郑永年：中国如何避免城市化陷阱？

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郑永年：中国如何避免城市化陷阱？

作者:郑永年


　　城市化是必然趋势，但城市化处处有陷阱。如何避免中国城市化的种种陷阱呢？这是顶层设计问题，就中国现实来说，至少可以做如下几方面的事情。


　　城市化首先需要重新丈量土地。近现代国家的最基本标志，就是对人口的统计和对土地的丈量。中国人口统计每隔一段时间做一次，但土地没有。建国之后，土改的时候做过一次；改革开始实行农村生产承包制后，做过一次。现在很多年没有做了，对土地数量，无论是在农村还是城市，人们认识不一致。近二十多年，中国的土地制度尽管没有多少变化，但土地的量发生了巨大的变化。现在人们并不清楚到底有多少农用地、商用地、工业用地、公用地、宅基地等等，也不清楚是谁掌握着土地资源，是中央部委、地方政府、开发商、军队？这些都需要搞清楚。现在从中央到地方，对这些问题都是糊涂账。但这些糊涂账里面隐含着多少腐败，多少的社会不公平，多少的社会不稳定风险呢？重新丈量土地既是基本国家制度建设的一部分，也可以有效监督城市化，减少社会风险。


　　其次，城市化不能过于抽象，对现有城市要分类，对不同类型的城市实行不同的政策。至少可以把中国的城市分为四类。第一类为大城市，包括北京、上海、广州等。自改革开放以来，这些城市已经过度扩张，过度城市化。尽管高楼大厦多了起来，城市的各项基础设施也可以媲美发达国家，但不难发现城市的很多方面还不像城市。例如，这些城市都在不同程度上了出现了“城中村”。“城中村”是城市简单扩张的结果，就是在没有解决好农村人口的情况下，先城市化了。同时，在这类城市，包括城市管理在内的“软件”还远远不足，需要大力发展和强化。对这类城市，再提“城市化”显得毫无意义。这类城市应当强调城市升级。亚洲的很多城市例如新加坡、首尔等都在搞城市的整体升级，中国可以向这些城市学习很多有益的经验。


　　第二，对二、三线城市，城市化仍然有很大的空间。中国二、三城市的硬件和软件设施建设有待于改进。现在很多人尤其是受过教育的年轻人都往一线城市跑，不想去二、三线城市，主要原因是那里的各项基础设施条件很差，和一线城市的差异实在太大。因为一线城市的拥挤，现在政府鼓励年轻人往二、三线城市去，但如果二、三城市的软硬条件不能得到根本的改变，情况很难得到改变。这里需要强调的是，二、三线城市建设不仅在于硬件方面的基础设施建设，更为重要的是软件城市体制改革。如果不能两者并进，很难吸引人才，这些城市还是发展不起来。


　　第三，在城乡结合部，可以大力进行现在所说的城镇化。城镇化主要会发生在城乡结合部。城镇化的重要性就在于城乡结合部这一特点。1980年代，当费孝通先生等提倡“小城镇”建设的时候，主要指的就是这类城镇建设。在进入1990年代之后，小城镇建设不再得到强调，这并不是说，小城镇建设不重要了。中国人口相当大的一部分还是会居住在小城镇。实际上，从发达国家的经验看，城市化发展到一定阶段的时候，会有越来越多的人向往居住在小城镇。在小城镇建设被忽视了二十多年之后，这一波城市化有必要再一次强调小城镇建设。现在把从前的“城市化”的提法改为“城镇化”，是有这方面意思的。


　　传统价值和生活方式的载体


　　第四，农村的现代化。在任何社会，城市化有一个限度。从发达的OECD国家来看，城市化率为70%左右，并且这70%的人口很多都在向往着过乡下的生活。今天中国的城市化率已经达到了52%左右，离发达国家仍然有很大一段距离。但城市化率一旦接近65%，农村的附加值就会遽然增加。所以，中国在推进城市化的时候，也应该正式提出“保护农村”了。


　　中国历来把农村和“落后”等同起来，这和欧洲的城市化形成了鲜明的对比。欧洲城市化比较早，但欧洲的城市化和保护农村一直是同时进行的，并且欧洲人一直把农村视为传统价值和生活方式的载体，不可随意破坏。这种情况到今天从来没有变化过。越是城市化，人们越是认识到农村的重要性。在亚洲，日本对农村和农业的保护，在很多年里是政府的重中之重。韩国在城市化过程中，农村建设也做得非常好，成为亚洲的一个典范。这方面，中国一直是一个反例。无论是毛泽东时代还是改革开放之后，国家的现代化都是通过牺牲农村、农业和农民的利益来实现的。这是因为现代化强调的是经济面，所以从前的提法是“农业的现代化”。其实，比较科学的提法应当是农村、农业和农民的现代化。


　　直到中共十六大之后，在胡锦涛、温家宝主政时期，才把解决“三农问题”提到议事日程上来。国家取消了农业税，并且提出了“建设社会主义新农村”的概念。这应当说是一个正确的方向。在“建设社会主义新农村”概念之后，高层又进一步提出了“城乡统筹”的政策概念。但不知道为什么，现在的政策话语里面，这些早先的政策话语消失了。现在要进行大规模的城市化，有必要把这些话语重新提出来，并且提到更高的程度。要意识到，城市化绝对不是消灭农村。但如果不明确提出“保护农村”的概念，各级政府还是会继续把城市化理解成为消灭农村，把农民赶出土地。


　　城市化更为重要的方面或者城市化的关键，在于城市体制改革。城市体制改革可以产生GDP（国内生产总值），并且是好的GDP，同时又可以提升城市的品质，改善城市的治理。有几个方面的体制改革尤其重要。


　　首要的是要通过户口制度的改革把农民工融入城市。大规模农民工的存在，和改革开放以来光强调土地的城市化而非人的城市化有关。农民工问题已经到了不得不解决的地步。主要是因为现在农民工二代已经成为农民工主体，第三代也已经开始。第一代农民工有过农村生活的经验，一旦没有了城市工作，他们可以回到农村，继续他们的生活。但第二代大多生在城市，长在城市，毫无农村生活经验，要他们回去农村，是一个不可能的使命。对第三代农民工来说，这种可能性更小了。如果城市不能消化他们，这个群体便是中国社会不稳定的终极根源。实际上，二代农民工往往具有强烈的社会不公平感。他们和城市居民的小孩一同成长，接受差不多的概念，但在现实社会，他们和城市居民的权利有多大的差别！这只有这个群体本身才能感受得到。如果城市继续歧视他们，城市必然会受到他们的惩罚。


　　土地制度改革保护农村


　　与此相关的是农村土地制度的改革。土地制度改革首要是保护农村，保护名义上的土地拥有者农民的利益。现在农村土地是集体所有制，土地为农民集体所有。集体土地所有制可以说农村所有问题的根源，不仅在农村内部产生着无穷的冲突，而且也产生着农村和外部之间的冲突。就内部来说，矛盾在于，任何一个集体的土地量是固定的，但集体的规模是不固定的。生老病死、婚嫁等都会改变集体的规模。一旦规模改变，土地就要从某种程度上进行再分配，而再分配必然在这个集体内部产生利益冲突。就外部而言，表面上农民是集体土地的拥有者，但拥有者往往享受不到实质性的利益，获得土地利益的是农村集体的领导者（农村权势人物，不管是任命的还是选举产生的）、上级政府、开发商等外部成员。这就产生了农民和这些角色之间的巨大矛盾。不可否认，农村的大部分冲突都是和土地有关的。


　　如何改革农村土地制度？就中国的现实来说，可以在私有化和集体化之间做一个妥协。自由派所提倡的私有化，在意识形态上不可能；在实际操作过程中，私有化之后可能被地方政府、开发商等外部角色所支配，导致土地的大量囤积。一个可行的办法就是土地所有权的国有化和使用权的私有化（或者家庭化）。国家可以通过经济补偿的形式，宣布集体土地的国有化，也就是国家向农民集体购买土地。这里可以向台湾学到很多经验。再次，在宣布国有化的同时，也宣布土地使用权的私有化（或者家庭化）。当然，土地使用权的私有化（家庭化）也可以分步走。例如首先可以发给农民宅基地产权证，而后处理其他类型的集体土地问题。


　　为什么要使用权的私有化（或者家庭化）？这个改革需要导引出两个结果，一是通过土地的流转实现土地的集约化，二是通过土地的流转实现农民工的城市居民化。土地如果不能流转，土地的集约化不可能。经验表明，土地使用权的私有化有利于集约化。尽管大多地方，农村土地使用权是私有化的，但现在使用权的私有化时限过短，农民很难有长远利益的考量。使用权的私有化需要更长的时间，甚至是永久的。同样，土地如果不能流转，农民工很难真正城市居民化。很多农民工实际上早已经生活在城市，但因为家乡的一块土地没有流转出去，其很难放弃农民的身份。只有流转出去了，他们才会真正加入城市，成为城市居民。不仅如此，土地的流转能够减少农村土地的浪费，满足城市化所需要的土地资源。必须指出的是，土地的流转必须和户口制度的改革结合起来。


　　除了土地和户口制度改革，城市化更要遏制地方政府搞城市行政升级的冲动。不仅不能再继续搞城市行政界别升级，而且要走相反的道路，就是要通过城市行政体制改革，大大缩短城市的行政层级和政府规模。中国传统数千年大多数时候只有三级政府，并且证明三级政府的制度非常有效。城市体制改革应当为努力回归三级政府。例如，可以在前些年“省管县”制度的基础上，实现地级市和县的平等化。目前的“省管县”制度只表现在经济财政上，但可以发展到包括人事任命的所有方面。如果实现了地级市和县的平等化，就等于少了一级政府。又如可以对计划单列市进行改革，有计划地把它们转型成为直辖市，增加省级单位。


　　城市改革更可以缩短一个城市内部的行政层级。中国大多数城市无论是省级城市、计划单列市还是地级市，都存在着三、四级政府。但新加坡、香港等城市只有一级政府，并且这些城市无论从城市建设还是治理，都比中国高效。中国为什么不能在这方面做些改革呢？广东的一些县级市已经取消了乡镇政府，把其转变成为县（市）政府的派出机构，是提供服务的机构。就是说，县级政府已经回归到传统，变成了基层政府。其他地方也可以这么做。


　　同时，城市官僚机构规模也需要大大缩小。党政两套班子的关系需要处理好。广东顺德改革表明，在县这一级，党政合一（或者党政合署办公）是有可能的。此外，几乎现在所有的事业单位包括医院、大学、研究机构等等，都可以转化成为社会组织。广东学新加坡和香港，建设法定机构，就是在努力往这方面发展。实际上，事业单位转化成为法定机构，阻力并不在地方，而在于上级和中央。这些都是城市体制的软件改革，有利于大大减少城市官僚机构，实现城市是市民的城市的目标。


　　改革开放以来，中国不是没有城市化。恰恰相反，中国城市化的速度相当迅速。城市人口从1999年的约32%左右提高到2011年的51%。这个速度不能说不快。人们甚至可以说，中国城市化简单高扩张阶段已经过去，正如经济的高增长阶段已经过去一样。中国所缺少的是城市精致化。正如前面所讨论的，中国的城市化会继续进行，也必须继续进行，但绝对不是从前那样的以GDP为中心的简单扩张，而是通过城市体制改革的城市精致化。可以预见的是，如果没有具有实质性的城市体制改革，而是继续搞GDP和简单扩张，城市化就是一个巨大的陷阱。这不仅会促成中国社会过早陷入中等收入陷阱，而且会导致长期的社会不稳定，甚至政治不稳定。在今后相当长的时间内，政府顶层设计所必须把握的就是城市化的方向，而绝对不是追求城市化所产生的GDP。GDP必须是城市体制改革的产物，而非党政官员追求的结果。


　　作者是新加坡国立大学东亚所所长。