阙明坤：《民办教育促进法实施条例》应更具可操作性 民办教育改革需增强系统性

管季超0712

阙明坤：《民办教育促进法实施条例》应更具可操作性 民办教育改革需增强系统性
　　《民办教育促进法实施条例》应更具可操作性
　　党的十九大报告提出，“支持和规范社会力量兴办教育”，这为新时期我国民办教育事业的发展指明了前进方向，提供了基本遵循。加快修订《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），是支持和规范社会力量兴办教育的题中应有之义，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的客观需要。
　　我国现行的《实施条例》施行于2004年4月1日，为促进民办教育发展发挥了重要作用。但《民办教育促进法》及其《实施条例》施行10多年来，我国法律体系、社会结构、民办学校都发生了重大变化，在民办教育研究与实践探索方面积累了不少经验。随着2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》，民办教育的法律体系发生重大调整，因而修订《实施条例》很快被提上了议事日程，成为当务之急。
　　教育部在2017年工作要点中明确提出，“修订《实施条例》”，目前，国家相关部门正在加快推进条例修订工作。该项工作直接关系到新法新政的进一步落地，其意义重大，无需赘言。修订工作要以促进民办教育健康发展为宗旨，以增强《民办教育促进法》的可操作性、可行性、实效性为方向，简言之，体现在“五个坚持”。
　　坚持管扶并举。民办教育的扶持和监管是一面硬币的两面，相辅相成，缺一不可，没有规范就没有扶持。因此，一方面要在资金、土地、税收、师生待遇上予以支持；另一方面要在法人治理结构、年检、财务、信息公开、法人变更上加强监管。
　　坚持营非结合。要进一步完善两套制度体系，就像修建国道、省道、高速公路一样，让行驶者自主选择，既要支持非营利性民办学校的发展，落实与公办学校同等地位，也要健全营利性民办学校的相关政策，让其按章纳税，依法办学。
　　坚持上下衔接。要理顺民办教育的管理体制，分级管理，分工负责，明确县级以上地方政府、省级（自治区、直辖市）政府、中央政府各自职责。
　　坚持内外并重。不仅明确教育行政系统内部的职责，还要明晰发改、财政、民政、人社、税务、工商、国土等部门和行业组织的职责。
　　坚持新老兼顾。新设立的民办学校和存量的老学校统筹考虑，对于修法前设立的老学校的补偿和奖励给予一些宏观层面的方向性规定。
　　古语说，“求其上，得其中；求其中，得其下；求其下，必败。”修订《实施条例》应当融合我国在教育综合改革、分类管理试点等方面所取得的最新理论成果与实践经验，具体而言，应把握好以下“四化”。
　　首先，《实施条例》要对上位法进一步细化。
　　《实施条例》是《民办教育促进法》的下位法，目的是将民促法的内容进行细化，对民促法所确立的基本原则和制度作出具体规定，以增强可操作性，便于理解和执行。因此，《实施条例》必须与上位法保持一致，其中的具体概念应与民促法相一致，可以参考《民办教育促进法释义》。条例应该是对民促法的细化、解释、补充，比民促法更细，更具可操作性。例如，关于加强党的领导，建立监督机构，对民办学校实行督导，扶持举措，等等。特别是税收问题，按照规定，税收的开征、停征以及减征、免征、退征、补征都是按国家法律规定执行，法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行，地方的权限和空间很小，应进一步明确税收优惠的范围、种类、对象、程度等。
　　其次，《实施条例》要对行政法规和部门规章固化。
　　《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的意见》是根据新修订的民促法出台的一份重要行政法规，其中有许多新提法、新举措、新设计，应该在《实施条例》中得到体现。譬如，建立强制信息公开和黑名单制度、财务审计制度，政府财政扶持纳入预算，诸如此类重要成果可适当考虑在条例中进一步强化。与此同时，《实施条例》宜对国务院相关部门颁发的最新规章进一步固化。《国家工商行政管理总局教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《社会服务机构登记管理条例》《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》等文件都对民办教育产生影响，对广大民办学校提出了要求。《实施条例》应该与之相对应、相衔接。
　　同时，《实施条例》要对现实中疑难问题消化。
　　现实中，民办教育在发展中遇到许多突出问题，条例要作出回应：一是对民办教育的经费扶持落实不到位，不少地方尚未落实民办义务教育阶段学校的生均公用经费补助，对此，可以在实施条例中考虑建立中央民办教育发展专项资金；二是举办者变更频繁失序，民办学校转让控制权、管理权现象层出不穷，缺乏审批，对此，要加强相关监管；三是教师权益和待遇得不到保障，可以考虑将教师培训纳入统一系统，完善教师社会保障共同分担体系；四是存在办学不够规范现象，人民群众反响较大，要加强外部和内部监督；五是法人财产权未落实，过户迟缓，没有履行出资责任，能否从国家层面考量资产过户税费减免优惠政策；六是公办学校参与举办民办学校问题，全国266所独立学院正在观望之中，《事业单位登记管理暂行条例》规定“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”独立学院如何分类管理尚存在政策空白。
　　再者，《实施条例》要对地方改革探索成果深化。
　　改革开放近40年来，特别是《民办教育促进法》及其实施条例颁布10多年来，全国各地因地制宜，进行了大胆尝试，有益探索，民办教育事业获得快速发展，有些经验具有普适性和推广价值。例如，上海的学费专户和财务管理制度，重庆的生均补助和财务审计制度，浙江的扩大办学自主权制度，江西的督导专员制度，陕西的扶持民办高等教育发展制度，等等。诸多宝贵经验和成熟做法，应该积极吸收借鉴，将地方经验上升到国家层面，予以深化推广。
　　民办教育改革需增强系统性
　　近日，国务院同意建立由教育部牵头的民办教育工作部际联席会议制度，每年召开一次例会，落实国家鼓励扶持民办教育发展的政策措施，协调解决重点难点问题。
　　无疑，这是继全国人大常委会修订《中华人民共和国民办教育促进法》，国务院出台《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》之后，民办教育综合改革增强系统性、协调性、综合性的又一强有力举措。部际联席会议制度的建立，充分体现了政府部门攻坚克难、敢啃“硬骨头”的勇气，形成了政策叠加效应，打出了一记漂亮的组合拳，一时间成为民办教育界的“最强音”。
　　我国民办教育历史悠久，私学传统源远流长，最早可以追溯到两千多年前的“孔子讲学”，勃兴于战国时期“稷下学宫”，兴盛于南宋书院，对于传承中华优秀传统文化发挥了不可替代的重要作用。近代以来，震旦公学、南开大学等一批私立学校精彩纷呈、灿若星河，谱写了中国近现代教育史上绚丽的篇章。改革开放以来，经历上世纪80年代的恢复发展、90年代的快速发展和进入新世纪后的规范化法制化发展阶段，民办学校通过近40年的发展，办学规模不断扩大，办学条件不断改善，办学层次不断提高，整体结构不断优化。截至2016年，全国共有民办学校17.10万所，在校学生4825.47万人。
　　随着时间的推移，民办教育在飞速发展的同时，也出现诸多困惑，其法人属性、产权归属、扶持政策等问题一直制约民办教育的健康发展。教育要发展，根本靠改革，改革既是一种思想解放，也是一项具体行动，要破解民办教育体制机制难题，迫切需要以改革促发展。唯有释放改革红利，才能让民办教育破冰前行，焕发生机，迎来春天。
　　三分规划，七分落实。当前，要写好民办教育分类管理、综合改革这篇大文章，需要把握好三方面的关系。
　　首先，民办教育改革要上下联动。民办教育综合改革必须同心同向，步调一致，形成合力，既需要自上而下顶层设计统一推进，又需要自下而上大胆探索鲜活实践，不能一头热一头冷，这也是中国经济领域改革的成功经验。由于民办教育改革步入深水区，剩下的都是硬骨头，故而必须加强顶层设计，通过整体规划、系统设计、统筹推进，解决民办教育改革的整体思路和框架，树立改革航标、提供政策依据。目前，国家层面对民办教育的制度设计已经基本完成，民办教育“1+3”文件为分类管理指明了方向。同时，我国国情复杂，各地情况不一，形态各异，要从国家层面制定统一的法规，难度很大，因此需要各地因地制宜，结合实际，先行先试，设计适合本地的实施细则。当务之急是要研究非营利性民办学校的收费办法、对出资者相应的补偿或者奖励、对民办学校的财政扶持举措等等。从民办教育改革的历史看，民办教育改革在基层的呼声最强烈，热情最高，许多成功的制度创新都是由基层政府和民办学校在实践中创造摸索出来的，譬如，温州“1+14”民办教育新政，深圳对民办学校教师补贴，上海对民办高校给予生均拨款，陕西设立民办高等教育专项资金，这些都为全国创造了很好的经验。
　　其次，民办教育改革要内外结合。法国社会学家迪尔凯姆在《教育思想的演进》一书中指出，教育的转型始终是社会转型的结果。民办教育不是一个孤立的现象，与经济、社会、文化之间存在着密切联系，靠原来的单项改革办法已难以奏效，必须注重改革的系统性、整体性、协同性，要推进民办教育改革，必须增强综合性、协调性、系统性，坚持综合施策、内外结合、左右协调、通力合作、紧密配合、协同参与。从内部来讲，民办学校自身要坚持公益导向，加强党的领导和建设，科学定位，提高质量，强化特色，完善内部治理结构，建立现代学校制度。教育主管部门要简政放权，理顺职责，减少对微观事务的管理，更多运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持民办教育发展。从外部来讲，国家层面建立了多部门参与的部际联席会议制度，各地也要建立相应的部门协调机制，打破行政壁垒，统筹教育、人社、编制、发展改革、财政、民政、税务、工商等众多部门，集中解决登记、财政、税收、土地、收费等相关政策。同时要加强宣传引导，减少公众对民办教育的偏见和歧视，在全社会营造支持民办教育发展的良好舆论氛围。
　　同时，民办教育改革要管扶并举。民办教育的扶持和监管是一个硬币的两面，缺一不可。一方面，政府要切实把发展民办教育列为重要职责，加大扶持力度，改进服务举措，营造良好的发展环境。国务院文件中出台了一系列具有“含金量”的扶持政策，例如健全政府补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度；落实民办学校学生与公办学校学生享有同等的资助政策；完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教师社会保障机制，等等。另一方面，政府在优化服务的同时，还要加强对民办教育的有效监管,提高治理水平。监管其实也是一种爱护，民办学校只有依法规范办学，才能长治久安。要改变现实中监管越位、错位、缺位现象，对市场主体的进入、退出、资质、收费、运营、办学、质量等进行监督、管理，形成规范有序、运转协调、管理高效的政府市场监管体系。国务院文件提出加强事中事后监管，规范行政许可行为；建立和完善民办学校年度检查和年度报告、信息强制公开等制度；强化民办教育督导，实行“黑名单”管理，建立违规失信惩戒机制，诸多创新举措犹如一针强心剂，为民办学校发展把脉、问诊、体检、护航，将有力净化民办教育市场，维护广大受教育者的利益。

（作者系江苏省民办教育协会副秘书长，无锡太湖学院党委委员、高教研究所所长）