教育公共治理的运行机制

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教育公共治理的运行机制

作者：孟繁华    文章来源： 中国教育报

教育公共治理是区别于传统行政管理模式的一种新型公共管理模式。从基于竞争的公共行政转变到基于合作的教育公共治理，政府、社会和学校三者间的关系将会发生一系列变化                                                                       从竞争到合作                                                                                       ---教育公共治理的运行机制 　　■孟繁华 　　近几年来，教育公共治理已经成为我国教育界研究的一个热点问题。总体看，这些研究大都是以公平与效率、集权与分权为维度进行考察的。其实，研究教育公共治理还有一个重要维度，就是竞争与合作。以此为线索进行研究，与建设社会主义和谐社会的宏观背景相一致，也与对教育实践中诸多矛盾的解决相契合。 　　什么是教育公共治理 　　公共治理已经成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求，教育也不例外。它的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。关于治理的定义有很多表述，概括起来不外两点：治理关注的是过程，而不是制度形式，所以它强调权威、权力的行使以及行使的方式。在管理过程中，政府原来意义上的绝对权威受到了挑战，出现了另外一些多元主体组织，这些组织都以合作的姿态卷入管理过程。 　　治理是在全球化、信息化、市场化、民主化等语境下出现的新型公共管理范式。它给公共管理带来了如下变化：从关注公共项目和政府机构转向关注政府治理的工具，从等级制向网络化转变，从公私对立到公私合作转变，从命令和控制向谈判和协商转变。 　　教育公共治理是区别于传统行政管理模式的一种新型公共管理模式。在这种模式中，政府与非政府组织、国家与公民社会、公共机构与私人机构相互合作，共享管理权利，并通过多种管理手段与方式达到共同分享责任与义务、增进和实现公共利益的目的。教育公共治理主要包括以下特征：首先是治理主体多元化。教育公共治理不仅仅由政府承担，而且也包括非政府组织、学校和家长等多种主体。政府不应是教育公共产品和公共服务的唯一提供者，而应从繁重的具体事务中解脱出来，致力于发展战略和统筹规划，提供有效的制度安排和政策设计，为公共治理的其他主体发挥作用创设良好的制度环境。其次是治理机制复合化。教育公共治理机制是由政府、社会和学校这三大治理机制构成的，三大治理机制形成合作互补关系。只有合作，这三大现代治理机制共同运行才能有效发挥作用，并弥补各自的缺陷。再其次是治理手段多样化。除行政的手段以外，更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作。最后是治理重视价值理性。治理的价值不仅要重视效率，更要强调公平正义，目的在于促进人的全面发展。显然，与以往的行政管理不同，以上三方面趋势均建立在合作基础上，合作机制是现代教育公共治理的必然选择。 　　是竞争机制还是合作机制？ 　　教育公共管理以竞争为导向，还是以合作为导向，反映了管理主体的核心价值。如果说从建国到“文革”结束，“斗争”成为主导人们行为的核心价值的话，那么改革开放后，随着社会主义市场经济的逐步建立，竞争价值和竞争思维则一直主导着社会组织的变革，竞争已日益成为人们社会生活中的重要内容和手段。在教育领域，引入“竞争机制”也成为日常话语和制定教育政策的选择方案。当然，竞争在特定的历史时期发挥了重要作用，激发了教育活力，提高了教育效率。但在当前形势下，其弊端越来越突出，甚至由于过度竞争造成了诸多问题。 　　过度强化竞争机制最大的弊端是使教育偏离了教育目的。首先，善于树典型、树标杆，而不是面向全体学校，导致了基础教育发展不均衡的问题，违背了教育公平的核心价值。基础教育不均衡问题表面看是师资、经费的供给差别造成的，其实从本质上看主要是过度强化竞争机制的结果。其次，过度强化个体差异，而不是面向全体师生。如在教师队伍建设上，往往试图通过竞争的简单办法调动教师的积极性，频繁运用个体奖励的办法。在学生管理方面也多是习惯于采用鼓励竞争的办法，如评选“三好生”制度，这与面向全体学生的理念相背离，也难以实现促进学生健康成长的目的。事实证明，竞争机制只能在一定条件下对部分人起作用，无法实现帕累托优势（相关解释见4月19日3版《学校组织再造》），无法达到整体优化。 　　从教育自身来看，过度竞争是教育公共管理异化的反映。过度竞争不仅是外部因素的反映，也是教育系统内部存在问题的产物。过度竞争的弊病不但源于教育本身的某些特性，还掺杂了某些人为的因素。如重点学校和普通学校、重点班和普通班、优生和差生等的划分，甚至一些地方还热衷于在西方已遭到摒弃的“末位淘汰制”。这使教育差别超出了既有的界限，给学生、教师和学校造成了潜在的压力，从而大大加强了教育竞争的激烈程度。从本质上说，教育是人的生存系统从微观的联合到宏观的进化所不可或缺的一种共生机制，教育是社会发展的原动力。而在实践中，教育时常成为人们竞争的手段和工具。学校在应付各种各样的竞争中，在一定程度上忘记了教育的本质。 　　无论是远古还是现代，人类的活动中总会面临资源稀缺的问题，而人类解决生存资源稀缺问题只能依靠合作，而不能依靠竞争。人类演进的历史表明，社会组织的形成与建立，其实质就是借助联合的力量，以合作的形式创造生存与发展的最大空间。正如美国学者尼尔·瑞克曼所指出的，真正的变革，指的是组织之间应以团结合作、合力创造价值的方法来产生变化。 　　合作是人们为实现共同目的或各自利益而进行的相互协调的活动，也是为共享利益或各得其利而在行动上相互配合的互动过程。由于系统是诸多元素相互联系、相互作用而形成的相对独立于环境的整体，合作使教育获得一种共生机制和持续发展机制。合作的目的是“双赢”，就是将存在于传统竞争关系中的非赢即输、针锋相对的关系改变为更具合作性、共同为谋求更大的利益而努力的关系。合作采取的思维方式，是对排他性竞争意识的一种超越，是在互相补充的基础上，通过契约或隐合同对资源进行配置的过程。从当前教育现状看，一切基于过度竞争的教育公共治理方案，都应该重新梳理。我们应该以合作理念为主线，构建基于合作的教育公共治理运行机制。 　　基于合作的教育公共治理框架 　　从基于竞争的公共行政转变到基于合作的教育公共治理，政府、社会和学校三者间的关系将会发生一系列变化。这种关系的复杂性，使怎样开展教育公共治理也众说纷纭。从现实看，我认为我国的教育公共治理应首先从以下几个方面入手：重 　　新定位政府角色 　　长期以来，政府集学校的举办者、办学者和管理者为一身，这种多重合一的角色造成的直接后果是政教不分。在教育公共治理模式下，政府必须转变职能，变“政府控制模式”为“政府监督模式”，重组政府、社会和学校的权力关系，充当质量控制者角色。政府应在平等合作的基础上，把办学权交给学校，使之成为一个独立的法人实体，以发挥其治理的积极性，强化它们的绩效责任和自我负责的态度。在管理上，政府应更多地依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理学校。以统一的行政模式来管理众多学校，有悖于时代的要求，也会由于不同利益相关者的偏好，引发社会矛盾。只有这样，政府的作用才会变得更加行之有效。 　　构建政府、社会和学校之间的合作伙伴关系 　　在教育公共治理模式下，政府、社会和学校的关系是一个“生命”系统，其目的在于创造共同价值，更好地促进教育发展。之所以构建这种关系，是为了避免政府失灵、市场失灵和学校失灵。首先，政府失灵往往表现为对教育的无效干预和过度干预，现实中过度干预现象更为明显。其次，市场失灵是指由于市场机制本身的缺陷而不能实现教育的有效配置。市场机制具有“唯利”和“垄断”的特征，其手段是竞争，往往会偏离公平的教育理念。再其次，学校失灵表现为学校的盲目自信。由于学校制度或组织的缺陷，学校有时也不能靠自身实现有效的教育资源配置。学校承担怎样的社会责任，培养人才的素质目标以及“规格”，均需要政府和社会的参与。显然，政府、社会和学校都不能一厢情愿，必须建立良好的合作伙伴关系，共同进行教育治理。 　　建立教育公共治理的协商机制现 　　代教育公共治理已经远离了传统的科层体制，而代之以契约和协商。教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面决定了科层制不适应教育发展的需要。首先，教育作为专业性活动，必须给予教师相当的专业自主权，而这种专业自主权正是科层制所不能提供的。其次，教育活动及其结果有许多方面是很难量化检测的，测量机制上存在不确定性。而科层制管理采取的是从上至下的控制方式，教育管理者难以与管理目标契合，导致科层制失效。再其次，学校的办学目标是培养学生，提升学生素质，而科层制管理强调的是严格的程序，对来自服务对象的各种诉求缺乏回应能力。为此，在当前形势下，建立协商机制，使政府和学校的管理方向与教育过程和目标相契合，成为解决教育问题的关键。 　　建立协商机制可以从以下角度考虑：首先，政府与学校协商。对于那些政府倡导的举措，以及带有实验性质的各种教育改革与探索活动，学校可以根据自己的条件决定是否予以响应及响应的程度。其次，学校与家长协商。家长对学校提出提供教育服务的需求，学校必须充分了解家长的意见，回应其要求。再其次，政府与社会协商。政府应该通过媒体公开教育主张和教育政策，也应该了解社会对教育的真实评价，并主动与社会代表协商，形成共识。 　　总之，我们应该在教育公共治理过程中通过合作，把所有的教育观念、教育政策和教育方案都集中到促进人的全面发展上来，纠正由于过度竞争造成的偏差，促进教育的发展。（作者系首都师范大学教育科学学院院长、教授、博士生导师）