网络舆论与公共决策的自主性

管季超.

网络舆论与公共决策的自主性

作者:严 荣

网络舆论正引起各级决策者越来越大的关注。中央领导不仅先后通过网络与民众“聊经济，话民生”，而且专门针对网络文化的建设和管理开展过集体学习。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第19次《中国互联网发展状况统计报告》，截止到2008年6月底，中国网民总数已达到2.53亿，该规模已跃居世界第一，比去年同期增长了9100万人，同比增长了56.2%。而且，在受调查的网民中，网络新闻使用率为81.5%，在各种网络应用中排名第二，比2008年年初就增长了33.4%。快速发展的网络技术、急剧增加的网民规模和不断拓展的网络新闻，使网络舆论成为政治生态中越来越重要的力量。对于网络舆论，有人称为“网络民主”，认为这是民主与现代信息技术的巧妙结合，既拓宽了政治参与的渠道，也适应了现代民主治理的趋势。也有人认为，网络舆论并不是民意的真实表达，反而容易激起所谓“网络暴政”。 在网络已经渗透到人们生活的方方面面，对公民政治生活产生直接影响的同时，如何客观地看待网络舆论对公共政策的影响，探讨如何建立相应的制度和机制，既扩大公民有序参政，推动社会主义民主政治建设，又能维持公共决策机构的相对自主性，是一个重要的问题。 一、公共决策中的公众参与难题 决策民主化是现代决策实践的一种重要价值。无论具体的决策体制如何设计，公众通过适当的程序以相应的方式参与决策过程，都是决策有效性和合法性的必要条件。但是，确认公众参与的必要性只是理解决策民主化所面临挑战的第一步，而且可能是相对简单的一步。决策民主化不仅是一首令人心潮澎湃的抒情诗，更是一幅需要脚踏实地、精心设计的工程图。 在现代决策科学中，界定公众参与的适宜度主要取决于两项基本要素：最终决策的政策质量要求和政策可接受性要求。政策质量要求是指某些公共政策由于面临各种客观约束，因而在质量上要达到一定的标准，这也可理解为公共政策在质量上的“脆弱性程度”。这些约束条件包括法律法规、预算和物质资源以及技术和管理等方面的要求。虽然大多数公共政策都会面临这些约束条件，但其中一些政策领域有更高的政策质量要求，比如货币政策、食品和药品监管政策、公共卫生政策、规划政策、环保政策等。以食品监管政策为例，大多数公众在了解和识别食品安全隐患方面，既缺乏足够的知识，也缺乏相应的技术手段，因而一旦制定出台了相关的监管政策，公众很少会质疑和挑战，除非由于这些政策的缺陷而导致公共问题。所以，脆弱度越高，对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小。 政策可接受性的要求是指公共政策的制定或执行对公众参与的敏感程度。决策民主化既有助于输入民意，改善决策者所面临的信息缺失和信息不对称问题，也有助于增强决策的可接受性，降低决策制定和实施的成本。不同领域的公共问题在公众参与的敏感度上有所差异。比如，经济政策的许多研究都认为，相比货币政策，财政政策的敏感度更高，也就是说财政政策的制定和执行更需要公众的参与。敏感度较高的政策还包括消费价格、社会治安、教育、社会保障等民生领域。简言之，敏感度越高，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公众参与的需求程度就越大。 政策质量要求和可接受性要求并非一成不变的。随着经济社会的不断发展，许多传统上属于敏感度低的公共问题，比如环保问题、医疗卫生问题等，越来越多地需要通过扩大公众参与以增强其合法性和可接受性。同样，也有很多脆弱度较低的公共问题现在对政策质量的要求越来越高，比如城市市容管理。所以，在决策科学化和民主化愈益成为广泛共识的时代，众多的公共问题都需要同时面对政策质量要求和可接受性要求这两项标准。 但是，在既有的资源和制度约束下，这两项标准之间有时存有潜在的矛盾和冲突，因而不得不在两者之间进行一定的权衡和取舍。比如，在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重政策质量要求，科学合理的垃圾桶设置有时无法获得相关居民的理解；而如果只注重可接受性要求，垃圾桶可能无立足之地；两种要求都考虑，又面临效率与民主之间的张力。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。 在对政策质量要求和可接受性要求进行权衡时，决策者需要考虑这样几方面问题：是否明确了解决某一公共问题的质量要求；为了满足这种质量要求，政府是否掌握了充足的信息；解决该问题的方案是否取得了基本共识，也即问题是否结构化了；对于这种解决方案，公众的接受性是否是必不可少的；谁是该公共问题的相关公众，即相关公众是一个有组织的群体，多个有组织的群体，无组织的群体，还是三种形式的混合体；在面对公共问题时，相关公众与决策主体的目标是否一致；在选择解决方案时，相关公众内部是否存在冲突。 二、网民及网络舆论的两面性 近年来，网络舆论对公共政策的影响越来越突出，成为我国政治生态中不可忽视的因素。在现代政策科学中，对于作为公众参与方式之一的网络舆论，首先需要解答的问题是：网络舆论的主体是谁，这些主体的行为特征是什么，网络舆论本身是否有内在冲突。 （一）网民概貌。 1．网民的构成。制成、传播和消费网络舆论的主体一般被称为“网民”。截止到2008年6月，我国居民总数的1/5左右是网民，约2.53亿人。虽然相对总人口的比例依然低于世界平均水平，但这是一个快速膨胀的公众群体，近三年的增长率分别为19.4%、31.7%和56.2%。网民作为总人口中的一个亚群体，在构成上是否具有总体代表性？如果答案为“是”，那么网络舆论就具备作为民意纳入决策参考意见的基本条件，而如果为“否”，那么网络舆论的信度就值得进一步探讨。 根据CNNIC发布的《中国互联网发展状况统计报告（2008）》和国家统计局发布的《中国国家统计年鉴2008》，可以在一定程度上比较网民和居民总体的一些特征。首先，两者在性别比例上较为相似。中国网民中男女比例之差为7.2%，而居民的男女比例之差是3%。女性网民的比例虽然相对较低，但发展速度很快。 2．两者在年龄结构上有较大差异。中国居民的年龄结构大致呈现出“哑铃型”分布态势，19岁以下和40岁以上的人所占比例高达70%。而中国网民的年龄结构表现出“火柴棒”分布态势，25岁以下的人所占比例接近50%，30岁以下的网民占所有网民的比例则高达70%左右。其中，18岁至24岁之间的网民比例最高，占总数的1/3左右。因而，网民的年龄分布非常集中，而且具有年轻化的显著特征。 3．两者在学历结构上有一定相似性，但网民总体的学历水平高于居民的总体水平。在居民总体中，80%左右的人是初中以下和初中学历，大专以上学历的人只占6.6%。由此可见，我国居民的文化学历程度整体偏低，绝大多数人只完成了义务教育。在网民中，高中及高中以上学历的人占70%，大专及大专以上的网民占31.2%。因而，相比居民总体，网民的学历水平相对较高。这是由于接触和使用网络的机会与个人的收入具有正相关关系，而且使用网络需要具备一定的识字水平，这都使具备更高文化程度的人有更多机会接触和使用网络。但是并不能得出学历越高就越有可能成为网民的结论，因为在网民的学历分组中比例最大的是高中组，占2/5左右。 通过比较居民和网民在性别、年龄和学历等方面的分布，可以看到网民更具年轻化和知识化等特征。但网民在年龄分布上最大的组群是18-24岁，在学历分布上最大的组群是高中水平，这两个组别的结合对于网络舆论的表现有着显著影响。 （二）网民的行为特征。 大多数研究都表明，年轻人的行为特征有两个重要标志。一是行为动机表现上的成年型，如要求完全摆脱成人的干预，独立行事，要求社会承认其行为的社会价值。二是行为控制上不够成熟。青年在行为控制特点上还残留着少年儿童的某些特征，当情感受到较强烈的触动时容易冲动。结合网络舆论的一些实践表现，可以将大多数网民的行为特征归纳为：自发性、批判性、情绪性。 网民的自发性体现在对许多新现象和新问题的关注，网络舆论中不断涌现的新名词和新代号就是这种自发性的例证。批判性是年轻人和具有一定文化知识的人的共性，这种行为特征表现为拒绝权威、挑战甚至排斥现有秩序。具有批判性特征的人群，很容易就会针对现有秩序的一些缺陷发出不同声音，而很少去考虑这种秩序的形成或许只是历史的演化结果，或者有其内在的合理性。更为重要的是，这种行为特征较少去考虑如何建立或规划新的秩序。网民的情绪性表现为快速转移注意力，针对有些问题的评论不考虑后果而只追求张扬个性。针对这些行为特征，无法单纯地进行价值判断，因为它本身的悖论比单纯的好或坏更为重要。 （三）网络舆论的两面性。 依据其行为特征，以具有一定学历水平的年轻人为主体的网民所制造、传播和消费的网络舆论有着内在的冲突。一方面，网络舆论有助于改善政策议程的设置，为公共政策的制定输入了必要的信息。通过引起公众和决策者关注经济社会发展进程中的新现象、新问题和新情况，网络舆论对于改善公共政策具有显著的良性效应。无论是废除《收容遣送条例》，还是为经济社会发展的各种政策草案提供建议，网络舆论都已经成为决策主体较为重视的政策力量。 但是，正如未来学家尼葛罗庞蒂所言：“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面”。网络舆论也不例外，它也具有另一面向，即无责任性和情绪性，以致出现“网络舆论暴力”。由于互联网具有虚拟性，网络舆论的制成和传播实行匿名制，一些情绪性的宣泄只要不触及法律法规，就可以免受责任的约束，导致网络舆论所传递的信息具有潜在的隐患。有研究者将网络舆论的非理性极端表现归纳为“网络舆论暴力”，认为这种暴力与龙卷风在特征上有着很大的相似性：形成速度快、持续时间短但力量强度大、社会伤害深。 三、引导网络舆论的对策建议 无论是理论研究者，还是实践工作者，大都赞成需要引导网络舆论，但至于如何引导却众说纷纭。结合公众参与的有效决策模型和网络舆论的一些特征，在此提出三点建议。 1．按照脆弱性和敏感度将公共政策区分为不同的领域，做好敏感度较高的政策领域受网络舆论冲击的预案。根据脆弱性和敏感度的强弱程度，可以粗略地将公共政策领域分为四种类别，每一种类别所对应的主要决策方式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。鉴于网民的组成特征及其行为表现，一些敏感度较高的政策领域，如价格政策、公共安全、民生问题等，更易受到网络舆论的关注，因而在制定相关政策之时需要准备好相应的预案，以免事后的被动反应。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与决策，比如举行听证会。这样既可以节约决策成本，也能满足公众参与的需求，而且能将网络舆论的影响控制在一定范围之内。这一类公共政策问题包括价格政策、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，那就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题是网络舆论的主要关注领域，也最能引发“网络舆论暴力”。这一类公共问题包括社会治安、民生等。 2．决策主体有意识地引导或建构某些公共问题的定义，可以预先缓冲网络舆论的压力。公共问题的本质是公共需求与经济社会现状之间的差距，因而既可以从经济社会现状方面来解释公共问题，也可以从（日益增长的）公共需求角度来说明公共问题。但这两种不同的视角却往往会产生不同的效果。从现状解读问题容易引发不满，因为任何现状都不可能是完美的，而且通过割断历史的横向比较，更加容易得出片面的结论。从需求角度阐释问题，则更加容易使人清醒地看待现实，因为这会使人明白，问题的产生可能是因为人们的需求在不断增长，甚至可能是需求过于超前。比如近期网络舆论比较关注的医疗改革问题。从现状看，中国公共医疗体系缺陷的确很多，看病难和看病贵都是常事，医患矛盾也很突出；但从需求角度看，会发现中国的医疗体系有很大的进步，很多问题恰恰是因为人们对健康的需求猛然增加，导致医疗体系问题重重。 3．决策主体充分认识并利用好网络主体的内在冲突。网络舆论的兴起，最大的价值在于为公共政策的制定创设了一个民意库，并不会直接导致决策自主权的旁落。在认识到网络舆论的积极意义时，也要看到其内在冲突。由于网络的开放性和虚拟性很容易掩饰网络主体的利益差别，因而甑别网络主体的内在冲突并不容易。但是根据一些职业构成的资料，可以看到网民的利益差别。比如，在2008年的网民调查中，34.2%的网民是在企事业单位工作，30%是学生，19.7%是自由职业，5.2%是无业。不同职业的群体在相关问题上的立场和感受会有差异，这会影响到网络舆论的制成和传播，但也为决策主体“兼听则明”提供了很好的信息来源。