谁动了我的教材？

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谁动了我的教材？2010-09-14
　来源: 《新世纪》-财新网 　





官办发行公司与民营教材公司激战，110万名学生付出代价
《新世纪》周刊 记者 兰方 任波 张艳玲
会说英文的黑头发卡通男孩KangKang不见了，取而代之的是四张陌生的真人版少年照片。
2010年9月3日，安徽省宿州市某中学九年级（相当于过去的初三）男生小陈，终于拿到了新学期的英语书。他发现，陪伴了他两年的教材被替换了，封皮上熟悉的人物换了面孔，课程难度也明显增加。课文更长，听力速度更快，一些从未见过且未加注释的单词和时态，让他觉得“不适应”。
新学期伊始，在安徽省阜阳、宿州、淮南、滁州、蚌埠5市26县（市）1149所学校的七至九年级，已使用六年之久的英语教材突然全部更换。
“这是从未有过的事。”安徽省教育科学研究院的一位专家对本刊记者说，中途临时换教材，不符合教育科学，即使要换，也要从七年级（初一）开始，不应中途变更。
教育部2005年颁行的《关于做好义务教育课程标准实验教材选用工作的通知》，更是明确规定：各学科教材选用工作应在起始年级进行。为保证教学工作的连续性，每一学科教材版本一经选定，在使用过程中不得中途更换。
然而木已成舟。安徽教育厅方面介绍，8月30日下午5时前，新教材已经全部分发到校。
被换下的110万册教材，由北京市仁爱教育研究所（下称仁爱所）编写。相应的出版和发行工作，也由其策划组织。
这批码洋高达1000余万元的教材，原本已于8月27日送达安徽省26个县区仁爱教材专用仓库，最终未能如往年般到达学生手中。其中一部分被当地新闻出版局作为非法发行出版物予以扣押，其余仍堆放在仓库。
安徽省五地市110万册教材的临时更换，引起各方关注，更有媒体直指教材发行过程中的回扣猫腻。而事实上，教材更换背后，是民营资本在教科书出版发行领域遭遇到难以逾越的壁垒。
在9月2日上午安徽省教育厅召开的全省电视电话会议上，教育厅方面将矛头指向教材原供应方——仁爱所，称其拒不承认安徽省免费教材招标方式、拒不向安徽新华传媒股份有限公司（下称皖新传媒，601801.SH）供货，是导致教材更换的直接原因。
北京仁爱教育研究所所长赵勇对此不能接受。9月6日，他对本刊记者说，安徽省教材发行的行政垄断才是冲突的根源。赵勇透露，仁爱所方面正在积极与上级部门接触，并准备通过司法手段维护自身的权利。
被绑架的教材
虽然仁爱所是自编教材的著作权人，但根据中国有关法律法规，并不意味着它一定享有教材的发行资格。冲突的种子由此埋下
事情的发生并非毫无征兆。
仁爱所编写的教材，早在2004年便已进入安徽省，并获当地政府认可。当年，仁爱所编制的九年制义务教育阶段英语教材，被安徽省六个地级市和两个县的初级中学选用。作为中央财政免费提供的教科书，该教材从2005年秋季起在当地实行政府统一采购。
这源于中国教育部于2001年启动的教材多元化改革。此改革放开了全国所有出版单位、个人、团体对中小学教材的编写权。获得教育部全国中小学教材审定委员会审定的教材，即可出版投入使用，从而打破了全国教材由人民教育出版社一统天下的格局。借此契机，仁爱所成为惟一一家教育部认可、拥有中小学教材编写资格的民营教材研究机构。
不过，虽然仁爱所属于上述教材的著作权人，但根据中国有关法律法规，并不意味着它一定享有教材的发行资格。
在现实中，至2008年，原创教材在各地普遍采用这样的发行模式：地市选定了使用的教材后，组织教材编写的出版社或独立的教材编写机构出资组织出版并印刷教材。他们虽然属于发行权所有人，但须再与通过政府采购程序确认的发行商签订合同，授权由后者办理发行。
这意味着，政府指定的发行人，才有资格将教材配送到各个学校，并负责收取教材的货款。在安徽省，皖新传媒是被政府认可的惟一教材发行人。
皖新传媒系由原安徽新华发行集团有限公司（下称新华集团）2008年经股份制改造而来。而新华集团的前身，即是当地的国有企业新华书店。目前，股份制改造时成立的安徽新华发行（集团）控股有限公司，持有皖新传媒75%的股份，其余股东主要为出版发行、传媒、商业地产等领域的国有和民营战略投资者。2010年1月，皖新传媒在上交所上市。
自2005年起，安徽教材连续五年交由皖新传媒独家发行。也就是说，安徽所有教材，自然包括仁爱所教材的发行权所有人，都必须授权皖新传媒发行教材。
近年来，仁爱所一直设法取得安徽的教材发行资格，但始终未能如愿。它与安徽方面因此埋下了矛盾的种子。
至2009年，双方的合作已屡现裂痕。此番临时改换教材，则是双方积怨再次爆发。
2010年7月3日，仁爱所再次向安徽省教育厅、省招标采购中心以及财政厅等部门发函，申请教材配送发行权。
然而，8月6日，安徽省政府尚未宣布教材发行权归属，负责仁爱所教材出版业务的北京教育出版社，即收到了“安徽新华传媒教材提印单”，要求出版社开始安排印刷仁爱版英文教材和教师用书，一共九个种类110万册。
据本刊记者了解，仁爱所并没有立即安排教科书的印刷。寄望于获得仁爱版教科书发行资格的仁爱所，认为皖新传媒当时尚未从法定程序上获得当年教科书的发行资格，故无权下发印刷指令。
8月10日，仁爱所接到安徽省教委招标中心有关人员电话通知，要求他们于8月11日下午16时到安徽省教育厅十楼会议室开会。赵勇告诉本刊记者，当时他以为发行权花落有望，十分兴奋。次日便一行六人，专程从北京飞至合肥，准时参加安排于安徽省教育厅的会议。
结果令自认为已符合发行资质要求的仁爱所大失所望。赵勇称，会议只开了不到30秒钟，主要的内容仅为省教委招标中心主任王东华口头宣布：对仁爱所提交的教材配送发行权申请“今年将不予考虑”。会议迅速结束，对仁爱所方面提出应给予书面回复的要求，在场官员亦不作答复。
2010年8月12日，安徽省宣布2010年秋季－2012年春季义务教育阶段学校免费教科书的总发行权项目，中标者仍是皖新传媒。宣布皖新传媒中标的当日，安徽省教育厅、省新闻出版局向该省19家教材被选用的出版单位致函，要求他们向政府采购中标人及时供货，确保“课前到书”；并表示如在8月18日前不能提供，“将不再使用相关教材”。
19家出版单位中，也包括仁爱所教材的出版机构——北京教育出版社。该社次日即与仁爱所沟通接洽印刷事宜。但与8月6日接到提印单即开始备货的其他出版社不同，此刻留给仁爱所的印刷时间只剩下五天。
仁爱所方面因而指责说，任何单位也无法做到在五天内将110万册教材印制好、并送到1000公里以外的城市。“这分明是安徽省新华传媒公司在怂恿安徽省教育厅故意刁难我单位，为8月底更换安徽五地市教材版本找借口。”
仁爱所方面表示，他们从8月13日起仍安排了教材付印。8月25日之前，仁爱所加班赶印教材。并在8月27日中午12时以前，将110万册教材送达安徽省5市26个县区仁爱教材专用仓库，并将送达情况告知函一并送达26个县区教育局。其中相当一部分教材，还直接送到了学校。
仁爱所方面表示，当时只要教育部门一个指示，只需两天时间，110万册英语教材即可配送到每一所学校。
不幸的是，这距离安徽省教育厅函件所要求的交货日期，已经迟了9天。更重要的是，仁爱所赶印的教材，未能交付皖新传媒。
对此，安徽省教育厅公开声明称，8月18日，该省选用的全国19家教材供货单位，除由仁爱所供应的初中英语教材，其他教材均按要求配合新华传媒做好了教材的供应和发行工作。“有关方面也多次与仁爱所沟通，即使是在18日以后，还组织双方进行了一次协调。但仁爱所未给予积极回应，更未给予应有的配合。”
对于教材的临时更换，安徽省教育厅解释，由于仁爱所“拒不向安徽新华传媒股份有限公司供货”，“从维护学生利益、维护我省教育教学秩序和社会稳定”考虑，“不得已”而作此决定。

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视频截图：安徽5市初中开学前临时换教材
谁具有发行资格？
教材多元化改革进展迅速，破除教材发行行政垄断的呼声也日渐高涨，但在现实中，选择发行单位的决定权下放到省级政府相关部门
从现状看，仁爱所和安徽省教育部门之间分歧的根源，在于安徽有关部门拒绝将教材的发行资格给予拥有发行权的仁爱所，甚至否认其具有申请资格。
但在仁爱所所长赵勇看来，到2010年，仁爱所已完全具备申请安徽教材发行权的资格。
仁爱所是赵勇1990年福州大学毕业后，于1992年来北京创业并独资创办的民营图书公司。虽在教材出版发行领域小有成就，但作为一家民营机构，仁爱所其实并不具备与国营出版社同等的市场地位。在中国极为严格的出版单位设立条件的限制下，仁爱所无法获得出版资质，只能与国有出版社合作；在发行方面，仁爱所也只是到2004年才获得出版物批发资格，至2010年方才争取到全国总发行资格，成为全国第93家具有这一资格的机构。这对于民营机构而言已属不易。
近半个世纪以来，在计划经济体制下，中国中小学教材发行的工作都是由各省、自治区、直辖市新华书店系统统一承担。而在出版发行领域日益市场化、经营主体增加的现实面前，破除教材发行行政垄断的呼声日渐高涨。
与此有关，2001年，国务院也提出要改革单一渠道发行体制，引入新华书店以外的发行机构参与教材的发行，中小学教材的出版发行要面向全国招标。一系列出版发行条例也有相应修改，教材出版和发行招投标的试点逐步推开。
就教材发行而言，此前对于发行商有严格限制，要求限于“由新闻出版署核准的出版物发行单位”；此后则演变成“由省级以上新闻出版行政部门会同教育行政部门、价格主管部门以招标或者其他公开、公正的方式确定出版物发行企业”。这意味着发行单位的决定权下放到了省级政府相关部门。
不久后的2003年，《政府采购法》颁布实施，教材的发行亦属于应纳入政府采购的项目之列。据该法和《免费教科书政府采购工作暂行办法》，省级政府有关部门确定发行商的主流办法应是公开招标，在诸如只有惟一供应商等特殊的情况下，可以采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式进行采购。
不过，安徽省多年来并未采取公开招标的模式选择发行人，而是始终坚持使用“单一来源采购”方式。根据《政府采购法》，在只有惟一供应商、发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购，或者需要继续从原供应商处添购不超过原合同金额10%的项目时，才可以采用该方式。
安徽省教育厅对此解释，之所以连续几年来都使用单一来源采购，原因正在于符合教材招投标资质及发行资质的，只有皖新传媒一家。
仁爱所认为这是借口。对于参与公开招标企业的资质的规定，仅在2005年修订的《中小学教材发行招标投标试点实施办法》（下称《实施办法》）中有明确规定。该办法最核心的要求是：除了有相应的发行能力，还需是在“试点省、市、区范围内注册的”“具有总发行资格的”企业。
2008年，出版和发行两项招投标试点扩大的计划不了了之，上述《实施办法》也在2009年4月被新闻出版总署明确废止。2008年以后，除了《政府采购法》中对供应商资质的一般要求，再无特别的文件规制教材发行投标者的条件。
然而，事实上，最初各试点地区的省级政府大多根据自己的理解，继续沿用《实施办法》。安徽省教育厅的官员告诉记者，安徽对教材发行投标者的认定即依据该《实施办法》，安徽教育厅在进行解释时，将前文所述的作为招投标企业限定条件的“试点省境内”，替换成了“招标省境内”。如此一来，本来全国有至少93家拥有总发行资格的企业符合招投标要求，但现在仍只剩下皖新传媒一家。
事实上，新闻出版总署政策法规司一位官员向本刊记者确认，如果有全国的出版发行资质，就可以跨省招投标。在过去几年教材发行招投标的试点中，大部分的省份都选择了更宽泛的解释，在任一试点省内注册的企业，即可跨省参加招投标。
不愉快的合作
在业内颇有“敢为”之名的赵勇，把安徽作为自办发行的突破口
2008年1月，仁爱所与皖新传媒就安徽省内仁爱教材的发行合同到期。尽管对方多次催促，仁爱所也没有再续期。
赵勇告诉本刊记者，之所以不想再继续合作，源于一些不愉快的经历。例如皖新传媒收到书款后，并不及时向仁爱所支付，时有拖欠现象；皖新传媒在配送仁爱教材时，强行搭售计划外的教辅材料，且质量不佳，至2010年，教辅材料价款平均每个学生达到80余元，这让一些学校和家长对仁爱所颇有怨言；同时赵勇也不满意皖新传媒的发行服务，他称有一半的教材都是学校去仓库领取，而非由其主动送至校园。如果教材由仁爱所直接配送到校，还能与学校、老师进行更畅通的沟通。
同时，在教材的选择权下放到地市一级后，发行过程中最为核心的营销工作，事实上均由教材的原创单位在承担。赵勇介绍，这些工作包括营销推广人员深入各地市的宣传游说，还包括对一线教师的售后培训，这些占教材发行所有环节时间和费用的80%以上还多。
如此一来，所谓的“发行”，就只剩下配送一项。而这项工作，仁爱所目前已逐步建立了自身的网点，因而“没有必要拿给他们来做” 。
在赵勇看来，在教材实行免费之前，新华书店由于承担着在地方代收货款的职责，尚有一些合作价值，那么目前由于落实了教材免费制度，这一项工作已简化为由财政一次性拨付，大大节约了交易成本，因而合作的必要性进一步降低。
仁爱所由此有了自己从事配送的想法。在赵勇看来，仁爱所若能通过政府采购程序，获得政府教材发行的资格，自然有利于打破垄断，降低发行价格，节约财政资金。
在业内颇有“敢为”之名的赵勇，把安徽作为自办发行的突破口。
之所以选择安徽，是因为在2008年秋季学期以后，仁爱所连续两学年获得了安徽省政府采购免费英语磁带的发行权。与此同时，仁爱所在安徽的配送发行网络也相对成熟。“既然音像教材可以，纸质教材为什么不可以？”
于是，2009年8月，为取得教材在安徽的发行权，仁爱所进行了第一次尝试。但这次计划，却似乎被一份在赵勇看来没有法律效力的授权合同打乱了。
仁爱所折戟2009
对于在安徽树大根深的皖新传媒而言，即便没有从仁爱所手中获得合法发行权，也不妨碍其通过政府许可，获得发行仁爱版教材的资格。仁爱所第一次意欲在安徽取得发行权的尝试失败
由于著作权的特殊性质，发行机构要想发行教材或者图书，除了获得政府的许可，取得发行资格，更有一个前提：应获得著作权人对发行权的授权。
但事实证明，对于在安徽树大根深的皖新传媒而言，即便没有从仁爱所手中获得合法授权，也不妨碍其通过政府许可，获得发行仁爱版教材的资格。
从2003年到2009年，仁爱所将其教材交由湖南教育出版社出版，同时要求对方将湖南地区以外的发行权授予自己。后者由仁爱所亲自与各地的发行商签订合同。
2009年，没有从仁爱所手中获得发行授权的皖新传媒，绕开仁爱所，直接找到其出版单位湖南教育出版社。
除仁爱教材，湖南教育出版社在安徽还有其他种类教材。皖新传媒要求该社将手中全部教材的发行权对其授权。
2009年8月11日，湖南教育出版社将其出版的所有教材在安徽境内的发行权，打包授给了湖南新教材公司，后者又将其转授给了皖新传媒。
而事实上，湖南教育出版社当时没有仁爱教材在安徽的发行权，这意味着它并无权力将仁爱所的发行权“授予”皖新传媒。不过，上述打包授权合同中却未明确将仁爱教材排除在外，成为当年的一项争议。
仁爱所对本刊记者表示，为了“以正视听”，甚至在2009年8月13日，它又要求并不具备有关发行权的湖南教育出版社出具一份文件，写明仁爱所乃是仁爱教材在安徽的惟一供应商，应由其参加仁爱教材的政府采购。
随即，仁爱所要求安徽省教育厅对仁爱教材进行单一来源采购，并补充完善采购手续。但在7月底，政府的教材采购招标工作即已结束，安徽省教育厅断然拒绝了仁爱所的请求。
最终的结果是，仁爱所第一次取得发行权的尝试失败。

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此时，一个奇怪的格局便出现了：没有真正得到仁爱所授予教材发行权的皖新传媒，反而获得当地政府的认可，得到了安徽省内教材发行的资格；而拥有自身教材发行权的仁爱所，却无法获得政府部门的承认，也就得不到安徽省内教材发行的资格。
当时已近开学，仁爱所称为保证学生用书，选择了自行配送。安徽省教育厅认定这一举动为“扰乱教材招标程序和发行秩序，违背招标合同”。仁爱所已配送的教材被扣押，教育厅更提出要启动重新选用教材的预案。
最后在教育厅调解之下，仁爱所与皖新传媒达成了一个临时合作送书协议，搁置争议，由北京仁爱所和皖新传媒共同完成剩下的发行工作。
一年后的2010年，仁爱所意欲再次争取安徽地区教材的发行权。此次，仁爱所已获得全国总发行的资质。此时，仁爱所已经找到了新的出版合作单位——北京教育出版社。吸取此前和湖南教育出版社合作的教训，仁爱所此时让北京教育出版社明确了对其发行的授权。自此，仁爱所认为自身不仅满足单一来源采购的条件，更符合公开招标的资质。
然而，由于安徽省教育厅对招投标资质的狭隘解释，仁爱所的希望再一次落空了。
显然，仁爱所方面对法规的理解，根本无力改变安徽省政府有关部门根据其自身的解读作出的决定。
为什么要争夺发行权？
发行环节成为教科书出版行业公认的利润大头。据业内人士分析，仅发行仁爱教材，皖新传媒的纯利润就可达644万元
在这场突换教材的风波当中，皖新传媒成为最大的受益者。公众的质疑并未能撼动其在安徽市场的稳固定位。
有公开数据显示，按照中小学教材的发行折扣标准，皖新传媒可以获得发行码洋（图书定价）28%的发行费。
在码洋的构成当中，除了发行费占28%，印刷成本占45%，原创出版社大概能获取27%左右的毛利润，但还须扣掉10%的开发成本、6%左右的培训费用，及一定比例的推广营销服务成本。赵勇说，原创出版社的出版纯利润一般只有5%。
因此，发行环节成为教科书出版行业公认的利润大头。赵勇告诉本刊记者，中小学教材配送的最大特点是教材品种数量少，单品种数量大，送货地点（学校）固定且集中，所谓的教材发行工作，已经转变成物流配送工作。“那可是最最便宜、最最容易实现目的的货物配送。”
赵勇称，实际配送费，加上1%－1.5%的合理利润，也不会超过教材总价格的3%。在他看来，教材的发行利润极厚，其实存在巨大的让利空间，以降低政府采购的成本。
皖新传媒2007年的发行折扣让利为3.6%、2008年以来仅为2%。其2009年度公布的教材发行金额为12.6亿元，发行费收入应超过3亿元。
具体到发行仁爱教材上，每年皖新传媒共发行110万册，两个学期则共220万册，每册书定价11.06元，总码洋达2433余万元。按教材码洋的28%提取发行费，则每年可收入681万元。这其中，据业内人士分析，运输成本大约为1％-1.5%，因而纯利润可达644万元。
截至9月10日，皖新传媒的股票市盈率近100倍，这644万元左右的利润，对应着约6亿元的股票市场。
当然，这笔预期的高额折扣只是仁爱所单方面的估算。皖新传媒的相关负责人向本刊记者表示，教材的发行绝不像仁爱所所说的那么简单。发行企业必须有相应的硬件、软件设施投入，同时还要较大的固定资产投入、运行费用、人力成本来保障。配送仅是发行的一个环节，既有平原地区的配送，也有山区的配送；既有正常情况下的配送，也有非常情况下的配送。“只以平原地区正常情况下的费用计算是对配送工作的故意曲解。”
不过，2009年底，原安徽省新华书店作为皖新传媒谋求上市，其公开的2009年招股意向摘要中，教材销售收入占营业收入的比例超过50%，这也印证了其发行环节的高收入。
其招股书也并不掩饰其对发行利润的依赖，说明称：“ 2006年秋季至2007年春季、2007年秋季至2008年春季、2008年秋季至2009年春季，发行人通过政府单一来源采购的方式取得安徽省全省义务教育阶段免费教材的发行权，中标的发行折扣分别为教材码洋的3.6%、3%、0.6%，逐步恢复至全国各省区免费教材发行折扣的平均水平。”
招股书还指出：“免费教材发行折扣由省教育厅、财政厅等相关部门组成的免费教材采购领导小组，每学年通过与发行人进行竞争性谈判确定，如果未来发行人中标的免费教材发行折扣出现上升情况，将会在一定程度上影响发行人营业收入和盈利水平。”
显然，对于安徽省的政府部门而言，他们依旧要为教材的发行支付高昂的费用——不过，其中的大部分是由中央财政来负担。
无言的结局
最大的受害者是受波及的100多万中学生，“就像打拳的套路，不同老师教的都不一样，中途换了教材怎么接得上？”
时至今日，冲突已经酿成，孰是孰非并无明确结论。
仁爱所折翼安徽，令其在全国其他地区取得发行资格的憧憬变得更加模糊。据了解，仁爱所现已在教育部立项，且被国家教育部全国中小学教材审定委员会审查通过了三套国家课程教材， 仁爱所自称，目前三套教材已被中国大陆22个省、市、自治区教材选用委员会全部或部分选用，其中仁爱英语教材（7年级-9年级）在中国大陆范围内已被近千万中学师生选用，为全国市场占有率第二名。
目前，在大多数省份，仁爱的教材都由仁爱与通过政府采购程序确定的发行商合作，其中绝大多数发行商，都是各地的新华书店。
内蒙古和云南两地有所不同。在云南，教材的发行由新华书店和邮政公司两家承担。有媒体报道称，由于邮政公司的进入，云南省中小学教材的均价总体下降了3.3个百分点，这即成为全国最低价。
与之相比，内蒙古自治区的步子则迈得更大。由于当地各地市教育行政部门事先已选定各学科的教材版本，且已确定具体版本教材的订数，因此根据规定，免费教材的采购工作，全部采用单一来源采购模式，即由当地教育厅从已选定教材版本的教材原创单位处采购，最后的中标供货单位，则是所有版本教材的原创单位或授权供货的代理单位。
因而，仁爱所的教材由仁爱所自行发行，由仁爱和教育厅等部门协商后，内蒙古方面仁爱教材的价格，实际上仅为图书码洋的77%，相当于仁爱的发行收入，仅为图书码洋的5%，远远低于在安徽支付给皖新传媒的28%。
在不少业内人士看来，这虽然不一定是最好的选择，但和安徽省仁爱教材的价格相比，高达图书码洋23%的发行折扣对于财政资金无疑是一笔可贵的节约。而这一切对于安徽抑或是其他地区而言又是那么遥不可及。
目前，仁爱所在竭尽一切可能，希望能重回安徽市场。否则，仁爱所方面在安徽五年的经营成果一朝化为泡影，被换下的教材，也都将成为废纸，“明年教材改版，旧教材也不能再用”。
但事实上，最大的受害者，还是受到波及的100多万中学生。
随着新教材的到位，安徽省教育部门希望事态能够逐渐平息。不过，教材更换的影响一时尚难消除。
涉及教材更换的五个地市，小学英语教育普遍滞后，七年级学生往往需要从零开始。之前使用的仁爱版教材，其特点是零起点教学，正适合七年级以前没有任何英语教学基础的中国农村。而新换的教材，有四地市选择了人民教育出版社（下称人教社）引进的美国原版教材，这套教材针对南美学生编写，其前言亦曾介绍，“适合于教学条件较好、教师水平较高的学校使用”。
教师普遍对此毫无准备，措手不及。安徽省教育厅从9月3日开始在五个地市分年级举办培训，每个年级的任课老师仅有一天半的时间。9月7日，在宿州宾馆里，来自各区县的上百名八年级英语老师云集一堂，甚至还有老师带着孩子，会场颇为嘈杂。
一位学生的父亲很担忧，孩子就要中考了，还要花大量时间适应教材。
“就像打拳有套路，不同老师教的不一样，中途换教材怎么接得上？”这位家长对本刊记者无奈地说。
(本文来源：《新世纪》-财新网 )