70年：中小学组织结构之变革与发展

管季超0712

70年：中小学组织结构之变革与发展

　来源：《中小学管理》2019年第9期　作者：张新平 范建丽

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　　作者简介：张新平，范建丽，南京师范大学教育科学学院，江苏 南京 210097 范建丽，黄山学院教育科学学院，安徽 黄山 245041

　　内容提要：新中国成立70年来，我国中小学组织结构走过了政本集权、教本分权、校本放权三个重要的变革发展阶段，表现出从依附社会政治经济形势向遵从自身发展规律转变，从经验主义、拿来主义向规范化和科学化转变，从行政集权向民主管理转变，从外控型领导向校本管理转变，从科层组织向专业型组织转变五个重要特征。以现代信息技术的深度融入彰显现代化的组织结构，以学术氛围的营造促进组织的专业化发展，以组织服务理念的提升强化协同管理机制，是我国中小学组织结构变革发展的未来趋向。

　　关 键 词：新中国70年；中小学组织结构；政本集权；教本分权；校本放权；校长负责制

　　标题注释：本文系全国教育科学“十三五”规划2016年度国家重点课题“义务教育学校标准化建设研究”(课题批准号：AHA160006)的阶段性研究成果。

　　中图分类号 G63

　　文献标识码 B

　　文章编号 1002-2384(2019)09-0014-06

　　一、我国中小学组织结构的三次重要变革

　　回望70年，在我国中小学管理体系中，领导体制经历过多次变革，从校务委员会制到党支部领导下的校长负责制，再到校长负责制；组织实施方面，经历了由集权封闭到民主开放的过程。这些宏观领导方式渗透进了学校内部的组织结构，导致中小学组织结构从单一化向多样化发展，从等级式向扁平式发展，从垄断型向混合型发展。组织结构的弹性、组织内网络式关系重组，使得中小学组织结构的变革趋于规范科学，教师主动发展意识和实践创新意识得到激发；也使得学校的管理权力重心下移，主要表现为从上层集权向中层组织分权，再向基层教师放权，组织管理更加灵活高效。

　　从整体上看，我国中小学组织结构经历了三个重要的改革发展时期，每次变革都是对旧事物的摒弃和对新事物的接纳，都是对前一个时期的延续，同时也为后一时期奠定基础，这样相依互生、交叠前行的过程，推动了我国中小学组织结构走向专业化和科学化。

　　1.政本集权阶段(1949～1984年)

　　(1)中小学组织结构的直线职能型发展

　　1949～1951年，各地中小学校成立临时机构性质的校务委员会，主要以进步的教职员工和学生为骨干成员，负责管理学校事务；1952年实行校长责任制；1958年实施党支部领导下的校长负责制；1963年推行校长负责制；1966年取消党政领导，施行“革命委员会”制；1978年采取党支部领导下的校长分工负责制，党政力量彼此交融又互相牵制。基于科层制的行政组织模式使得中小学组织权力逐渐集中，重心上提。

　　1963年，中共中央印发的《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》，对我国中小学的组织结构做出了规定。这一时期我国中小学教学组织结构包括教务处、教导处、总务处、政教处。教务处和总务处最先设立，后因强调“教”与“导”合一，教务处改为教导处，负责教学事务、班主任工作、课外校外活动；后来为了加强学校思想政治工作，增设政教处，管理班主任工作和团队工作，又将教导处改为教务处，负责管理学校教学事务。[1]在此期间，中小学的教育科研工作主要由教研组负责实施，而教研组是依附在教务处或教导处之下的，是一种非行政组织。“文革”时期教研组消亡，1977年教研组恢复。“文革”前，教研组负责教学和教育实践，属专业性组织，因其选聘机制为任命制，所以带有一定的行政组织色彩。“文革”后，教研组的教学管理职能得到强化，行政化倾向越加强烈。

　　此时，中小学教学组织结构的最高管理者是校长；教务处(教导处)、总务处、政教处等居于其下，负责具体管理工作；教研组属教务处或教导处，负责学校教科研工作；学校教师承担教学和学生管理工作。

　　这一阶段，我国中小学非教学组织结构包括党支部及其领导下的共青团、少年儿童队、教育工会、学生会等党的基层组织和群众组织，主要负责教师和学生的思想政治工作。1949年，我国出台了《关于建立中国新民主主义青年团的决议》，针对共青团提出了任务要求；同年10月，又发布了《关于建立中国少年儿童队的决议》，各中小学成立团委、队部，并进行组织内部等级的设置。1953年，“中国少年儿童队”改名为“中国少年先锋队”，简称“少先队”。

　　教育工会既非党组织，也非行政组织，而是独立的群众组织，是学校的监督机构，是所有教职工的维权组织。1949年召开的全国文化教育工作者座谈会确立了教师组建教育工会的合法性，1950年召开的中国教育工会第一次全国代表大会宣告了中国教育工会正式成立。1957年后，因“大跃进”和“文革”运动，教育工会名存实亡。直至1978年十一届三中全会后，教育工会才得以恢复。该时期，各中小学为加强对学生的管理，一般都建立了学生会，引导学生进行自我管理。

　　此阶段中小学组织结构模式主要是直线职能型(见图1)，即以直线制为基础，在各级行政领导下设置相应的职能部门。该模式的优点是既能够集中统一指挥，又能使各部门有序分工实现专业化管理。其缺点是，这种模式属于典型的“集权式”结构，权力高度集中于校长，下级缺乏自主权；同时，各职能部门之间缺少横向联系，容易造成矛盾；另外，信息传递线路较长，影响管理的速度和效率。

　　

图1：直线职能型组织结构

　　(2)基本特点：行政本位、权威管理

　　政本集权时期的中小学组织结构具有以下三大特点。

　　一是突出的政治服务倾向。1949～1966年，中小学组织政治化色彩较重。1957年毛泽东明确指出：“教育为无产阶级政治服务”；1958年9月，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中明确要求：“……教育工作必须由党来领导。没有党的领导，社会主义的教育是不能设想的……为了加强党在教育事业中的领导，各级党委要输送一批干部到教育机关和学校中去。”[2]此后，中小学校全面实行党支部领导下的校长负责制，学校的重大问题由党支部决定，而校长则负责贯彻落实。1978年，教育部在《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》中规定，全日制中小学实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定。中小学先后两次实行的这种党支部领导下的校长负责制，并没有很好地平衡好党政工作与学校管理工作，一定程度上影响了学校办学质量和管理水平的提高。

　　二是鲜明的行政本位制度。中小学组织结构套用国家行政机关的模式，具有明显的行政化倾向，基本上是在行政管理的模式下运作，行政权力掌控了学校的日常运行。学校内部组织以严格的行政建制组建起来，学校的校长和中层分别具有一定的行政级别，省级重点中学的校长是县处级，副校长则是副处级，正职的中层是科级，副职则为副科级，表现出典型的科层式组织结构属性。[3]其他市直高中校长相当于处级，市直初中、小学和县直学校校长相当于科级。干部职务终身制，能上不能下。学校领导工作考虑的最主要因素是上级的行政命令，以强制性指令为主，学校自主发展的空间很小。

　　三是典型的权威管理模式。中小学组织管理采用的是典型的工业模式：严格的层级制，民主管理薄弱。组织结构由高到低分三层，即校级领导、中层领导、基层教职工，校长居于顶端，下辖层级式结构，校级和中层构成学校的管理层。组织内部具有较严格的权力等级划分，通过职位建立起控制与被控制的关系，上级负责谋划、决策，下级被动、机械地执行，缺乏主动性和创造性。整个组织系统以“服从命令和遵守纪律”为最高控制原则，一人指挥，众人行动。组织还通过强化规章制度来进行制度化管理，具有鲜明的刚性管理特征。

　　2.教本分权阶段(1985～1999年)

　　(1)中小学组织结构的矩阵型扩展

　　20世纪80年代中期，伴随着以“改革”和“开放”为标识的社会快速转型，学校教育也在朝着分权化方向发生着深刻变革，主要表现在：宏观层面上，中央政府简政放权，把基础教育管理权交给地方；学校层面上，重新确立校长负责制，扩大学校的办学自主权。

　　从1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》，1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》等文件中可以看出，实行校长负责制已成为中等以下各类学校改革的重心。一是学校成立作为审议机构的校务委员会；二是为了加强民主管理和民主监督，学校建立了以教师为主体的教职工代表大会制度；三是学校党组织逐步从过去对学校各项事务“大包大揽、一管到底”中解脱出来。中小学采用校长负责制，赋予了校长相应的权力，提高了学校的管理效率。

　　20世纪80年代之后，随着中小学学校规模的扩大，学校行政重心开始下移，将教学监督检查和教师人事管理等原本属于学校行政机构的管理权下放到教研组，使得教研组的管理职能突显出来，这时期不少学校还设立了教育科学研究室。1992年国家教委印发的《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划(试行)》催发第七次课程改革，教育科学研究成为中小学的重要工作，教科室开始成为独立的行政机构，其作用从隐性走向显性。另外，学校规模的扩大促使一些学校出现了另一类型的行政组织——年级组。这些学校实行以年级组为主体，年级组与教研组并存的双层管理体制。根据学生管理的需要，不少学校亦成立了德育处或学生处，学校逐步形成了教育、教学的双轨管理体制。而为缓解年级组的行政管理压力，减少跨年级教研组教师间的沟通障碍，备课组应运而生，成为教研组和年级组管理工作中的交叉区域。这一时期，中小学教学组织结构在横向上不断扩展，除设置教导处(教务处)、总务处、政教处(德育处)外，有的学校还设置了校长办公室、教科室、年级组等。非教学组织结构中，作为教育民主化发展的产物，这一时期学校普遍增设了教职工代表大会。

　　由于学校规模的扩大和组织结构的横向扩展，这一阶段中小学组织结构模式以矩阵型为主(见图2)。矩阵型组织结构既保持了教学管理系统原有的纵向直线职能结构，又以年级组作为横向协调部门，从而加强了部门间横向的交流与协作。[4]矩阵型组织结构的优势是各部门之间的沟通和交流更加便捷、快速，且灵活性和适应性更高，还有利于高效配置专家，减少官僚主义现象；缺点是要向多个上级汇报，有可能引发个人和组织决策上的纠结与混乱。

　　

图2：矩阵型组织结构

　　(2)基本特点：多样化、民主化、专业化

　　教本分权时期的中小学组织结构主要具有以下三大特点。

　　一是结构复杂多样化。年级组、备课组等之前隐性的层级在教学本位制度的驱使下，逐渐成为组织内部的实体机构，传统的中小学组织结构受到冲击。不少学校实行了校级管理和年级组管理两级管理模式，年级组与处室的关系，出现了从属式、平行式、交叉式等主要模式；在业务处室、年级组与教研组、备课组等关系的摆放中，出现了多重交叉形式。[5]这样既有三级管理模式，又有二级管理模式，打破了原先垂直的等级化金字塔模式，从单一的组织结构模式向复杂性、多样化发展。

　　二是制度转向民主化。1985年之后，中小学开始陆续设立审议机构——校务委员会，以及建立民主管理机构——教职工代表大会，这种校长负责制、民主审议制和民主监督制三制分立的学校管理结构，体现了我国中小学组织管理的民主化走向。校务委员会一般由学校党支部书记、校长、副校长、处室主任、工会主席、共青团和少先队代表等组成，赋予中层共同参与问题研究与决策的权力。教代会由教职工选举代表组成，代表们在学校党支部的领导下，行使民主权利，参与学校民主管理和监督。有些中小学构建了三个层次的民主决策程序：最高层是教代会，第二层是中层以上干部参加的行政会议，第三层是校级领导之间的碰头会，充分体现了决策的民主性。

　　三是管理趋于专业化。我国中小学组织结构一直包含以学科为参照组成的教研组，20世纪80年代开始产生的年级组，加强了学科教师之间的横向联系，此外，教科室的存在方式从隐性依附到显性独立等，都体现出学校对于教学和实施专业管理的重视。教研组长、年级组长和备课组长是学校教学工作的骨干力量，是校长权力落实落地的主要依靠，负责管理和带领本学科教师队伍。20世纪90年代，有的学校将“以行政事务为中心”的管理方式改变为“以教育教学为中心”，实行校长负责制下的适度放权，校长把部分权力下放给各处室主任和教研组长，充分发挥教研组长的作用。

　　3.校本放权阶段(2000年以来)

　　(1)中小学组织结构的扁平化演变

　　进入21世纪，全球化趋势加剧，我国社会进入全面转型的新时期。社会转型表现在政府与社会关系的调整上，即政府更多地放权于社会、放权于市场，在加强宏观管理的前提下向学校放权。如此一来，校本管理受到重视，以学校为本位的管理改革增强了学校的主动性、主体感。

　　各地中小学校建立了“政府统筹、社会参与、学校自主管理”的校本管理体制，使学校的管理运行走向开放化、自主化。校本管理打破了长期以来我国中小学“闭门办学”的状态，促使学校加强与社区和家长的联系，尊重家长和社区的知情权、参与权和选择权。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，取消事业单位的行政级别和行政化管理模式，逐步推行校长职级制，并且明确了中小学校长的任职资格标准，积极推进校长专业化发展。职级制改革进一步扩大了学校办学自主权，强化了校长的职业意识。21世纪进入信息时代，信息技术教育是时代的必然要求，有条件的中小学陆续设立了电化教育研究室(处)或信息技术室(处)，使其担负起学校的信息技术教育责任。该时期中小学教学组织结构增加了信息技术处，非教学组织结构增设了家长委员会(以下简称“家委会”)等。家委会在参与学校管理活动方面发挥着相应的作用和履行应有的责任，并且对学校工作实施有效监督。

　　校本放权阶段，中小学组织结构开始从封闭的、静态的集权化管理，转向开放的、动态的民主化管理，扁平式组织结构成为主流(见图3)。学校管理重心从校长个人下移到基层，纵向结构层次减少、横向范围拓宽。这种组织结构有利于部门之间信息的更快传递，有利于教师、学生、家长、社区等利益相关者更广泛地参与到学校的管理中。

　　

图3：扁平式组织结构

　　(2)基本特点：网络化、人本化、多元化

　　校本放权时期的中小学组织结构主要表现出以下三大特点。

　　一是结构的网络化。在网络信息技术的支持下，中小学在内部打破了原有的科层化组织结构，构建起一种弹性大、灵活性强的网络组织；在外部，通过与家长和社区合作，形成以学校为中心，以关注学生和学校发展的社会力量为依托的网络化组织。在这种网络化的组织中，信息传递的便捷使得中层管理者的许多职能被取代，组织结构向扁平化发展；组织中的横向互动增加，组织内部各部门构成紧密联系的整体，每个成员成为网络结构中的一个因子。学校与家长和社区等校外力量组建的相互信任、信息共享、责任共担的虚拟联合体，打破了组织的边界，增强了中小学应对复杂多变的外界环境的能力。

　　二是制度的人本取向。人本取向首先体现在校长职级制的实施上，促进了中小学校长的专业化和职业化发展，为校长个人的成长搭建了理想平台。而在中小学组织内部，人本取向最突出的体现是以教师为本、以学生为本，充分关心和尊重师生，做到激励人、发展人，以人的发展促进组织的发展。其一，管理权的下放，开通了中小学教职员工表达意见和建议的渠道，激励教师们敢想、敢做；其二，教职工代表大会制度的实施，充分尊重一线教师的看法和观点，给予他们进行平等、开放交流的机会；其三，家委会制度在学校和家庭间搭建了一座沟通的桥梁。

　　三是管理的多方参与。信息技术使得校内每位员工都可以通过互联网对高层的行政决策直接发表意见，各科室之间也在信息网络的助力下加强了联系。民主行政的思想促使各中小学注重维护教职工和学生的权益，激发师生的参与热情和创造意识，并将基层管理者吸纳到决策队伍中来，如教研组长、年级组长、备课组长等。他们除了在学校的教学和教研事务中具有决定性权力，也广泛参与决策学校其他事务。学校吸收校外人士参与学校管理活动，使学校实现了从封闭管理向社会参与管理、从学校少数行政人员管理向全员管理的重要转变。

　　二、我国中小学组织结构变革发展的主要特征

　　1.从依附社会政治经济形势向遵从自身发展规律转变

　　我国中小学组织结构的几次变化，都受到当时社会政治经济形势的影响。一般情况下，在政治形势趋紧、社会矛盾较为突出或者社会大变革大调整时期，学校多实行党支部领导下的校长负责制；而在政局较安定、经济平稳发展时，学校多实行校长负责制。20世纪80年代和21世纪初的两次社会转型，都带来了学校的简政放权，唤醒了学校组织变革的内生动力。各中小学从之前的自上而下、大规模、集体性的变革中脱离出来，开始关注学校内部改革，并从实际工作中总结规律，尝试实行多种组织结构模式，如矩阵型组织机构、多层委员会式组织模式、项目组织模式等。每一种组织结构模式只适合于某种特定环境，作为一个动态开放的机制，学校组织结构将随着教育的发展而不断发展。

　　2.从经验主义、拿来主义，向规范化和科学化转变

　　不少中小学只凭借上级的指示和经验办学，照搬校外行政组织模式，甚至简单移植企业组织模式，组织机构僵硬、刻板，缺乏对自身发展的理性思考，这样形成的组织结构很难有效促进学校发展。随着校本管理制度和校长职级制的施行，中小学建立了适应多方参与校务管理的组织结构，形成了有利于管理信息共享的组织体系，明确了校长、中层管理者、教师、家长和社区等管理角色的职责和要求，同时建立相应的责任机制、校务公开机制和激励机制等，使学校组织的内部管理更加规范和科学，向有机的、柔性的组织结构过渡。[6]

　　3.从行政集权向民主管理转变

　　在一系列增权赋能政策的推动下，中小学迎来了自主管理、自主发展的好时期。政府宏观上的调控，社会参与管理，学校自主办学，使学校实现了权力重心的下移、组织结构的开放、管理过程的多方参与和活力发展。校务委员会、教职工代表大会制度体现了学校管理的服务性倾向。民主监督机制的建立健全，为广大教职工、家长、社区人员搭建了一个广泛参与学校管理的正常渠道。这些措施能够有力地促使中小学组织从封闭静态的集权化管理转向开放动态的民主化管理。

　　4.从外控型领导向校本管理转变

　　我国中小学很长时间以来习惯于政府和教育主管部门的外控领导，管理上被动守旧，这已严重影响了学校的自主发展和教学质量的提高，因此，校本管理应运而生。政府将管理权交还给学校，实行校长负责制和校长职级制，充分激发学校的内动力和校长工作的主动性、创造性，从而引导每所学校都能根据自身的需要，确定符合自身发展的目标和方向，组建独特的管理队伍，探索适合自身状况的管理模式，最大程度地提高学校管理的效能和效率。

　　5.从科层组织向专业型组织转变

　　科层组织内部具有严格的权力等级，强调的是权威而非学科专业，不利于校长职业化和学校专业化的发展。而专业型组织主要是一种教本和校本组织运作机制，适应了教育变革和学校管理创新的需要。校长职级制的实施及完善，促进了校长自身的专业化发展；中小学组织结构中教研组、年级组和备课组等在学校教学和教研事务中拥有的决定性权力，体现了专业化管理；社会专业人士参与学校的管理，成为学校专业化发展的推动力量。所有这些促进了中小学组织的专业型转变。专业型组织将进一步提升校长和教师的专业意识、专业知识和专业能力，从而为社会提供更加成熟有效的专业化服务。

　　三、我国中小学组织结构变革发展的未来趋向

　　1.以现代信息技术的深度融入彰显现代化的组织结构

　　中小学组织中的成员面临新时期信息化、网络化环境的严峻考验，组织重构不可避免。

　　首先，现代信息技术有效提高了工作效率，学校可实施动态开放的组织管理模式，精简组织机构和办公人员，降低管理成本。其次，随着中小学组织规模的进一步扩大和招生类别的增加，中小学组织结构将会向事业部型演变，组织的高层负责战略决策和长远规划，各学段部、年级部、分校部自行管理，必要时自主决策。再次，中小学还可利用信息技术打通与社会公众的沟通渠道，搜集民意，集中民智，实施开放式办学，形成无边界组织。最后，信息技术将带来无纸化办公方式，打破受时间和地点局限的办公模式。这需要学校管理者优化学校组织内部资源，建立健全信息化操作制度，构建内外部信息交流平台，实现组织内外信息共享，提高办公效率。

　　2.以学术氛围的营造促进组织的专业化发展

　　学术氛围的营造，首先要求校长以身作则，带头进行教学科学研究。学校管理者要善于在工作中思考和总结，提高理论修养，拓展自身职业发展空间，同时运用教育规律办学和施教，以自身专业化带动组织专业化发展。其次，要建立专业取向的学校管理模式，重用教学专家和业务骨干，加强业务领导，建立健全教师专业发展制度，如设立专业发展委员会、课题协作组，实行学科带头人、首席教师制等。再次，要推进教师的专业化发展。一是改变过去对中小学教师发展的漠视状态，从学校层面制定学生、学校和教师三维发展目标，引导教师树立专业发展的意识；二是保障教师的专业自主权不受外界因素的干涉，强化教师的专业地位，赋予他们参与学校专业决策的权力；三是创建沟通与合作的组织文化，通过管理者与教师的交流与沟通、教师之间的互信与合作，打造宽松的职业发展环境；四是要营造组织学习气氛，实现团队学习。

　　3.以组织服务理念的提升强化协同管理机制

　　中小学组织具有服务性质，并且应坚持“以人为本”的服务理念，除了为学生和教师服务，还为家长和社会服务。在复杂多变的社会环境中，若想提供更优质的服务，中小学除了具备专业服务意识和水平外，还需要借助各方力量进行协同管理。

　　随着中小学组织管理变得更加柔性化、交叉化和开放化，协同管理成为可能。首先，学校组织通过推进教师专业化发展，实施专业化管理来实现对教师的专业化服务，并赋予教师专业决策权，使教师成为学校内部协同管理机制的基本构成单位。其次，学校在为学生服务的基础上进一步实现为家长、社会服务。一方面，各中小学应本着校务公开、坦诚服务的意愿，把家长纳入学校管理队伍中，实现家校合作、共建共享。另一方面，学校自身资源有限，只有充分利用社会资源，协同管理，才能达到共赢。中小学可以在自主办学的前提下，积极进行校企合作、校地合作、校校合作，充分利用社区、企事业单位的资源，建立多向合作模式，实施互动发展。总之，中小学应秉持提升组织服务的理念，通过建立学校内部和外部协同管理机制，依靠信息交换与共享，联合教师、家长、社区及社会专业人士等开展协同管理，共同为学校充满活力地发展做出新的探索。

　　参考文献：

　　[1]祝成林，张宝臣.中小学教科室发展脉络及启示[J].教学与管理(理论版)，2013，(4).

　　[2]中共中央、国务院.关于教育工作的指示[J].北京师范大学学报(办学经验总结专号)，1958，(S1).

　　[3]张立新.当代我国学校内部组织变革研究[D].上海：华东师范大学，2007.

　　[4]方学礼.中小学教学管理组织结构的变革[J].中小学管理，2005，(7).

　　[5]黄文健.年级组与各职能处室究竟应是怎样的关系[J].中小学校长，2008，(7).