人口政策变迁研究综述

管季超0712

人口政策变迁研究综述张丽萍

文章来源：《中国社会学年鉴2011-2014》

进入21世纪，中国人口面临生育水平持续走低的态势，人口老龄化、劳动力短缺及消费力变低等问题相继浮现，一些学者针对中国现行的生育政策，提出应当对生育政策进行调整，以适应社会发展的需要。而随着“单独二孩”政策落地，生育政策再次成为社会热点，所以以此为分界点，人口政策的研究有很大的不同。

一、“单独二孩”政策实施之前的生育政策研究

“单独二孩”政策之前，争论围绕在是否应该放开生育政策上，即是应该继续坚持计划生育政策，还是应该适当放开生育政策；是逐步放开生育政策，还是彻底取消生育政策。

研究者认为，现行生育政策在人口、经济、社会方面的负面效应开始显现。

杜本峰等（2011）基于公共政策周期理论视角，采用政策评估的科学逻辑，对生育政策进行了综合全面的分析评估，从当今中国实际国情出发，认为现行计划生育政策的目标已实现，计划生育政策的最终目的是建立一个有利于经济社会发展的人口环境，统筹考虑政策调整，有序完善现行生育政策，促进人口长期均衡发展已正当适时。王金营等（2012）从公共政策视角分析认为，计划生育政策在严格执行多年后已逐渐显现一系列不良后果，对其他公共政策需求压力增大，带来了一系列较高的执行成本。

长期低生育率导致未来生育政策的发展方向将以生育政策调整为主基调，采取适当适度、循序渐进的原则，讨论的重点在于要不要调整生育政策、调整政策与不调整政策的后果、如何调整及何时调整等。

对于要不要调整生育政策这个问题，生育水平是重要的衡量指标。学者们在表述妇女生育水平时使用最多的就是学界公认的综合性指标——总和生育率。近些年，中国多次大规模、权威性的人口调査，特别是人口普査，从总和生育率的角度都显示妇女的生育水平极低。如2000年第五次全国人口普査获得的总和生育率指标值为1.22，2010年第六次全国人口普查（简称“六普”）得到的该指标值更低至1.18。但有学者认为实际的妇女生育水平没有这么低，经论证、调整后提出现阶段中国的妇女总和生育率为1.5—1.6（翟振武、赵梦晗，2014）或为1.5—1.8（风笑天，2014）。当然也有学者对此并不认同，提出“20多年来，几乎所有全国性人口调查统计均反映生育率已经降至更替水平以下，并在一个较长时间低于1.5以下”（陈剑，2014）。中国妇女生育率已属于“很低生育率”，认为一些学者所假定的大规模出生漏报总是不能被证实，怀疑生育率调査所未能正确反映的所谓(较高的)真实生育水平也始终难见踪影（陈剑，2014）。甚至有的学者直接应用1.2左右调查所得的总和生育率指标（易富贤，2012）。应该说，多年来，有关中国真实生育水平的争论始终没有停止过，但对生育水平的判断是生育政策怎样调整和何时调整最重要的参数。

对于政策调整的方案，石人炳、张维（2011）针对生育政策的城乡二元格局设计了可能的改革方案。梁中堂（2011）就“公开信”的几个具体问题展开了更为详细的讨论。刘爽、邹明洳（2011）利用国内外人口生育调查数据，分析了不同类别国家不同时期妇女一孩、二孩平均生育间隔的基本特征和变化趋势，并讨论了政策对生育间隔的作用空间。李建新、李娜（2012）对江苏省六县市的研究显示，这些地区不受政策约束的育龄妇女实际生育水平并未达到理想或意愿生育水平，初育年龄推迟、教育水平提升、工作压力等都对实际生育水平产生了显著的抑制作用。

有学者还研究了不同政策下单独育龄妇女的未来变动趋势，对生育政策的调整也具有重大意义，其中包括独生子女总量结构研究、“单独”育龄妇女总量结构估计、“单独”统一放开的研究，通过人口系统随机微观仿真实验分析“单独”育龄妇女总量、结构及发展趋势，模拟生育政策调整的影响，认为全国尽快实施放开“单独二孩”政策面临的风险不大(王广州，2012；王广州、张丽萍，2012)。但也有学者认为生育政策调整的影响不甚乐观，符合“单独”条件的全国妇女总数有3300多万人，实施“单独二孩”政策后，预计3—4年后可增加1000万—1200万名新生儿。其中，峰值年份总新增人口将达到2600万，总和生育率将由现在的1.6左右提高至2.4（中国发展研究基金会，2012）。

整体来看，较多研究都支持即使放开计划生育政策，中国生育水平也不会出现大幅反弹。当前中国的客观环境发生了重大变化，统筹考虑政策调整，有序完善现行生育政策，促进人口长期均衡发展已正当适时。

二、“单独二孩”政策实施后的研究重点

随着“单独二孩”政策落地，生育政策再次成为社会热点，该政策的目标人群、政策造成的出生堆积等诸多问题引起了学界的广泛关注。同时政策变化带来的社会影响要远比生育本身更广泛、复杂，政策执行面临的问题以及影响也成为研究的重点。

“单独二孩”政策目标人群的结构和分布情况，以及政策初期的出生堆积程度在新政实施后受到关注，对于“单独二孩”生育政策调整争论的核心问题在于出生堆积的规模。讨论的焦点在于全国单独二孩生育政策目标人群为1500万—2000万人，甚至达到2600万人以上（姚引妹等，2014），还是1500万人以下？每年新增政策出生人口在200万人及以上，甚至达到一些学者所估计的超过300万人（乔晓春，2014；石人炳，2014），还是在100万人左右，达到及超过200万人的可能性很小（王广州、张丽萍，2012）？历史堆积政策目标人群4年或5年内能否全部完成生育（翟振武等，2014）？随着时间的推移，政策的实施效果将进一步显现，而相关的研究结论也有待在实践中得到检验。

在对“单独二孩”政策的相关讨论中，其实施本身就意味着中国计划生育政策迈入了新的阶段。乔晓春（2014）认为，单独二孩政策最重要的作用是缓解了“独生子女”政策所带来的各种负面问题。在肯定“单独二孩”政策积极意义的同时，学者们还对未来计划生育政策调整与完善的基本原则、工作重点及发展方向进行了初步的展望，这些研究既看到了“单独二孩”政策的积极意义，又通过实证研究指出了可能存在的问题及未来的发展方向。

从目前的研究基础来看，对“单独二孩”政策的研究缺少面向具体实施步骤的空间分布研究、面向具体实施过程的人群特征分析、更精细的对“单独二孩”政策实施进行有效指导的研究，以及针对“单独二孩”政策如何为全面放开“二孩”政策做好基础准备的研究。另外，还缺乏对生育政策调整的社会影响分析。作为一项社会公共政策，生育政策调整所产生的影响绝不仅仅表现在人口变化上，而且有着更广泛、深刻和长远的社会影响，这种影响将折射在社会生活的各个领域，涵盖教育、就业、社会保障、住房、人们的生活方式、思想观念和文化形态等方方面面；同时，对政府的制度设计、管理活动以及服务提供也会提出新的要求，需要进行政策衔接、管理衔接和服务衔接。但遗憾的是，这方面的研究成果却十分匮乏，仅有个别学者专门讨论或涉及这一主题。其中，风笑天(2014)分别从政策调整所引发的新人口现象与人口问题、对城乡家庭带来的冲击与影响、承担生育责任的青年夫妇、“单独二孩”放开形成的政策性人口队列等方面说明了可能带来的社会影响。石智雷、杨云彦(2014)则强调了面对政策延伸风险，政府相关部门需要“政策细化尽快调整到位”“政策传递到位”以及“监督执行到位”等。杨云彦等(2014)则从人口红利效应的角度提出“单独二孩”政策的“人口数量红利效应较小，但对人口结构红利会产生积极作用，同时可持续深化人口素质红利”。对于政策执行过程中，强调要注意监控三孩生育、防止出生人口的大起大落，同时要加强出生缺陷干预及高龄产妇服务（张丽萍、王广州，2014）。

三、关于全面放开“二孩”及生育意愿的研究

生育政策变动后，中国人口的未来走势如何?而应不应该立刻、迅速放开“普遍二孩”政策，是整个研究的“敏感”话题。有学者主张“应迅速放开二胎”，理由之一是“以往中国的生育率被严重高估了”（陈剑，2014）。曾毅（2013）指出放开“双单独二孩”方案无法避免现行生育政策的弊端，包括人口老化导致劳力资源加速萎缩，并继续助长出生性别比大幅偏高的危险趋势，同时继续制造越来越多的独生子女高风险家庭而危及社会稳定与国防安全，所以要尽快启动普遍允许“二孩”与提倡适当晚育政策。而翟振武等(2014)认为，由于妇女生育二孩的意愿仍处于较高水平，立刻全面放开二孩生育将使全国的年度出生人口规模急剧增加，出生人口峰值和生育水平峰值都很可观，但是全面放开“二孩”确实可以“明显改善我国总人口未来进入负增长的趋势，增加劳动力资源的未来供给，延缓人口老龄化的进程”（翟振武等，2014）。提出“单独二孩”是契合当今现实条件的政策选择”（翟振武、李龙，2014）。还有学者主张相对更慢的生育政策调整步伐，提出在“单独二孩”政策稳定实施几年的基础上，2018年城镇采取与农村地区趋同的“二孩”政策；2020年左右再实施“普遍二孩”政策（汤兆云，2014）。也有学者提出采取以全面放开“二孩”试点的方式，分阶段、按省区一步到位全面放开“二孩”政策，这样既可以分散出生堆积的风险，又可以避免生育政策多变和实际操作复杂的问题（王广州、胡耀岭，2012）。

决定政策调整后出生人口增量的，不仅有政策规定本身的制约，更有育龄人群再生育意愿的影响。因此，在国家“单独二孩”政策出台后，学界相关研究成果中数量最多的就是有关育龄人群，特别是符合政策条件的育龄人群生育意愿的调査、分析及生育意愿和生育行为关系方面，这些研究为“单独二孩”政策的实施和调整提供了一定的参考依据。从总体上看，中国已经进入了生育水平低于生育意愿的新阶段，这意味着生育水平将维持在人口更替水平之下，这再次引发了学界对“低生育陷阱”的担忧。通过重新审视和实证研究，靳永爱（2014）对“低生育率陷阱”的规律性及其在中国的适用性提出了质疑，认为即使是在低生育水平下，通过适当的政策调整来提高未来生育率并不是没有可能的。此外，对生育意愿测量指标的讨论与辨析也促使未来的研究在方法上更加严谨和有效。

侯佳伟等（2014）使用横断历史元分析对1980—2011年开展的227项生育意愿的历史调查数据进行重新加工，考察生育意愿随年代变化的趋势或规律，并与实际生育水平进行对比。该研究发现生育意愿在20世纪90年代快速下降，2000年至今稳定在1.6—1.8的较低水平。而实际生育子女数在20世纪80年代高于生育意愿，随后很快下降，在1990年之后进入生育水平低于生育意愿的阶段，实际生育子女数少于理想子女数，生育数将保持在较低水平。

郑真真（2014）提出，生育意愿的不同指标——理想子女数、期望生育子女数、生育意向与生育计划的概念和作用并不相同，其中理想子女数是群体生育观念的代表，而不是个体的需求或意愿，适宜回顾性研究时反映育龄人群生育观念的转变；期望生育子女数比较接近夫妻或个人的生育需求，但可能会随生育历程而不断调整，预测能力较差；生育意向和生育计划与短期行为的相关最为密切，适用于预测短期的生育行为。在中国生育现状下，基于孩次的生育计划是对政策调整后短期行为预测的有效指标。

罗淳等（2014）基于生育意愿、生育行为和生育水平之间的背离，提出“单独二孩”政策响应人群分为涉及人群、接收人群、践行人群和兑现人群，以此为基础推算政策实施对云南人口的影响，认为新增出生人口会在2016年达到4.5万的生育峰值后明显回落，在2020年后将退回到新政实施前的水平，并将随时间推移呈逐年缩减态势，这对云南人口发展的影响力度较为有限。

实际上，中国20世纪80年代以来的多次大型人口或社会调査都对被调査者的意愿生育子女数做过了解，结果显示：在20世纪80—90年代，人们的意愿生育子女数大体为2—2.5个；进入21世纪以后，这一指标值表现出降低趋势，其中2007年全国居民社情民意调查获得的平均意愿生育子女数为1.89个，2012年中国家庭幸福感热点问题调查得到的育龄人群平均意愿生育子女数为1.86个（王军、王广州，2013；庄亚儿等，2014)。

上述主要是对一般民众或育龄人群所做调査得出的结果。但对政策制定或调整来说，潜在目标群体的生育意愿，包括在孩子数量、性别和时间上的可能选择'更直接且重要。因此，在“单独二孩”政策提出前后，一些机构或学者开展了有针对性的生育意愿调査。

中国人口与发展研究中心受国家卫计委委托，在2013年组织了除西藏和新疆之外的29个省(自治区、直辖市)有关生育意愿的全国性调查，调查对象为20—44岁有配偶人口。这一调査的主要发现是：(1)约有80%的被调查家庭希望生育两个孩子；(2)“单独”“双独”和普通家庭的平均理想子女数分别为1.79个、1.83个和1.95个；现有一孩“单独”家庭的平均理想子女数为1.81个；(3)现有一孩“单独”家庭希望生育“二孩”的比例约为60%；(4)“单独一孩”家庭对未来生育时间安排“未确定”的比例高达59%；其余约四成的夫妇计划在三年中递减式地进行政策性生育释放(庄亚儿等，2014)。

福建省在2013年进行的生育意愿调査也得到了“单独一孩”夫妻有再生育意愿的达到60%这一比例（汤兆云，2014）。但在2014年湖北省进行的大样本类似调查中，符合“单独二孩”政策、可再生育的家庭不仅表现出偏低的平均理想子女数，而且明确表示要生“二孩”的比例只有21.5%，不想生的比例却接近60%（石智雷、杨云彦，2014）。陈建平等（2014）对上海户籍已婚育龄人群所做的生育意愿调査结果则显示:在不考虑政策的情况下，约48.5%的被调查对象希望生育两个孩子(“单独”夫妇的该比例为48.7%)，而夫妻是否独生子女对意愿生育子女数并无影响。

广东省也曾在2011年组织过对“80后”年轻一代生育意愿及其影响因素的大规模调査，结果表明:近3/4(72.8%)的被调査“80后”的理想子女数为两个，其中1男1女是其主流意愿（张建武、薛继亮，2013）。

此外，还有一些小规模、地区性的生育意愿调查。由于各种主、客观原因，这些调査结果差别较大，有的调查对象明显有偏。但这些调查依然从不同侧面给我们很大启发：其一，中国社会正处在社会剧烈变迁的特定历史时期，人们的生活观念和生活方式，包括生育观念与行为都在不断变化，但因环境、条件不同，地区、城乡、人群和代与代之间的变化速度并不一致，因此生育意愿表现出各种差别和多样性。其二，由于育龄夫妇处在生命周期的不同阶段，他们的生育意愿可能不同且处于变化之中，如婚前的意愿与婚后不同、有孩子与无孩子不同。其三，理想子女数、意愿生育子女数和实际生育行为之间存在差异，有政策约束和无政策约束的意愿也存在差异。其四，尽管存在上述各种变化和差异，但综合不同的调査结果，我们仍然看到了一些共同点，比如无论是理想子女数还是意愿生育子女数，都没有到多数人“不想生”的状态，大多数被调査对象希望生育两个孩子，不少已明确表示要再生育。此外，各类调査也都认可生育政策的调整将释放出一定的生育潜能，只是程度不同而已。

除了上述测算外，还有学者讨论了立即实施“全面放开二孩”政策可能带来什么样的人口学后果，但不同学者的判断与结论相差甚远，并因此形成商榷之势（翟振武等，2014；乔晓春，2014），上述研究成果传递给我们的重要信息是：“单独”放开会带来一定规模的出生“堆积”，但对年度出生人口总量的影响相对有限，而且由此产生的潜在生育“增量”的大部分将在未来3—5年释放。同时，由于政策落地与符合政策规定的“单独”夫妇成功怀孕之间存在时间滞后，2014年并不是出生堆积最多的年份，而到2015年、2016年才更可能有较大规模的出生“增量”和更明显的出生“堆积”。以政策出台到2014年年底或2015年年初的小出生增量作为政策“遇冷”的依据，并不能令人信服。

通过上面的梳理与总结可以看到，紧随着中国生育政策调整的步伐，中国学术界做出了积极的回应。但是面对新的社会背景和政策环境，面对与以往不同的政策对象、人口群体和队列，也面对迅速改变的社会文化和生活方式，对生育政策调整及其可能带来的影响与后果，还有大量的重要问题需要回答，诸多认识和看法也有待进一步辨明和澄清，包括对所面临变化和问题更全面、多视角的了解。