正面打量非营利性民办园

管季超0712

正面打量非营利性民办园

新修订的《民办教育促进法》（以下简称“新法”）今年9月1日起施行，届时，所有民办园要进行营利性或非营利性的自主选择。在此政策空窗期，各类关于民办园分类管理的研讨会、分享会、交流会多如牛毛。在众声喧哗中，一些误解、谣传不胫而走，既可能混淆视听，影响办园者自主选择，也可能歪曲修法初衷，使政府的分类改革政策难以落地。其中，公众舆论中常见的关于非营利性民办园的六种误解，应该引起警惕，避免非营利性民办园被妖魔化。

不是资产充公，而是从“出资”到“捐资”和“投资”

在民间对非营利性民办园的各种误解中，最大的误读莫过于资产充公。根据新法第19条：非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。第36条：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。第37条：民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。第59条：非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。从这四条可见，非营利性学校的财产权属于民办学校，而不属于举办者或投资者个人，即所谓的“法人财产权”。民间将其解读为“生不分红，死不分财”。

同时，国发81号文件（《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》）第20条规定：民办学校举办者应依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。这意味着，选择成为非营利性民办园的第一步，是举办者首先要将个人的土地、校舍和其他资产变成民办学校的资产。但个人财产变成学校财产的过程并不意味着“资产充公”，更不意味着坊间谣传的“政府跟老板抢钱”。我国迄今为止的任何一部法律或政策文本都只提“出资”，从来不说“投资”。“出资”意味着我承认钱是你出的，但投资不同，投资意味着是要有回报的。

新法主张民办教育实行分类改革，所以“出资”这个概念就分化成了两种可能：捐资和投资。要么捐资变成非营利性民办园，要么投资变成营利性民办园。这中间没有模糊地带与灰色区域，更没有第三条道路。

所有的举办者或捐资人在选择成为非营利性民办园时，就要秉持一种信念，即选择非营利性民办园就选择了捐资办学，选择了自己带着资金与政府合作并通过劳动获得有尊严报酬的生活方式。

不是不可高收费，而是办学积累不得用于分红

新法“1+3”文件中关于收费的规定主要有两个说法，一是法律文本的第38条：非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。二是国发81号文件第16条：非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。

通俗地说，第38条强调非营利性民办园的收费实行政府指导价，第16条强调非营利性民办园逐步实行市场调节价。但无论是政府指导价还是市场调节价，民办学校收取费用的项目和标准都要根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。所以，不是不可高收费，而是收费后的办学积累不得用于分红。

不是只有各种限制，而是拥有组合式的扶持

在围绕营利性还是非营利性的办园选择中，不少办园者过度地放大了政府在法人资格、资产转让、收费标准、终止清算、财务管理方面的限制，看不到政府在诸多方面提供的扶持与奖励措施。有的办园者甚至将非营利性民办园的未来发展与现存的普惠性民办园扶持政策相比较，认为政府对普惠性民办园的扶持现状预言了政府对非营利性民办园的扶持可能。这种预言在某些层面可能是有道理的，但在大多数层面是不切实际的。

政府与普惠性民办园的关系跟政府与非营利性民办园的关系，其差异性要多于相似性。两者最根本的差异在于：普惠性民办园是民办园，资产属于个人；而非营利性民办园是实际意义上的公办性质幼儿园，其资产属于民办学校。

更何况，在新法中，有专章论述扶持与奖励。新法第45条规定：县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。第46条规定：县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。第47条规定：非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。第51条规定：新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。

在国发81号文件中，对新法中的扶持与奖励措施进行了细化。譬如，第6条规定：各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持；第14条规定：非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税。

不是想怎么管就怎么管，而是实行法人治理结构

在传统的民办园管理过程中，举办者或出资人对幼儿园内部外部事务的自我决策比较多，法律限制比较少。但新法在法人治理上有了许多新要求。

新法第20条规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。同时，新法第21条规定：学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。这意味着，举办者不能仅仅是出资者，还要实际参与幼儿园的专业管理，以自己的劳动付出获得相应的薪酬。

终止办学时不是没收资产，而是按约定进行财务清算

在非营利性民办园终止后的财务清算上，不少举办者存在着误区，认为政府会在其终止办园后没收其一切资产。这里举办者要改变传统认识，形成正确判断。

第一，按照新法，非营利性民办园的财产权属于民办学校，不属于个人。第二，老园老办法。即，针对2016年11月7日前举办的非营利性民办园，终止办园时，遵循国发81号文件第10条，即，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。“补偿或者奖励”中的“补偿”更多针对原始资本，“奖励”更多针对办学积累。第三，新园新办法。如果非营利性民办园是2017年9月1日后选择注册的，则按照新法第59条规定进行财务清算。即，非营利性民办学校在应退受教育者学费、杂费和其他费用，应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用后仍有剩余的，剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。

财务制度不是幼儿园说了算，而是有更多的法律约束

在传统的民办园中，会计几乎是由举办者或其亲戚直接担任，举办者可以根据自由意志控制幼儿园的资金流向、资金运转。然而，非营利性民办园的财务会计制度不再是自由意志的结果，而是有更多的法律约束。

新法第39条规定：民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。国发81号文件第20条也规定：进一步规范民办学校会计核算，建立健全第三方审计制度。非营利性和营利性民办学校按照登记的法人属性，根据国家有关规定执行相应的会计制度。民办学校应将举办者出资、政府补助、受赠、收费、办学积累等各类资产分类登记入账，定期开展资产清查，并将清查结果向社会公布。各地要探索制定符合民办学校特点的财务管理办法。

显然，新法的核心价值是积极倡导和大力扶持非营利性民办园，倡导举办者捐资助学、政府民间成本共担的办园新风尚。举办者或出资人在进行幼儿园分类登记时，要理性选择、综合决策，不盲从、不误解，更不要想当然。（作者王海英，系南京师范大学学前教育政策研究中心主任）

来源：《中国教育报》2017年06月04日第1版  版名：学前周
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