雾霾对城镇化的影响

管季超0712

雾霾对城镇化的影响

作者：易鹏
文章来源：共识网
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　最近雾霾成为了中国最热的词汇，环保部通报，1月29日全国灰霾面积达到143万平方公里，这接近了七分之一的国土面积。持续时间很长，污染程度严重的雾霾在成为热词的同时，也将对新一轮的城镇化造成一定影响。


　　首先，会推动城镇化过程中对超大城市承载能力的思考。这次雾霾中最严重的地区，主要集中在北京、天津、河北、河南、山东、江苏、安徽、湖北、湖南等地区。基本上都是中国经济比较发达，人口聚集程度较高的区域。其中环渤海湾区域，尤其京津冀地区最为严重。而中国的两大直辖市北京和天津就在这个区域之内。焦点自然也落在还承担首都功能的北京上面。


　　造成雾霾的原因是多方面的。今年以来，全国雾霾平均日数为1961年以来第一高值，主要原因在于今年冷空气较弱，大风天少，大部分时间大气处于相对稳定的状态，使得污染物不容易扩散。但不可忽视的就是，机动车尾气，工业项目众多，人口聚集过高，建筑能耗过高都是推动这种严重雾霾天气的原因。由于雾霾造成的危害极大，那么对于当前城市发展模式必须进行反思和改变，其中对于北京为代表的一线城市的城市承载能力会提出思考。


　　这些年，北京和上海等一线超大城市的产业、人口聚焦能力急速拉升。上海成为首个GDP过2万亿的城市，北京到2011年常住总人口达到了2018.6万人，其中，常住外来人口达742.2万人，外来人口的增长速度呈现加速的趋势。1996年－2011年，外来人口年均增长37.4万人；2000年－2011年，年均增长44.2万人；2006年－2011年，年均增长67.8万人。这都表明北京、上海这些超大城市的承载量在上升。造成这种局面的原因主要是下面几个方面：首先，就业容量大，收入水平高是吸引人口向北京、上海等一线超大城市汇聚的直接原因。其次，公共服务水平和优质资源是北京、上海对人口具有吸引力的关键因素。再次，由于北京、上海这些特大城市的财政实力较为雄厚，对很多生活开支成本进行了巨额补贴，造成了在这些一线城市反而生活成本相对较低，造成外来人口生存十分容易。既有高机会和收入做支撑，又有较低的生活成本做保障，两相对比必然会让北京、上海这些一线城市的人口、产业的聚焦能力进一步加强，从而加剧超大城市的承载量。


　　造成这种局面出现背后的深层次原因，在于行政资源对于中国城市发展的决定性影响。中国城市基本是按照城市的行政级别来决定发展水平。北京既是直辖市又是首都，自然成为了中国城市中公共服务水平最高的城市，从而在行政资源的推动下，将北京聚焦成一个2000万以上常住人口的城市。而且按照当前这种发展趋势，如果不进行改变，那么北京的常住人口加流动人口造成瞬间达到3000万到5000万都有可能出现。那么之前有些声音还认为，北京的承载潜力可以挖掘到这个程度，但这次严重的雾霾天气出现，就可能会影响到对北京承载能力极限的思考，会认为在中国这种粗放发展模式下，要想将北京、上海这种超大城市的城市承载力提高到纽约、东京这种单位面积的人口承载力，可能会出现很多巨大的压力。


　　为此会通过规划和其他的经济、制度办法来缓解北京、上海这些超大城市的承载量，避免这些城市的承载力触壁。为此可能会延缓北京、上海等超大城市户籍放开的步伐；也会倒逼进行中国城市的去行政化的进程，让市场更好地发挥在城市发展中的基础性资源配置的作用。


　　其次，会推动城镇化过程中城市群的均衡发展。这次雾霾现象让人明白，一个城市的空气不是一座城的概念，而是一个大区域概念，即使中心城市的环境工作做得还好，如果它周边区域的环境保护不到位，也很难避免雾霾出现。这样对城镇化的推进中必须重视城市群的作用，尤其是超大城市周边的卫星城的发展。北京的雾霾就受到了环首都经济圈中很多卫星城发展滞后，生态保护存在问题的影响。这种因为行政区划导致的北京和环首都经济圈的巨大发展鸿沟，必然会因为天气质量、雾霾的出现而必须去正视，从而去想办法去解决它。为此会加速城市群概念，淡化行政区划的人为切割，通过产业、人口合理布局，从而推动城市群中大中小城市的协调发展，尤其在公共服务能力上，向卫星城扩展，最终推动一线城市周边的城市发展提质。


　　再次，会推动城镇化过程中智慧、绿色、低碳城市的建设步伐。这次雾霾天气表现了发展方式的不科学，不可持续，资源的粗放使用。要破除这些问题，必须加大对城市发展方式，产业转型升级的调整力度。为此必须充分发挥市场机制作用，优化产业结构和布局，推动能源生产和消费革命，加快形成能源消费强度和消费总量双控制的新机制。只有这样才能够到２０１５年实现全国能源消费总量控制在４０亿吨标准煤左右，用电量控制在６.１５万亿千瓦时左右的目标。而通过技术进步，制度创新，进行智慧城市，绿色、低碳城市的建设，也成为当务之急。进一步缩小和发达国家城市在这些方面的差距，尽可能地缩小城市承载力的差距。


　　还有，会推动城镇化过程中对去工业化的力度。这次雾霾天气的地方主要在经济发达地区，这些地区大部分到了工业化后期阶段。前段时间这些地方因为财税制度、GDP问题，开始重新进行重化工业，包括上海都考虑重启石油炼化项目。但考虑中国工业绝大多数行业都是产能过剩，重化工业对就业的承载力较差的基本情况，必须继续顺其进入工业化后期的特点，加大对服务业的发展力度，在新一轮城镇化过程中加大去工业化的力度。


　　最后，会推动在城镇化过程对拥有天然气的城市发展速度的提速。这次雾霾天气一个重要原因在于煤炭使用比例过高，而在一些煤改天然气方面进展较大的城市，空气质量是有明显好转的。比如以前重污染的新疆乌鲁木齐。乌鲁木齐之所以能够走到北京前面实现更为彻底的煤改气，一个非常重要的原因在于新疆有丰富的天然气资源。但对于全国而言，总体上天然气供不应求，尤其在中国南方地区。那么对于拥有天然气等清洁能源的区域和城市，必然可能会获得更好的空气。而现在一个城市的水、空气已经成为一个城市发展的重要资源之一，当前出现的部分人士因为空气原因逃离北上广就是这个因素。那么当这种资源汇集更多，这个城市在新一轮中国区域经济发展过程中，就可能获取更多的比较优势，从而最终在区域博弈中脱颖而出。而新一轮城镇化的发展中，也会有意识地通过科学布局的方式，推动要素向更优资源地区汇聚，从而改变中国城市实力的排序。


　　作者系国家发改委城市和小城镇中心研究员。