学校管理变革三十年：从身份到契约

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学校管理变革三十年：从身份到契约

周 彬

自十一届三中全会以来，我国中小学内部管理体制走过了一段艰难的探索历程。在这三十年里，学校管理体制变革的核心内容包括校长负责制的确立、学校内部组织架构的变迁、学校人事管理契约化与学校教学管理专业化。很难说这四项核心内容有时间上的先后，因为每一项内容都还没有完成，但学校为此却一直都在努力。而且，虽然我们在此把他们四项内容分开阐述，但在教育实践之中四者却又是相互关联与相互推动的。

一、校长负责制的确立与完善
在文化大革命中，许多学校都停课闹革命，基本上不开展教育教学活动。因此，学校日常工作完全由革命委员会控制，取消了以校长为首的行政组织的机构，也从根本上破坏了党对学校的领导。1978年全国教育工作会议以后，教育部修订颁发了《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定全日制中学“实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题，必须经党支部讨论决定。”这一管理体制对于当时恢复正常的教学秩序，改变“文化大革命”造成的不正常局面起了重要作用。但随着学校教学秩序的全面恢复，提高教学质量成了学校面临的核心任务，这种管理体制就不利于发挥学校组织管理的效能。正如华中师范大学萧宗六教授在《人民日报》内参上发表文章指出：“党支部领导下的校长负责制，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定”这一领导体制不能适应新时期的需要，是中小学内部产生各种矛盾和行政效率不高的主要原因。这时有部分学校开始逐步尝试校长负责制，在1985年5月中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》中明确提出“学校逐步实行校长负责制”；此后全国各地逐步推行校长负责制。在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》更是明确提出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，从而确立了学校内部的领导结构方式和校长的地位与权限。1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校的教学及其它行政管理，由校长负责”。这更为实行校长负责制提供了有力的法律保障。
校长负责制并不等同于解放初期在中小学实行的校长责任制。1952年3月，经政务院批准，中央教育部颁发了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，其中对中小学领导体制作了比较完整的规定：中小学实行校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作。校长由政府委派，直接对人民政府负责，学校一切问题校长有最后决定权。而此次推行的校长负责制并不是简单地规定校长个人的权限，而是就学校领导体制的全面规定，它是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念，由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主管理。由此可见，从校长责任制到党支部领导下的校长负责制，都始终在确定校长个人的权限问题；从党支部领导下的校长负责制到校长负责制，则完成了整个学校领导体制的调整；到确认学校的法人地位，校长就以法人代表的身份而出现，既发挥了校长的专业管理能力，又确保了学校中的民主管理；既赋予校长个人应有的管理权限，又确保了学校管理在校长变更的情况下仍然保持稳定。
二、学校内部组织架构的变迁
从1993年全面落实校长负责制之后，学校领导体制趋于稳定，学校管理的重心工作回到了学校管理体制上，其中学校内部的组织架构是一项非常重要的任务。由于全国各地学校内部管理模式有着非常大的区别，学校内部组织架构的形成与变迁节奏也不一样，在此只能就总体趋势进行描述。
在学校规模并不大的情况下，学校内部组织机构较为简单，学校最初的组织架构开始形成，即教导处与总务处并行模式，前者负责学校日常教学与教研管理，后者负责学校教育教学的后勤保障管理。在八十年代中后期，随着学校教育教学工作量的增大，也为了更专业地管理学校教育教学工作，教导处分化为教务处与政教处两个部分，前者负责学校教学工作管理，后者负责学校教育工作管理。在九十年代后期，当学校教育工作逐渐从政治教育转向道德教育后，不少学校将政教处更名为德育处；当学校教育工作逐渐从管理德育教师转向协调学生道德教育时，又有部分学校将德育处更名为学生处。进入二十一世纪后，学校参与社会与市场的机会越来越多，校长个人的力量难以适应学校日益市场化的需要，于是校长办公室应运而生。在最近几年，当教育对学校与教师提出更高要求之后，尤其是素质教育的推行与国家课程改革的深入，教学不再是教材的简单翻唱，教师也不再是教书匠，为了提高学校教育质量与教师教学水平，学校教育科研工作开始浮出水面，而这以学校教科室的增设为象征。在课程改革实验区的部分学校，还设有课程或者课程室，算是对课程改革的直接回应。至此，学校中层组织机构基本形成，凡是办学规模达到三十六班级的学校，都可以找到校长办公室、教务处、学生处、教科室和总务处，有可能名称各异但任务大致相当。
在学校基层组织中，大家最熟悉的应该是教研组。教育部于1952年颁发的《中学暂行规程（草案）》中就明确规定：“中学各学科设教学研究组。由各科教员分别组织之，以研究改进教学工作为目的”，其任务为讨论及制定各科教学进度，研究教学内容及教学方法；教育部还在1957年专门颁发了《中学教研组工作条例（草案）》。在改革开放之后，学校也迅速恢复了教研组，不过教研组的设置已经不再局限于中学，随着小学办学规模的扩大，也已经按学科分设了教研组。此时的教研组承担的功能已经不仅仅是文革前的教学研究，还分担了以前教务处负责的部分课程编排、教师分派与考核等行政任务，似乎成了教务处与教师之间的一级管理机构。但到九十年代后期，随着学校平行班级数量的增大，年级组开始登堂入室，并且以基层行政管理机构的身份管理年级组内的教学与行政工作。于是，年级组逐渐取代教研组的管理功能，借助于班主任的力量来实施德育管理功能，借助于备课组的力量来实施教学管理功能，教研组整体上趋于落没，尽管绝大多数学校都还有教研组这个机构，但事实上这个机构与九十年代前的教研组有着极大的区别。从目前的发展趋势来看，年级组与备课组的联合，成为教研组生存与发展的天敌，尽管这两个组织替代不了教研组的专业功能，但教研组的行政功能已经消失殆尽。
三、学校人事管理的契约化进程
作为教育专业机构的学校，在这三十年里，学校主体地位得到认可与尊重，使得学校办学自主权越来越大，参与社会与市场活动的机会越来越多。在学校内部，学校与校长、学校与教师间的人身依附关系，也因为学校主体地位的确立而逐渐解除，这突出表现为教师聘用制的推行与校长职级制的试点。
文革十年打乱了教育秩序，也让教师群体出现了严重的断层现象，当学校自1978年逐渐恢复教育秩序后学校老师一直稀缺，不得不招用了一大批没有教师资格的老师。改革开放之后，在国家对教师培养的高度重视下，在免费师范生政策的支持下，教师队伍迅速得到优化与补充。在1985年中共中央《关于教育体制改革的决定中》提出了教师资格制度的初步想法：在此之后，只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师。在 1993年10月31日颁布的《教师法》第十七条明确规定：“学校和其它教育机构应逐步实行教师聘任制。”在1995年制定的《教育法》第三十四条规定：“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设”。至此教师资格制度、教师职务制度与教师聘用制度在法律上得到认可。但是，要将以前通行的教师任命制度转变为教师聘用制度绝不只是一项政策简单执行，而是一个非常漫长的过程。从进入21世纪以后，在教师待遇得到明显提高，教师职业吸引力极大提升之后，在有足够的教师候选人之后，教师聘用制才在全国得到全面的实施与推广。到目前为止，尽管从教师法提出教师聘用制到今天已经十三年了，但推行教师聘用制度仍然是内地或者边远地区学校的重心工作，但对于沿海或者发达地区的学校来说，教师聘用制已经实施了好多年了。
在1985年国家对机关事业单位实行工资制度改革中，提出了中小学等事业单位管理人员工资待遇与行政机关级别挂靠的办法，即先为全国中小学确定学校的行政级别，然后让中小学校长的职务级别与学校的行政级别挂钩，享受相应干部级别的工作待遇。于是，在全国出现了正处级或副处级的重点中学校长，科级或者副科级的初中校长或者小学校长。这种干部使用体制到1989年下半年后有所模糊，在干部任命时不再明确行政级别；可时至今日绝大多数学校干部的工作待遇仍然按照任职学校原定的级别确定。将学校干部行政级别化，的确有利于激发工作积极性，管理起来比较简单。可是，行政级别的高低并不等同于学校管理水平的高低，干部级别化后他们追求的方向反而容易偏离学校管理这个专业，而倾向于学校干部的这个级别。 “自上个世纪90年代开始，上海在静安、卢湾、黄浦等区先行试点校长职级制，后于2001年在全市所有中小学全面推行。这种制度取消校长行政级别，通过校长职务等级评定和岗位要求，建立起五级十二等，并配有严格考评标准的校长职级，初步形成学校干部‘能上能下、能进能出’的良好势头。”[沈祖芸，上海试行中小学校长资格制，《中国教育报》2006年7月9日第1版]自从校长职级制在上海拉开序幕之后，就成为九十年代后中国校长管理的基本方向；尽管全国各地执行校长职级制的具体标准和待遇不一样，但逐渐让学校干部从“行政人”转向“专业人”却是大家共同的目标。
四、学校教学管理的专业化进程
为了不断提高学校教育质量，促进教师队伍的专业发展，学校在教学管理上也不断推出专业化的制度予以保障，其中教师职称制度、结构工资制度和学校绩效奖励制度最为重要，他们成为规范和激励教师提高课堂质量和提升专业水平的核心制度。
在文革期间，所有的职称评聘工作都停下来了。1978年3月7日，国务院批转教育部《关于高等学校恢复和提升职务问题的请示报告》，开始恢复高校原有教授，副教授、讲师、助教的职称系列；对中小学而言，于1980年恢复特级教师称号。由于职称制度本身的缺陷以及经验不足和历史遗留问题太多等原因，职称评定工作中也出现了一些问题。一九八三年九月中央书记处和国务院决定暂停职称评定工作，进行整顿。1986年，根据中共中央、国务院批转的中央职称改革领导小组《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》和国务院发布的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》的要求，全国各地开始恢复职称评审工作，中小学也是从这个时候才开始全面恢复职称制度，在中学设中学高级、一级、二级和三级教师，在小学设高级、一级、二级和三级教师；后来在小学增设中学高级教师。在当前学校管理中，为了鼓励优秀教师尽快成熟，增加教师在职称上的灵活性，开始尝试“低职高聘”与“高职低聘”工作，在实践中也取得了较好的效果。
在1985年8月30号，国务院工资制度改革小组和劳动人事部颁发的《中、小学教职工工资制度改革实施方案》中，提出了“教职员实行以职务工资为主要内容的结构工资制……结构工资由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分组成。教师同时实行教龄津贴。”但当时中小学教师的所有工资一律严格按照国家规定的额度统一发放，不管教师在哪所学校，拿到的工资额度变化不大。随着市场经济对学校的渗透，学校利用自主创收的部分，根据教师在教学工作中的绩效成绩，开始拉大教师间的收入，从而形成了现在的绩效奖励制度。绩效奖励制度主要包括课时（工作量）津贴、非毕业班的教学质量奖、毕业班的升学考试奖、竞赛（比赛）奖和各类评优奖。随着学校自主权的增大，学校发给教师的绩效奖励额度已经成为教师收入中的一个不可忽略的部分，这也成为学校内教师收入差距与学校间教师收入差距的主要来源。学校绩效奖励制度弥补了国家规定的结构工资制缺少灵活性的一面，但也加大教师教学工作间的竞争，成为当前学校管理中的重要课题。
学校管理的三十年变革，在短期内恢复教育秩序之后，就开始了与文革前学校管理体制具有更高水准的革新。回顾这三十年来的努力，我们可以总结出以下四个趋势：第一，学校法人地位与办学自主权逐步形成，并在教育实践中得到了相应的尊重与保障，这也是对学校作为教育专业机构的认同；第二，校长与学校的关系，完成了从家庭中的家长向民主管理中的班长，再向学校法人代表的三种转换，每一次转换都让学校管理更趋于民主与科学，并且都力图确保学校管理的连续性；第三，在教师管理中，逐步解除了教师与学校、学生与学校、学生与教师间的人身依附关系，强调了学校、教师与学生之间的专业权利与责任，这有利于学校、教师与学生各就各位，履行好自己的义务，同时较好地提高自己的专业水平；第四，学校在调动教师积极性，提升学校教育质量上，使用的制度与方法显得更加的丰富，虽然这可能会带来我们不需要看到的过度竞争，但至少让我们看到了学校教育工作中更多的生机与活力。学校管理要执行国家与地方的教育政策与法规，但它的艺术性就在于如何更有效地落实这些政策与法规，并且在落实的过程中切实地提高学校教育质量，每所学校都有着自己独有的艺术品味，在此只是捕捉到一些基本的趋势而已。