 一些地方农村文化生活贫乏等等,都说明了问题的严重性。


　　问题的根源还在于权利。尽管三十年来,国家与农民的关系总体上在逐步好转,农民获得了一组过去所没有的权利,但对农民赋权还远远不够。农民的世界发生了诸多的变化,但是没有变化的是他们在整个经济社会结构中的地位,他们仍然是弱势群体,还不能平等地分享改革的成果;他们的权利还不完整,权益被侵犯的事情还屡见不鲜。这是“三农”问题的根本症结所在。


　　第一,土地应该是农民最主要的财产,但是农村改革迈出承包制的第一步后,就再没有实质性的第二步,以致农民的土地产权至今没有达到相对的完整,土地权益经常被分割,甚至侵犯。近些年来,快速推进的工业化和城市化导致了大量的失地农民,由征地而引发的冲突甚至群体性事件不绝如缕,其关键原因就在于农民缺乏完整的土地权利,在集体所有下没有充分的排他权利。西谚云:“穷人的寒舍,风能进,雨能进,国王不能进。”意指穷人自己所有的寒舍,不经同意,连国王也无权随便进入,充分体现了所有权的重要性。


　　抛开充满争议的所有权不说,中国农民连法律上的土地的抵押权也没有。《物权法》第四、五次审议稿中原本有“土地承包经营权人有稳定收入来源的,经发包方同意,可以将土地承包经营权抵押”的相关条款。二○○七年三月通过的《物权法》最终还是把这个条款删除了,并在其中的第一百八十四条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这显然是对作为产权的核心——处分权完整性的分割,是对农民土地权益的限制,实际上也意味着,农民的承包地和宅基地除了农作和自居,再没有其他用途。因而,必然会影响到土地的资产属性和流动性,农民就不可能通过土地抵押的方式获得就业转移和产业扩张的信贷资金;同时,也会影响到农民的社会保障,如果某位农民不幸得了大病,需要做手术,他丝毫指望不上他的承包地和宅基地。


　　第二,农民得到了市场带来的好处,也深受市场波峰浪谷的冲击折磨。在市场经济条件下,劳动果实并不直接等于通用财富,有时多收了三五斗,倒成了农民的负担,农耕社会“丰收的喜悦”不再是必然的逻辑。对于高度分散的小农而言,社会化的大市场是一种难以驾驭的力量,以致谷贱伤农的现象屡见不鲜。比如,有的地方西瓜只卖三分钱一斤,有的地方白菜卖不出去而喂了猪羊,这成了农民的切肤之痛。农民的这个遭遇,显然与政府调控和保护力度不够有直接关系。从机制上讲,政府是否要保护农民的市场利益,似乎主要取决于市民的态度和反应,而不是农民的诉求。比如,二○○七年猪肉价格大涨时,市民反应强烈,政府为之担忧,以致国务院常务会议专门讨论生猪问题,农业部的有关领导甚至一年开了近一百个有关猪的会议,并采取了很多措施平抑猪肉价格。但二○○六年以来,猪肉价格持续低迷,农民养猪收益大减,但政府关心的程度和支持力度显然与二○○七年相比不可同日而语。


　　第三,农民可以流动,进城打工,权益也有了一定的改善,但二十多年过去了,他们仍不能在城市落地。“十六大”报告中就曾提出,要走大中小城市和小城镇并举的城镇化道路,这也是解决农民工的市民化问题的基本路径。但是,这些年来,政府显然缺乏实质性的政策安排,甚至没有把问题摆在决策的议程之上。政府只是在统计中,把(在城市居住六个月以上的)农民工算做了市民,而并没有让他们真正变成市民。按照这样的统计,就有了一个自欺欺人的数据,我国的城市化率已经达到了46%,农民只剩了七亿多一点。但是,显而易见的是,数量庞大的农民工在城市的处境仍然是“经济上接纳,社会上排斥”,他们在城市辛勤地劳动,但并不是城市的主人。他们可能劳动两年,才能挣到自己亲手盖的一平方米房子。这种状况必须改变。


　　第四,农民有了自治,但治理结构还不完善,公民社会的发育迟缓。农村是熟人社会,熟人群中通常会有一些成本更低的功能,可以解决公共物品的提供和集体行为中的权责对应等问题。按照秦晖的研究,在这样的熟人社会,有民主当然不错,没有民主,也不见得就是大问题。其实许多农村,面临的主要问题并非民主不民主,在这些地方“自治优于民主”,“自治比民主更重要”。真正最需要民主的,是那些缺少直接人际情感联系的陌生人社会、大尺度社会。农村主要是要推进有效的自治。所以,就不能把村民自治简单地等同于村民选举,重要的是要立足于乡村土壤发育公民社会,诸如各种行业协会、公益组织、社区组织、同人团体、互助组织、兴趣组织,特别是要发育类似日本农协和我国台湾农会那样的农民组织等等。这些组织通常是非政府性、非营利性、自主性、志愿性,有利于国家权力向社会的回归,激发出民间的能量和力量,实现社会责任真正社会化,减缓社会震荡,也有利于城乡二元结构之间的沟通与衔接,减轻政府统筹城乡的压力。但是,目前看来,农村公民社会的发育空间还有限,还有不少障碍和牵扯,特别是农会的组建似乎还期之无期。


　　第五,近年来,财政支农的力度不断加大,体现了某种程度上的善政养民,得到了农民的拥护,但距农民真实世界和公平原则的要求还相差很远。这在农村社会事业发展和农民福利保障方面,尤为突出。比如,在农村养老上,农民不像公务员和事业单位职工有退休工资,也不像城镇企业职工有养老保险;农民老年后的收入来源非常有限且不稳定,而且其中的一些老人已经丧失劳动能力;加之,三十年来,立足于农业—宗法之上的农村传统文化受到了很大的冲击,农村中“孝”的文化已经大不如前,家庭养老并不可靠;这一切使得农村老人,特别是中西部(包括东部较穷的河北)四千七百五十万六十五岁以上的农村老人,处于令人堪忧的境况之中。再如,农村新型合作医疗虽然得到大面积推广,但相当多的农民仍然难以负担高额的住院费用(按规定住院费用只有在门槛费之上的部分才能报销,不同级别医院的门槛费分别为五百元或一千元不等,可报销部分的报销比例也较低,其中像CT之类的检查费需要自费),以致一个不重的病可能最终要命。事实说明,公共财政的阳光还没有平等地照耀城乡大地,城乡间冷暖不匀,苦乐不均。


　　赋权农民


　　从逻辑上看,中国农村的发展,农民生存状态的改善,皆因国家与农民的关系得到了调整,在于国家赋予了农民一组关键性的权利;而“三农”问题依然严重,也是因为国家对农民的赋权还不充分;因而,解决“三农”问题最有效的途径,也就是要进一步给农民赋权,在上述权利的赋予上要进行得更为彻底。


　　对农民权益的保护,不仅是解决“三农”问题的要求,也是实现城乡协同治理和建设和谐社会的需要,促进国家整体现代化和提高国民总体福利的必然要求。


　　显然,保护农民权益,就是要实现社会财富和权益的公正分配,保障城乡居民之间共享最基本的权益,亦即普遍的、超越了任何职业、身份和文化认同性的基本需求,如受到保护的产权、得到调节的收入、健康保障体系、受教育的权益等等。这些根本性的自由与平等的权益对于所有的人都是共同的,乃是现代性建设的主题和基础。


　　数月前,我国颁发了《国家人权行动计划》。其中,以较大篇幅论述了农民权益问题。这也说明保障农民的权益,是我国进一步改善人权状况的要义和急务。


　　保障农民的权益,尤其需要关注那些贫困中的贫困者,加大对老少边穷地区农民的扶持力度,提高他们的收入,加快推进以改善民生为重点的农村社会建设,扩大公共产品和公共服务的覆盖范围,让公共服务的阳光普照共和国的每一寸土地、每一位公民。让善政之光“少照绮罗筵,多照茅草屋”。


　　从哲学上讲,早在十七世纪英国哲学家霍布斯、洛克都专门研究了国家的起源,提出了社会契约论;十八世纪法国的卢梭提出了人民主权论。二十世纪罗尔斯在其著名的《正义论》中则提出,正义是社会制度的基础,是“社会制度的首要价值”。罗尔斯认为,政府应该保证“最少受惠者的最大利益”。它包括两方面的内容:一是每个人在最广泛的基本自由和财产权利方面相对于其他人的类似自由,具有一种平等的权利;二是社会和经济的不平等需要得到调整,即所有的社会价值,包括自由和机会、收入和财富等,都应得到平等分配。为了实现这种平等,政府和社会必须对那些拥有较少资产的人和出生于社会地位较为不利的人予以更多的关心。


来源: 《读书》