郑永年：“举国体制”与中国可持续发展的困境

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郑永年：“举国体制”与中国可持续发展的困境


·郑永年


    因为成功组织举办了奥运会、世博会等巨大型国家活动，也是因为有效应对了四川汶川大地震、2008年全球金融危机等巨大危机，这些年来，“举国体制”似乎已经成为描述中国模式的一个关键词，似乎中国和世界上其它体制的不同就在于“举国体制”。
    “举国体制”的另外一个名称是国家动员体制。应当看到，这种体制在一定的环境下的确能发挥出巨大的优势来。就是说，国家有能力动员整个社会的力量来办一些大事情或者应付大危机。不过，任何事物都具有两面。一般的情况是，一个体制最成功的地方，也往往是其最脆弱的地方。如果和西方体制作一比较，人们很容易看到这一点。如果说中国是国家动员型体制，那么西方体制的主要特征就是市场动员。简单地说，在西方，如果市场占据绝对的主导地位，没有任何国家和社会的力量能够平衡市场力量，那么危机必然发生。上世纪30年代的危机是这样，2008年以来的全球性金融危机也是这样。反之，在中国，如果国家力量占据绝对主导地位，没有任何市场和社会的力量能够平衡国家力量，那么危机也必然发生。
    历史地看，“举国体制”并不是什么新生事物。1949年之后建立起来的计划经济体制就是典型的“举国体制”，国家通过政治手段把社会的每一个经济细胞都组织起来，在短时期内来达成国家设定的目标。“举国体制”甚至可以追溯到中国数千年的传统。汉代的《盐铁论》就已经把“举国体制”的道理说得很清楚了。《盐铁论》的主题就是论述国家为什么要垄断关键商业活动，其所举的理由都和国家动员有关，主要包括国防军事、应对危机、基础设施建设和“平准市场”。在西方近代国家产生之前，中国就已经实现了举国体制，有西方学者把此称之为“水利社会”。
    在一定程度上说，很难质疑国家的这些功能。亚当斯密在《国富论》中也论述到了政府的功能，包括提供公共秩序（尤其是法治）、基础设施和国防等。即使是在西方，近代以来，总趋势是国家在经济社会发展过程中扮演一个越来越重要的作用。
     
    典型的经济国家主义
     
    但问题在于，在处理政府和市场的关系时，如何在两者之间找到一个均衡点？在西方，政府从属于市场。尽管从总体上看，政府的经济功能在不断强化，但政府毕竟还是市场的一部分。无论是规制型国家（国家对市场进行规制）还是干预型国家（凯恩斯主义），政府和市场之间仍然有明确的边界，两者不能互相取代。但在中国，市场从属于政府。尽管改革开放以来，市场的空间在扩大，其功能也在不断强化，但市场还是政府的一部分。在很大程度上，市场只是政府实现其经济社会目标（或者政治工程）的一种工具。从这个角度来看，中国根本不可能像一些经济学家所说出现了凯恩斯主义。中国政府对经济的干预远远超越了凯恩斯主义，是一种典型的经济国家主义。
    在市场经济中，政府和市场之间存在着明确的边界，尽管在不同国家，两者之间的边界划在哪里是不同的。先发展国家和后发展国家之间存在着区别。总体上看，在后发展国家，政府的作用要比先发展中国家的大。例如在欧洲，英国因为其最先得到发展，其自由市场的空间远较后发展的德国和法国大。不同学派的经济学家对这个边界应当划在哪里的看法也不同，这可以从亚当斯密、马克思、凯恩斯和当代的不同经济流派的不同意见和主张中看出。但所有这些都不会妨碍政府和市场之间的边界。所以，在西方，每次经济危机发生，人们总会强调政府的作用；而每次危机过后，总会强调政府要及时退出市场领域，还空间给市场。上一世纪30年代危机前后是这样；2008年全球金融危机发生以来的情形也是这样。实际上，近年来的实践表明，在西方，市场经济被视为正常，而政府经济被视为不正常。尽管经济危机还没有过去，很多人就忙着寻找政府的“退出”机制。
    还必须指出的是，因为政府和市场之间存在着边界，政府在努力寻找和发展各种制度机制来和市场发生有效关联。一方面，政府必须发展出有效的制度，保障市场、生产效率的最大化，这样政府才能把税基做大；另一方面，政府也必须发展出同样有效的制度，在保障能够从市场领域汲取足够的税收收入的同时来规制市场，避免市场失控而发生危机。近代以来西方经济制度很多方面的创新就是在这样一种动态中进行的。
    相比之下，在中国，市场存在并生活在政府规定的边界之中，政府和市场之间不存在任何边界。改革开放以来，中国也在向西方学习，建立现代财政税收、金融等制度。毫无疑问，所有这些制度的主体是政府。随着政府在这些方面体制能力的提高，其控制和调控市场的能力也在提高。这就是为什么改革开放以来，尽管中国的市场空间有了很大的扩张，但政府对市场的能力不仅没有减弱，反而在提高。在西方，政府掌握税收制度，但往往是私人部门主导金融部门。不过，中国最为重要的是政府本身仍然是经济活动的主体，就是说，政府仍然拥有一个庞大的国有部门。
     
    三种资本主义并存
     
    一些经济学家形容中国的市场经济是“权贵资本主义”。这并不很确切。实际上，中国同时存在着三种类型的资本主义，即市场资本主义，权贵资本主义和国家资本主义。
    市场资本主义存在于经济的底端，尤其是地方，其规模不大，主要体现为各种交易市场或者民间网络。这种市场在传统社会也存在着。即使在改革开放之前，这种市场也“非法”地存在着，尤其是在东南沿海地区。改革开放以后，1980年代，这个市场开始扩展。在1990年代，尤其在“抓大放小”期间，市场资本主义取得了长足的发展。这个市场基本上流离于政府管制之外。政府在容许其生存的同时，并不给予具有实质性意义的支持，包括法律、财政和金融的支持。在缺乏政府支持的情况下，这个市场注定受很多限制。例如地域限制，没有法律支持，信用就很难建立起来，使得这个市场不会发育成为全国性市场。又如经济领域的限制，国家不容许私人在金融等领域发展，私人一旦进入这些国家垄断领域，就面临巨大的经济甚至生命风险。
    比较而言，后两者即权贵资本主义和国家资本主义则是大举扩张。在东亚其它经济体，很多私人企业的发展是在国家政权大力支持下，并且是以依附于国家政权的条件下得到发展的。这就是权贵资本主义概念的来源。在中国也一样。在这个领域，很多民营企业也是在国家政权的支持下发展起来的，其中很多本来就是从国有企业通过民营化（或者中国式私有化）演变而来。这些企业高度依赖和政府的关系。离开了政府，它们就会面临生存的困境。
    另一方面，因为这个领域的企业往往规模较市场资本主义领域的要大得多，国家也不容许它们完全独立，会想方设法地去控制它们，保障它们不会对国家构成任何形式的威胁。权贵资本主义近年来越来越甚。在民营企业比较发达的地区，一些民营企业开始抱央企的大腿，和央企结成各种形式的联盟。对这些民营企业来说，它们得到了政治保护的同时，可以分享一些央企所拥有的政治和行政权力的好处；而对央企来说，这样做可以保证这些民营企业不会对国家构成威胁。从短期看，这似乎是一场双赢游戏；但从长远看，则可能是一场双输游戏。
    扩展得最快的当然是国家资本主义。1990年代的“抓大放小”战略，使得从前计划经济下的国有企业很快摆脱了困境。今天，中国的国有企业，尤其是央企，从规模上来说，已经走在了世界的前列。但是，这并不表明国企的强大。前国资委主任李荣融就表示过，中国的国企大而不强。本栏已经多次论述国企的弊端，这里不再重复。这里想强调的是，国企完全是中国“举国体制”的工具，它更多的是国家权力的象征。也应当看到，这种工具也已经扩展到海外市场。尽管国企在“走出去”方面起到了很重要的作用，但“走出去”更多的是受政治的驱动，并没有足够的市场理性。在西方，国企遇到了西方政府强大的政治上的抵制，而在非西方（非洲和中东等），国企面临着巨大的政治社会不稳定的风险。
    民富才能国强，这是西方的经验，也是亚洲日本和“四小龙”的经验。一部经济史实际上既是一部市场发展和扩展的历史，也是一部政府如何学会规制市场的历史。尽管如上所说，国家和市场之间也存在着竞争，但政府从来不会把市场置于自己的控制之下。政府规制市场，但不是控制市场。市场创造财富之后，政府才会有能力进行社会改革，保障社会成员的经济权利。西方国家从原始资本主义过渡到福利资本主义，不是资本主义本身发展的结果，而是政府在社会力量的压力下规制市场的结果。但后来国家主导的福利制度，导致了国家空间的大扩张和市场空间的收缩，尤其在经济领域，于是就有了私有化运动，特别在美国里根总统和英国撒切尔首相期间。总之，保持市场和政府之间的均衡，一直是西方经济体能够有效运作的首要条件。
    中国的“举国体制”能够在很短时间里达到“国富”的状态。今天，就国家财力来说，中国是世界上最富有的，但代价是“民弱”。“举国体制”的一个特点，就是国家或者国家的代理者通过各种机制包括政治、行政、市场等等，有效地把财富从“民”转移到“国”。但是，从长远来看，民弱必然导致国弱。应当看到，国富并不必然导致国强，在中国尤其如此。在中国的体制环境下，国企并不属于国家，而是属于国家的代理者。所谓的国家资本主义所积累的财富并不能为政府所支配，而是为少数代理者所支配。在很多情形下，这些代理者的行为已经大大超越了政府的控制。或者说，这个领域的存在不但没有使得政府更强大，反而是有效地制约着政府的行为。更为重要的是，“举国体制”正在快速地导致社会资源枯竭。社会资源一旦枯竭，政府就会失去经济基础，进而是政治基础。
    很显然，在政府和市场高度失衡的情况下，中国经济改革的要务就是重新达到两者之间的均衡。如果政府（尤其是国有部门）无限扩展，市场空间继续萎缩，财富继续从社会流向国家（或者国家代理者）而不是相反方向，那么今天一些人津津乐道的“举国体制”，必然会最终演变成一种自我击败的体制。
     
    来源：联合早报

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燕继荣：“中国模式”还能支撑“奇迹”吗

·燕继荣


    当前，经济总量跃升世界第二的事实，向世人展现了“中国式赶超”的奇特效应。在“中国崛起”似乎成为国际社会主流判断的情况下，何时超越美国成为国内外热议的焦点。那么，科学、理性看待“中国赶超”，一个重要的前提就是要认清楚改革开放以来创造的“中国奇迹”。
     
    中国经济跨越了一个又一个里程碑
     
    上个世纪八十年代末九十年代初期，曾经流行过一种说法，“改革是找死，不改革是等死”。言下之意，“死”是注定的，只是死法不同。实际上，从改革开放以来，不断有人预测中国要“崩溃”。但是，30多年过去了，经历了“文革”后经济几近崩溃的灾难、80年代民主浪潮的冲击、90年代苏联东欧共产主义解体的打击，中国不但没“死”，反而它的“崛起”却越来越引起了人们的关注。对于那些预测中国注定“崩溃”以及接受或认同这种预测的人来说，中国今天的状况，确实是个“奇迹”。
    改革开放的成就有目共睹、举世公认。与中国社会经济发展以及人民物质生活改善相伴随，国际社会在不断校正对于中国的认识和评价：从最早的“黄祸论”，到“威胁论”，再到“机遇论”，又到金融危机后的“救世论”。这种认识和判断的变化，反映了中国国家实力的变化。
    一系列数据反映的事实也确实显示了中国奇特的发展速度和惊人的变化。中国在全球经济的地位发生了明显提升，对全球经济增长的贡献和影响力明显提高。反映人民生活总体水平的一些数据也保持了良好的记录。
    多年来，中国经济跨越了一个又一个里程碑：中国成了全球最大的汽车市场、全球最大的能源消费国、全球最大的出口国和领先的制造大国。这一个个头衔让许多国家大为惊叹。更加刺激世人眼球、甚至让人眼热的是，奥运会、世博会空前气派，磁悬浮、高铁、地铁等政府项目进展神速，政府海外采购出手不凡，企业海外并购胃口大开，中国商人海外投资遍地开花，中国游客走遍世界掀起购物风潮，中国富人榜上有名且节节攀升，中国人变成豪宅、豪车、国际名牌新的消费群。所有这些极具感官刺激的信息，都在激发和强化一个概念——“中国奇迹”。
     
    中国经济持续高增长的各种解释
     
    人们试图解释这种变化，希望找到“奇迹”的原因。从中国领导人不同场合的讲话以及官方相关文献可以看出，中国政府将改革开放以来的发展成就大体归功于三个要素：前所未有的好领导（党的集体领导），改革开放的好政策（以经济建设为中心），举国体制的好制度（集中力量办大事）。而解放思想实事求是，政府主导，试验性的渐进改革，利用资源优势，积极参与国际合作，保持独立自主的外交政策，被看作是中国发展方式的进一步解释。
    美国《时代》周刊高级编辑、美国高盛公司资深顾问乔舒亚·库珀所提出的“北京共识”算的上是外国人对“中国奇迹”的代表性看法。在他看来，中国提供了不同于“华盛顿共识”的另外一种发展经验。
    面对上述解释，中国学界也发表了不同的意见。一种意见认为，60年来中国走的是一条独特的“成功之路”，其成功的秘诀在于制度优越。这种制度或许被解释为“中华政体”，具有民本主义理念、绩优选拔制度、先进、无私、团结的执政集团、“分工制衡”的纠错机制等优势；或者被概括为“平等与中性的政府”，具有“不与任何社会利益集团结盟且不被任何利益集团所俘获”、平等地对待不同社会集团的制度优势；或者被界定为“新共和制”，具有“把西方法治传统中的‘限任制’、西方古典共和传统中的‘集体领导’、现代政党的‘法人永久性’、苏联列宁式的‘先锋党’、以及中国传统的‘太上皇制度’巧妙地结合在一起”的“五位一体”的制度优势。
    另一种意见认为，中国的发展完全是摒弃传统社会主义“一大二公”模式、引入责任机制和市场化原则对既有体制创新性改造的结果，因此，它实质上是制度创新的产物。就其“不断扩大社会与个人自主和自由的空间”而言，它与“华盛顿共识”并无二致，所不同的只是执政党和政府在社会经济发展中发挥了更大的主导作用。所谓的“中国奇迹”只是后发国家在经济起飞和国际竞争中的奇特现象，这种现象在80年代东亚国家“二元结构”基础上形成的“出口导向型经济”阶段也曾经出现过。所以，“中国奇迹”不过是被指认为“政府主导”的“威权主义”模式的“东亚奇迹”的再现。
    当然，也应该看到，过去30年中国经济的持续快速增长，既有“东亚模式”的一般特征，包括拥有以世界最大规模人口为基础的低成本劳动力充分供给，“人口红利”形成的高储蓄率和高投资率，重视基础教育和宏观经济稳定等，也有许多特有的条件和特征，如渐进改革和增量改革模式，积极主动参与经济全球化进程，消费结构升级推动“消费革命”，大规模工业化形成的规模经济优势，城镇化带动的大规模基础设施建设，以及政府积极有效地参与发展进程等。总之，过去30年，中国通过改革开放，建立了社会主义市场经济体制，实现了“经济起飞”；“中国奇迹”意味着在世界多样化发展中，形成了具有中国特色的发展模式。
    不留情面的意见直指“中国奇迹”的“软肋”和“痛处”，认为，“中国模式”其实就是经济（GDP）至上模式，即政府主导拉动经济增长的模式，其特点可以归结为“全球化”+“低人权优势”。所谓“中国奇迹”的主要奥秘就在于铁腕之下谁也不能讨价还价，从而减少了中国经济学家所谓的“交易成本”，避免了“民主分家麻烦大，福利国家包袱多，工会吓跑投资者，农会赶走征地客”这种“民主困境”。既然“中国奇迹”以低工资、低福利、低保障、低人权为代价，那么，与其说它是值得炫耀的“奇迹”，不如说它是特定条件下经济起飞的无奈结果。
     
    少谈赶超，多谈问题
     
    无视中国发展的差异性和特殊性是不恰当的，但是，如果认为中国有一种别的国家根本不具备的神奇力量会推动它走上完全不同的发展道路，恐怕又过分夸大了中国的差异性和特殊性。
    人们普遍承认存在一种“中国模式”，这种模式包含了许多要素，如，市场经济，一党执政，贤人政治，政府主导，举国体制，运动式管理，GDP锦标主义，出口导向的发展战略，等等。这些要素在许多人看来是其他国家难以复制的。目前的问题是，“中国模式”面临挑战。我们不可否认中国经济发展的巨大成就，但是，也必须正视发展所造成的种种现实问题。从某种意义上讲，中国的经济成就是以低民权、低福利、低保障换来的：低民权、低福利、低保障降低了交易成本，促成了经济发展。后发国家的经验显示，以威权体制、政府主导为特征的经济发展模式，对于完成经济积累和起飞可能是有效的，但它作为一种非均衡发展模式，为经济成就也付出了沉重的代价（民权、环境、腐败、协调发展、对外依赖性等）。
    随着民众对低民权、低福利、低保障状况忍受性的降低，这种模式下经济发展的难度会增加。就中国的情况而言，中国的发展带有明显的非均衡特征，极化效应、短期行为、贫富悬殊、公共服务滞后、社会保障不足等，可以说是这种发展的另一种效应，而且，目前这种发展也正面临多重困境（民生不昌、民力不强、内需不足、环境不支、创新乏力、司法不力、公权滥用等），其可持续性令人堪忧。目前，中国决策者已经充分认识到，要谋求经济的可持续性，就必须转变经济增长方式。现在，需要进一步明确，要转变经济增长方式，恐怕还必须要改变目前的“中国模式”。
    有人认为，“富强”和“文明”是两个概念。30年来中国的崛起仅仅意味着“富强崛起”，并不一定是“文明崛起”。也有人指出，“没有改革，政治制度就很难适应日益变化的社会和经济，并且最终导致激进的变革，包括革命。换句话说，防止革命的唯一路径就是改革”。如果这些观点是有道理的，那么，在面对“中国奇迹”这个话题时，恰当的态度就应当是：少谈奇迹，多谈问题，少一点骄傲自满，多一点忧患意识，少一点畏葸不前固步自封，多一点锐意进取改革创新。
     
    来源：人民论坛政论双周刊（总第328期）