教育质量国家标准及其制定

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教育质量国家标准及其制定

来源： 《教育研究》2013年第6期作者： 中国教科院教育质量标准研究课题

摘 要：制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系，是世界多国教育发展到较高水平的重要特征。教育质量标准可分为内容标准、评价标准和保障标准三个维度。国际上制定教育质量标准的基本原则包括公平性原则、目标性原则、灵活性原则、清晰性原则和系统性原则。教育质量标准实施和评价的基本模式有行政主导、专业主导和专设机构主导等三种模式。我国在制定教育质量国家标准时要转变政府职能，从直接管理转向宏观指导；关注学生个体发展，充分发挥标准的改进功能；因地制宜，建立适合本国国情的管理模式；民主决策，鼓励各利益相关者共同参与标准制定。

关键词：教育质量；国家标准；教育质量标准

《教育规划纲要》提出，“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”，把“提高教育质量作为教育发展的核心任务”。这标志着我国教育从规模扩张向内涵发展的战略转型，也是世界多国教育发展到较高水平的重要特征。那么，什么是教育质量标准？教育质量标准的发展经历了一个怎样的历程？教育质量标准怎样引领着教育改革发展的进程？制定和实施教育质量标准有什么国际经验可以借鉴？基于这些问题，本文阐述了教育质量标准的内涵和外延，分析了国际教育质量标准发展的阶段性特征和发展动力，提出了我国教育质量国家标准及其制定应该遵循的原则和实施的建议，以期推进我国教育质量标准的研制工作。

一、什么是教育质量标准

（一）教育质量标准的内涵

教育质量标准是一定时期内为实现既定教育目标而制定的教育质量规范。但怎样理解和解释其具体内涵，不同利益相关者却有不同的理解，从而使教育质量成为一个非常复杂的概念。

对教育质量及其标准的理解受到产业界的深刻影响。美国管理学家朱兰（J.M.Juran）指出，在关于质量的众多含义中，有两个对质量管理至关重要，一是产品特性能够满足顾客要求从而让顾客满意，二是没有不足。［1］前者即是适用性，满足顾客对产品的要求就是适用。把质量定义为适用性就决定了质量不是一个固定不变的概念，它是变化的、发展的，随着时间、地点、使用对象的不同而不同，随着社会的发展、技术的进步而不断更新和丰富。国际标准化组织将“质量”定义为“一组固有特性满足要求的程度”。［2］其中，“固有”、“要求”和“（满足）程度”指出了质量的本质，其具体含义包含以下五个方面。第一，质量可以是产品质量、过程质量和管理体系运行的质量。第二，这些特性是产品、过程和体系本来就有的、不可分割的一部分，是人为赋予的特性，比如价格、售后服务等，不应与质量本身混为一谈。第三，质量最重要的衡量标准是满足顾客需求的程度，而不是所有特性的总和，因此要充分考虑特定顾客群体或个体的个性化需求。第四，质量是相对的。不同地区和国家、不同环境、不同消费者对质量的理解不同，对质量标准的要求存在差异。第五，质量具有时效性，社会和消费者对质量的要求会随着时间的推移而变化，质量定义和质量标准需要与时俱进，定期修订。可见，质量标准基本的和首要的含义是满足特定对象的需要。

在谈到教育领域的质量时，弗兰斯·范富格特（Frans van Vught）等人针对高等教育指出，“质量问题几乎到处蘑菇似的增长成为高等教育政治日程上的一个优先考虑的问题。但是，虽然一般认识到院校必须对它们活动的质量负责，但关于教育质量有很多不同的解释。”［3］英国学者格林（Green，D.）把人们关于教育质量的各种观点分为五类。［4］第一，独有的、优秀的。例如，牛津剑桥提供的教育服务是其他一般大学根本无法相比的，显然不能以这类少数名牌大学的教育作为标准衡量其他大学的教育。第二，与预定的规格和标准相一致。这种观点源于企业生产中的质量控制，由于可以为不同类别的院校规定不同的标准，因此，所有高校都有机会保证其应有的质量。这有利于整个高等教育系统的质量保证，但是，这一静态的定义会导致只关注结果评估而忽视过程控制。第三，适合于目的。该定义为大多数教育界人士所接受，但问题在于如何确定教育目的。因为教育系统的各种利益相关者很难把各自的目的统一起来。第四，实现本学校目标的效果。高质量的学校就是明确宣布并切实达到了其目标的学校。第五，满足消费者规定的和潜在需要的程度。

综上所述，我们认为，首先，教育质量是一个多维的概念，包括与教育相关的诸多方面，如课程与教学、教师与学生、建筑与设施、仪器与设备等教育所有的功能与活动。其次，教育质量是一个多层次的概念，涵盖学习者终其一生所接受的正规和非正规的不同层级、不同类型的教育和培训活动。再次，各教育利益相关者对教育目的有不同的期许，因此对教育质量的理解和侧重点存在明显差异。不管对教育质量的理解存在多少种可能，从教育教学的实践来看，对教育质量衡量的核心在于特定类型、特定学段教育目标的实现程度，最终的落脚点则在于学生的全面发展。

（二）教育质量标准的分类及其构成

教育质量标准有不同的分类方式。从管理层级上，教育质量标准可以分为国际或区域教育质量标准、国家教育质量标准、省或州级教育质量标准、地方教育质量标准和学校教育质量标准。从效力来看，可以分为强制性教育质量标准和推荐性教育质量标准；从教育层级来看，可以分为学前教育、基础教育和高等教育等层级的质量标准；从教育过程来看，包括教育投入、教育过程和教育产出等环节的质量标准；从教育要素来看，包括教师、学生、学校、课程、教学设施等关键要素的质量标准。但从标准的核心组成以及目前国际基本共识来看，可以将教育质量标准分为内容标准、评价标准和保障标准三个维度。

内容标准（content standards），也称学术内容标准（academic content standards），它描述在核心学术性领域，如阅读、数学、科学和历史等课程中，每个学生应该知道什么和应该做什么。内容标准必须适用于所有的学生，不管他们来自什么种族和民族，不管他们来自怎样的语言和文化背景，不管他们有没有特殊的学习需求。［5］一般来说，内容标准最初的表现形式是课程框架，尤其是在基础教育领域，内容标准与课程标准概念常混淆使用。内容标准在高等教育领域中包括学分、专业设置标准等，在职业教育领域中包括课程认证标准、关键能力框架、学徒培训标准等。但内容标准不同于课程，正如《美国国家科学课程标准》中所阐释的，课程是传授内容的方式，包括课堂所讲内容的结构、组织安排、轻重处理及传授方式，而内容标准所描述的各部分内容可以依不同侧重点或视角组织成多种不同的课程。因此，内容标准是课程的重要参照，但不是课程。

评价标准（assessment standards），又称绩效标准（performance standards），主要是基于内容标准描述如何评估学生知识和技能的掌握程度。绩效标准明确学生如何展示他们的掌握程度，主要回答“怎样好才算足够好”的问题，明确了学生如何展示他们对教育学术内容标准所规定的知识和技能的掌握程度。其主要表现为学生评价标准、教育质量监测、学分和资格框架等。比如 PISA 采用的即是由经合组织开发、在全球范围享有广泛认可度的一种评价标准，它测试15岁学生在阅读、数学和科学领域运用知识和技能解决现实问题的能力，以及在日常生活情境中做出良好判断和决策的能力。

内容标准和评价标准的主要区别在于，内容标准侧重对学生应掌握的知识和技能的总体描述，而评价标准是关于学生应该知道什么和能够做什么的具体实例和明确定义，旨在展示内容标准所要求的知识和技能掌握的程度。

保障标准（assurance standards），也称为学习机会标准，一般是指为保证学生达到内容标准和绩效标准要求，对教育者提供给受教育者的教育经验和资源的性质和质量规定。［6］它包括人力、财力、物力投入和管理水平方面的标准，主要有教师标准、办学条件标准、经费投入标准和管理质量标准等，特别是教师标准。教师是教育质量的关键，教师标准是提升教师队伍专业化水平的基本准则和重要保障。管理标准最具代表性的ISO9000 标准，这是由国际标准化组织（ISO）颁布实施的质量管理体系标准，包括四个核心标准和一个支持性标准以及其他内容。

此外，各类标准在不同国家各层级教育标准中的表现形式和名称也不相同。以内容标准为例，在基础教育领域，英国、美国和澳大利亚使用的课程标准、课程框架或学科框架，在日本则称为学习指导要领；在高等教育领域，主要表现为各种专业设置标准和专业评估标准；在职业教育领域，主要表现为课程认证标准、关键能力框架等。

需要强调的是，内容标准、评价标准和保障标准是教育质量标准的三个维度，而不是严格区分的三类不同标准。这三个维度的内容并不是也不可能截然分开，而是紧密结合在一起、相辅相成的。教育质量标准始终以一个整体存在并发挥作用，其构成和发展也随着教育实践的开展而不断丰富和完善。

二、教育质量标准的演进历程与时代特征

教育质量及其标准的发展经历了一个概念不断深化、内容不断丰富、体系不断完善、技术日益成熟，并在学科中心和学生中心之间呈钟摆式不断调整的发展历程。在不同的阶段，质量标准的理念、组成、关注的重点和评价方式等各方面都存在着一定的差异。但从总体上看，教育质量标准的发展对外顺应了政治、经济和社会发展对教育改革的要求，对内也遵循了教育发展特别是人才培养的内在逻辑。在此，我们根据20世纪30年代以来国际教育质量标准在理论和实践两方面的发展，将教育质量标准的演进历程分为四个阶段。当然，这种以发达国家为主要参照的阶段划分方式，并没有泾渭分明的时间节点，所给时间周期也只是一个粗略的估计。

（一）20世纪30～50年代：从单一走向多样

在20世纪30至50年代，受第二次科技革命、全球经济大萧条和第二次世界大战的影响，教育质量标准从单一的学科测验和智商测量向多样的评估教育目标达成度转变。

第一，对教育质量的理解从关注升学向关注社会需求和学生发展转变。19世纪末到20 世纪初，出于保障社会公平和维护社会稳定的需要，英、美等发达国家在教育上推行了一系列改革，开始加强中学学术性课程地位，突出为大学做准备的升学目标。教育质量标准主要由学科测验和智力量表构成，强调以考试和测验的方式对学生学习状况进行评价，评价的内容主要是知识掌握情况，以考查学生的记忆能力。这在很大程度上导致了教育内容单一以及学生的学习与社会、生活严重脱节。在20世纪30～50年代，受进步主义教育质量多元化取向的影响，升学目的开始受到挑战，课程强调要以学生为中心，关注学生和社会的需求，并走向生活化。对教育质量的评价，也重在分析教学活动达到预期目标的程度。

第二，课程标准从全国统一向多样化发展转变。这一阶段，西方资本主义社会现代化进程面临着一系列重大变革，传统教育与社会、生活、实践和人的发展相脱节，无法适应工业发展的需要，进步主义教育风靡全球，在世界范围内产生广泛影响。该阶段新办和改造后的新学校普遍没有统一的课程，不重视学业成绩与考试，而是采用活动课程和实验课程，强调儿童本位、教师宽容和指导、鼓励艺术与手工学习等。在重视学生个性发展和教育生活化的同时，迎合学生各种兴趣爱好和涉及社会生活方方面面的课程纷纷走进学校，这在一定程度上导致课程泛滥、标准缺失、学术水平下降等问题。这一课程政策的影响一直延续到20世纪80年代末。

第三，评价标准从只关注学习结果向关注教育目标的达成转变。传统教育注重对学生有限的学习结果进行评价，以简单的量化方法得出结论。这一时期更强调根据教育目标进行评价，测评的技术水平有了明显提高，评价内容包括教育目的实现程度和教学计划本身。1942年发表的《史密斯·泰勒报告》第一次提出以教育目标为导向，先把教育目标转化为可测量的行为目标；再根据这些行为目标编制课程、教材或教案，组织教育教学活动；最后通过评价教学活动在多大程度上实现了行为目标来评估教学成效。［7］

这一阶段，在进步主义思潮影响下，教育质量标准从单一开始走向多元，但后期由于过分忽视学业成绩、过度强调个性发展，导致标准缺失，教育质量出现下滑，进步主义教育走向衰落。社会呼唤更加公平和适应社会发展的教育，教育质量又逐步开始从多样走向统一。

（二）20世纪60～80年代：新的统一

20世纪中叶以后，科技革命与社会经济发展的新形势向教育提出严峻挑战，教育标准化运动初露端倪。第三次科技革命与1957年苏联卫星上天震撼了以美国为首的西方发达国家，美国将教育提升到国家安全高度，于1958年颁布《国防教育法》，增拨教育经费，推行全国课程改革。

第一，公平和质量成为教育改革的基本目标和标准的重要内容。在这一阶段，原先众多分散的教育目标也最终统一到公平和质量上，联合国教科文组织，英国、美国、澳大利亚等国家和国际组织纷纷将其确定为教育改革的核心目标。1972年，联合国教科文组织的《学会生存：教育世界的今天和明天》报告指出，教育的真正本性是完整的和终身的教育。［8］1963年，美国成立了具有全国代表性的长期教育质量评价体系——“全国教育进展评价”（NAEP）；1983年，美国发表了《国家处在危机之中——教育改革势在必行》报告，瞄准公立学校质量低劣和学生学业水平国际排名落后的问题，指出要使全体美国学生都得到进步和提高，实现途径就是建立标准、问责和评估体系，把教育改革的目标确定为“公平和高质量”。

第二，开设统一课程逐渐成为多数国家的共同选择。课程标准开始向学术方向回归，统一课程（也称基础课程、核心课程或必修课程等）成为英、美等国家的共同选择。美国的生计教育课程昙花一现，实用主义的主导地位让位要素主义和永恒主义，课程改革再次偏向学科。经过20世纪70年代的回归基础运动和80年代的以“振兴基础”为目的的优质教育运动，全美混乱的课程标准逐步走向统一。英国《1988年教育改革法》以法律形式规定成立全国课程设置审查委员会，实行中小学统一课程，设立核心课程，实行全国成绩评定制度，统一国家课程测试、督导和评估标准，加强国家对教育的控制。

第三，教育评价在关注目标达成的同时更为强调对教育活动的改进。斯塔弗尔比姆（D. L. Stufflebeam）在1966年指出，“评价最重要的意图不是为了证明，而是为了改进。因此，评价不应局限于评判决策者所确定的教育目标预期效果的达到程度，还应该收集有关教育方案实施全过程及实施结果的资料，评价是为决策提供有用信息的过程”。［9］为此，他提出了以决策为中心的CIPP评价模式，即背景—输入—过程—成果评价模式。这一模式通过对应然和实然之间差距的研究为教育决策服务提供参考，迄今仍然是国际经合组织和世界银行教育质量评价项目的重要理论基础。教育质量的评价也开始更加深入地融入到学校教育中。基于课程的国际教育质量评价项目也应运而生，国际教育成就评价协会（IEA）于1967年正式成立。该组织在20世纪60～80年代期间分别组织了两次国际数学和科学学业评价活动，促进了对不同国家学生的数学和科学课程学习情况及其改进的准确了解。

在这一阶段，课程改革逐步走向学科中心，提高学业要求和加强国家控制是主要的改革内容。但这一场主要以科学家和学科专家为主导力量的课程改革，带来了学科内容过多、过难、过高，以及学生课业负担过重等问题，引发了社会和家长等多方不满，社会矛盾激化。为化解矛盾，英、美等国在20世纪末开展了新一轮课程改革，拉开了教育标准化运动的序幕。

（三）20世纪80年代末至90年代：基于标准的教育改革全面推开

20世纪末，基于标准的教育改革运动从美国兴起并迅速席卷全球，世界各国更加重视标准的研制和推动工作，教育质量标准进入蓬勃发展阶段。这场教育标准化运动以课程标准为核心，试图通过高要求的质量标准提升国家竞争力。

第一，在理念上，教育质量标准的内涵不断扩展，强调终身学习、促进发展和未来引领。1990年，世界全民教育大会正式提出“全民教育”这一概念，“全民教育”的最终目标是满足全体儿童、青年和成人的基本学习需要，以适应未来社会生存和发展的需要，能够充分发展自己的能力，有尊严地生活和工作，充分参与社会发展，改善个人生活质量等。［10］1996年，联合国教科文组织21世纪教育委员会在《教育：财富蕴藏其中》提出教育目标必须以终身学习理念为指导，从“工具性目标”转向“人本性目标”，强调教育的使命就是使人学会学习，让学习成为全社会每一个学生的内在财富。该报告界定了21世纪社会公民应具备的基本素质，提出了学习的四大支柱是学会认知、学会做事、学会共同生活和学会做人，［11］这也是21世纪教育质量的重要内涵和基本标准。

第二，在课程上，通过调整核心课程结构、完善质量评价标准和加强立法保障等举措推动课程改革。以英、美等国为代表，各国政府进一步推进国家或州级层面的课程改革：缩减全国统一课程教育年限，让学校在课程设置上有更多的自主权；缩短自然科学的教学总时数；降低外语必修课的学术标准；加强对课程标准的评估；确定学校督导评估制度；建立质量评价标准等。在这一阶段，英国出台了首批国家标准及其使用手册；美国也有了全国性教育改革法案《2000：美国教育目标法》，以立法形式资助、鼓励各州建立自己的评价标准，并在四年级和八年级推行阅读和数学自愿性全国测验，试图通过评价提升教育质量标准。

第三，在教育质量评价中，关注不同利益相关者的价值取向，倡导多元、平等和共同参与，定性与定量的评价方法紧密结合。在这一时期，理论研究者与教育实践工作者对传统评价理论进行了积极反思，提出了“第四代评价理论”，该理论主张重视评价利益相关者的价值观，提倡在自然主义的情景下，运用建构主义探究方法，充分听取不同方面的意见，组织协商，促进达成共识。［12］

在这一阶段，标准化运动蓬勃发展，具体表现为：质量标准的统一性和多样性受到更多关注，质量评价的主体从专家转向其他利益相关者。然而，在这一过程中，以问责为主要特征的政府管理模式受到质疑，这种通过基于考试和评价的绩效管理模式导致实践领域的投机主义倾向和不诚信行为时有发生，也引发人们对标准化评价方式的质疑和对评价结果使用的新思考。

（四）21世纪以来：国际化

进入21世纪，教育质量标准国际化进程加快并迅速发展。一些大型国际评估研究项目受到空前重视，参与国通过国际比较，获取关于本国与其他国家在教育相关方面的优势和差距，纷纷制定或修订本国的国家教育质量标准，力争在国际上处于领先水平。

第一，教育质量被提到新高度，教育质量目标将所有人都纳入视野。在2000年世界全民教育论坛上，联合国教科文组织提出了质量与公平的大质量观，指出“教学质量差是不平等的重要根源，质量和公平是密不可分地联系在一起的”。论坛通过的《达喀尔行动纲领——全民教育：实现我们的集体承诺》中提出了全民教育的六项目标。其中，全面提高教育质量目标指出，要“保证全民教育质量，使所有人能取得可测、能获得认可的学习成果”。

第二，学习者的关键能力成为教育质量标准的核心内容。关键能力，又称关键技能，指一组通用的、可迁移的、对学习者未来发展起关键作用的能力。该概念于1972年由德国劳动力市场与职业研究所所长梅滕斯提出，此后关键能力不仅成为各国职业教育课程和教学的基本指导思想，而且在高等教育和基础教育质量标准中也得到深刻体现。在基础教育方面，PISA 对世界各国教育目标和教育质量标准都产生了重大影响。2006年年底，欧盟《终身学习关键能力——欧洲参照框架》不仅成为欧盟教育质量标准的重要参照，也对非欧盟国家教育质量标准产生重要影响。该框架界定了每个公民都需要具备的八种关键能力：母语交流、外语交流、数学及科技、数字化、学会学习、社会和公民、创业精神，以及文化意识和表达能力。［13］美国2010年颁布的《共同核心州立标准》十分强调学生未来进入大学和职场所需要的能力。该标准提出了语言交流、数学、学习和表达等关键能力，迄今已被美国45个州、哥伦比亚特区和四个属地采纳。

第三，在形式上，国际评估和国内监测并重。国际组织通过评估项目引领世界教育改革方向。世界银行、国际教育成就评价协会、联合国教科文组织和国际经合组织等国际组织针对不同领域开展的多项国际评估项目以其专业性、广泛性和延续性对世界各国教育质量标准的研制和实施发挥着引领、示范和推进作用。联合国教科文组织将教育质量标准的研制推向全球，2000年，该组织在对各国全民教育进展评估的基础上，提出了全球全民教育目标；2004年提出教育质量框架和支持有质量教育的十个关键方面的标准；2005年，其组织撰写全民教育监测指导纲要草案，建立了一套中期评估指标体系，并发布《全民教育全球监测报告2005：提高质量势在必行》，分析了教育质量的决定因素，对11个国家进行经验介绍，为其他国家建立教育质量标准的政策和指标体系提供借鉴。

经合组织国际教育指标体系、国际学生评估、高等教育学习成果评价、技能战略和国际教学调查等项目为各国比较和借鉴提供重要参考，对参与国的教育政策走向和教育改革实践都产生了重要影响。在国家层面，世界各国纷纷建立教育质量监测体系来了解和改进本国的教育政策和实践。英国、美国、澳大利亚、印度、巴西等发达国家和发展中国家都建立了全国教育质量监测体系，并将基础教育质量作为监测重点。其中，美国全国教育进展评价是美国最具有代表性的长期教育质量评估项目，也是国际教育质量监测的典范。通过对美国中小学生的数学、阅读、科学、写作等学科知识和技能掌握情况进行周期性评估和长期趋势评估，不仅可以作为各州、各地区的共同量尺，还可以将学生当前的学习成绩与多年前的成绩进行比较，展示学生的学业进展情况。

产生教育质量国家标准国际化趋势的原因大致可归结为如下几点。一是20世纪末的政治多极化、经济全球化使得了解他国和加强往来变得尤为重要。二是信息技术等新的技术革命为世界各国标准研制提供了便利，使得各国在更短时间、更大范围和更深层次上互相了解和合作成为可能。三是随着经济全球化进程加快，国际贸易频繁，经济一体化加速，国际竞争加剧，培养和储备更多国际化人才的重要性和紧迫性日益彰显。

三、制定教育质量标准的基本原则

为规范和引导教育质量标准的研制工作，许多国际相关组织出台了多项制定教育质量标准的基本原则。欧盟先后制定了多项共同原则，为成员国研制教育质量标准提供指导和规范，比如《欧洲非正规和非正式学习鉴定和认证共同原则》和《欧盟教师能力和资格共同原则》等。许多国家的相关组织也出台了多项针对某一个或某一类的教育质量标准的指导原则。这些原则内容上各有侧重，适用范围有大有小，但有许多共同之处，可以把这些共同之处视为国际上制定教育质量标准的基本原则。

（一）目标性原则

教育目标是教育质量标准研制的基本出发点。教育目标调整的过程也是教育质量内涵不断丰富的过程，从简单地以升学为目标，到升学和就业并重，到人的全面和个性化发展，学会认知、学会做事、学会合作和学会生存这四大支柱日益成为世界各国教育质量标准的重要参照。世界各国的教育质量标准无不是以其国家政策法规规定的教育目标为指引，以教育目标的实现为宗旨。可以说，国家教育质量标准就是国家教育目标的具体化，教育目标是教育质量标准所应遵循的第一原则。在日本，《基本教育法》将宪法规定的教育基本目的——“每一个国民的人格完善”和“国家社会建设者的培养”——进一步具体化，确立了各级各类学校的教育目标，成为制定教育质量标准的首要依据。在美国，不同时期在升学和就业两大教育目标之间的取向选择决定了教育质量标准的不同内容和评价方式。

（二）公平性原则

公平性原则是指促进有质量的教育机会均等（Equal Access to Quality Education）。它包含两层含义，一是面向所有学生，二是提供优质均衡的教育。优质公平作为21世纪的重要理念成为各国研制教育质量标准的基本原则。联合国教科文组织近年来明确把教育公平作为教育质量的重要指标，对世界各国教育质量标准具有重要影响。《达喀尔行动纲领》提出的六项目标都和教育质量和教育公平相关，全面、平等、优质等字眼反复出现。教科文组织将教育提高到基本人权的高度，提出了关于质量和公平的大质量观，分析了教育质量的影响因素，对世界各国教育标准的研制具有重要指导意义。各国在研制教育质量标准时，无不将教育公平作为基本出发点，事实上教育质量标准本身即是确保教育质量公平的重要工具。美国科学教育标准明确将公平作为基本原则，指出科学教育必须面向所有的学生，不论性别、年龄、家庭、种族、文化背景、健康或者残疾，都应该有接受科学教育的权利和机会。

（三）清晰性原则

清晰性原则是指制定的教育质量标准应该明确、具体、通俗易懂，所有相关人员都能准确理解而不会产生歧义，这是制定教育质量标准最基本的要求。教育质量标准是教育行政管理人员、教师、课程开发人员、教育评估者、出版商以及其他相关人员的工作指南。只有为他们提供明确、清晰、能够准确理解和掌握的指引，才能确保学生所获得的教育资源和教育过程的一致性，从而获得与同等教育层次的受教育者大体一致的教育结果。如果标准语言晦涩、模棱两可、逻辑不清、观点模糊、立场不明，就会造成相关人员的误读、误解和妄自揣测，导致不同地区课程、教学、评估和学生成绩之间的差异。

（四）灵活性原则

灵活性原则是指制定的教育质量标准在做出统一规定的同时，要尊重国家、地区、学校和个体之间的差异，确保教育质量标准实施过程中的多样性，留出一定的弹性空间和自主空间；否则，采用“一刀切”式的做法，不仅难以适应不同国家、地区、学校和个体之间的实际差异，而且会扼杀执行人员的创造性，严重挫伤其积极性，教育质量标准将难以落实和有效执行。美国太平洋研究所在对世界各国有代表性的基础教育课程标准进行比较之后，指出灵活性是一套好的课程标准应遵循的一项重要原则。欧盟的《欧洲高等教育质量保障指导方针》明确指出，欧盟各国在制定高等教育质量保障标准时要遵循这一基本原则，不能在执行的过程中扼杀多样性和创新性。联合国教科文组织在对教育质量各维度全面分析的基础上，强调和鼓励各国在本土适宜和文化适切的情况下，制定出符合本国、本地区乃至各教育机构自身特色的全面质量框架并进行不同的实践。

（五）系统性原则

系统性原则包括教育外部和教育内部两个层面。从外部来说，教育不是孤立存在的，而是受到政治、经济、社会、文化等各种因素的影响，因此制定教育质量标准必须考虑社会和经济发展的需要，体现出时代性和前瞻性。从内部来说，不同层级、不同类别教育质量标准之间要具有一致性和累积性，比如基础教育各个年级、各个学科之间的标准要有连续性，更高年级是在前一年级基础上的进一步提升。英国、美国、德国、澳大利亚等国家在21世纪开发的国家课程标准都注重以学科能力为核心，注重课程标准的整体性和系统性。

四、教育质量标准实施和评价的基本模式

教育质量标准的成效不仅取决于标准本身的质量，更有赖于在实践中能够得到科学、有效的执行和反馈，从而不断完善。

从研制和实施的主体来看，教育质量标准的制定和实施有三种基本模式：一是行政主导的教育质量实施和评价模式；二是专业主导的教育质量实施和评价模式；三是专设机构主导的教育质量实施和评价模式。一个国家并非绝对采取某种单一模式，不同教育阶段甚至是同一教育阶段的模式，都可能有所不同，比如日本在基础教育阶段主要采取行政主导模式，在高等教育阶段则采取了多种模式。采取什么样的模式是由各国根据各自的政治体制，经济实力，投入力度，各层级教育的属性、标准和监测体系的发展程度等因素所做出的综合选择，但是通过专设机构来负责研制和实施教育质量标准成为越来越多国家的共同选择。

（一）行政主导的教育质量实施和评价模式

中央政府相关行政部门主导教育质量标准的制定和实施工作。政府制定相关法律法规，然后依法招标、审批和颁布实施各种教育质量国家标准，标准的具体研制工作则委托相关专业研究机构负责。这种模式的典型国家是俄罗斯和日本。

在俄罗斯，联邦政府制定相关法律法规，并依法招标、批准并实施各级各类教育机构示范性条例和其他教育标准，标准的具体研制工作则委托相关研究机构。《俄罗斯联邦教育法》对国家教育标准制定进行明确规定：国家教育（包括质量）标准的制定通过招标进行，并且至少每十年一次在招标的基础上加以修订。普通教育国家标准由俄罗斯教科院负责。俄罗斯教科院于2001年开始设计教育标准草案，共设计了六套草案，最后一套于2003年12月29日在俄罗斯联邦教育科学部部务委员会批准通过。2007年，俄罗斯颁布新的教育标准的制定原则，俄罗斯教科院2009—2011年分别完成了普通教育阶段1～4年级、5～9年级、10～11年级的国家教育标准的制定。在职业教育和高等教育阶段，不同专业的教育标准的具体研制工作分别由不同的学校承担，俄罗斯教育科学部批准公布并实施。各专业教育标准分别由具有相应专业优势的学校制定完成，如师范类专业教育标准由国立赫尔岑师范大学承担制定。

日本文部科学省统领教育质量标准的制定和实施工作。中央教育审议委员会及国立教育政策研究所作为日本文部科学省最高教育咨询机构，在教育政策咨询及标准与法规的形成过程中发挥着巨大作用。目前日本文部科学省提交国会的所有相关法律文件都经过中央教育审议委员会首先向文部科学省提交议案。然而，在对现行的教育法规做出重大修改和调整等重大决策时，日本文部科学省通常会临时成立负责法案起草和审议工作的专门委员会。文部科学省国立教育政策研究所则负责有关教育质量标准的法规以及出台前的前期调研、标准制定、标准实施后政策评价、全国教育课程实施情况评估、全国学力调查以及涉及全国范围的教育质量方面的重大教育调查、调研工作等。

需要指出的是，在高等教育领域，日本文部科学省制定《大学设置基准》，并通过认证委托第三方组织实施机构评估。日本高等教育20世纪90年代步入评价时代，开始实施第三方评价，2004年建立基于第三方评价的“认证评价制度”。评价机构的设置是自由的，只要满足文部科学省制定的一定的“认证基准”即可，各大学有完全的自主权来决定在哪一家认证评价机构进行评价。这些评价机构的认证标准在符合《学校教育法》及设置基准的前提下，在具体评价标准和评价方法上则享有较高的自由决策权。［14］

（二）专业主导的教育质量实施和评价模式

教育质量标准由处于相对中立地位的专业学会或大学等机构制定，或是由政府机构以项目的形式委托专业学会、大学或研究机构来进行。这是许多分权制国家的现实选择。在这些国家当中，欧盟成员国、美国及德国等较为典型，过去是专业学会所制定的标准被州层级采纳的情况较为普遍；近些年来国家或联邦层级也越来越多地开始接受和使用一些专业学会提供的质量标准。

欧盟通过立法机构及其授权的各级专业机构制定各种教育质量相关标准。欧盟立法机构即欧盟议会和欧盟理事会出台了多项各级各类教育质量标准体系立法建议：《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》、《关于建立欧洲职业教育与培训质量保障参照框架的建议》、《欧洲高等教育区质量保障标准和准则》和《关于终身学习关键能力的建议》等。在欧盟，“建议”是一种立法形式，但对各成员国没有法律约束力，欧盟各国是否接受和使用这些教育质量标准，采取完全自愿的原则。欧盟标准体系建议的具体制定则由其委托的各级各类专业机构负责。例如，《欧洲高等教育区质量保障标准和准则》是由“博洛尼亚进程”签署国教育部长委托或授权专业机构——欧洲高等教育质量保障协会制定的。而“博洛尼亚进程”的标准体系覆盖《欧洲文化公约》46国，甚至超出了欧盟的范围。

美国联邦政府虽然加强了集权的力度，但是教育标准的研制和实施主要通过各类专业学会或委员会得以实现。在教育管理上以地方分权为主，相关教育标准的研制主要是由各州委托专业组织或与其合作完成。教育质量标准体系比较完备，主要由各专业组织制定的专业标准组成。美国国内对实行国家教育标准一直存在争议，赞成国家标准的美国教育政策智库——福特汉姆研究所认为，50个州实行50套标准和测试在现代的、相互连通的世界是没有意义的，统一而严格的国家质量标准可以作为平衡各州水平参差不齐状况的第一步，同时也为使全国测试变得公平均等而铺平道路。［15］近年来，奥巴马政府强化了以结果为导向的问责制，特别是通过建立标准、完善认证评估以及监测等方法，进一步加强和提高教育质量。

德国教育质量发展研究所（IQB）是国家教育标准的主要负责机构。2004年，IQB设立在洪堡大学，这个机构的基本任务是统一、细化、继续改进国家教育标准，以及对其在学校的实施予以学术上的支持。IQB由文教部长会议决定设立，该研究所负责监测和评估国家教育标准在德国各州的具体实施情况。之所以有意识地选择挂靠在柏林洪堡大学，是为了获得一个科学的支持保障。IQB的五个主要研究领域是：测试与标准研究、实施及评价研究、能力获得及能力发展、教育质量标准监测、教育学和心理学诊断等。除了标准化测试工作和创新的教育实证研究项目之外，IQB的核心工作始终都是国家教育质量标准的实施。

（三）专设机构主导的教育质量实施和评价模式

政府专设负责教育质量标准研制与实施的委员会或机构，这些机构独立于教育行政部门，并直接向国会或总理报告。近些年来，越来越多的国家开始重视教育质量标准的制定与实施工作。无论何种体制，专设教育质量标准研发与应用机构，越来越成为一种新的发展趋势。过去一些坚持教育部和专业学会为制定主体的国家，也正逐渐改变做法，开始倾向于设立专门的教育质量标准机构负责具体实施，如英国、美国、澳大利亚等国家。

英国专门成立教育标准局（Ofsted）负责组织教育质量标准的制定和实施工作。1992年，英国原皇家督导团从英国教育与就业部独立出来，组织成立了教育标准局，成为英国实施教育质量监控和管理的独立政府机构，该局直接隶属于议会下面的一个专门委员会，直接对教育大臣及国会负责。同时，该局还与就业部下设的资格与课程管理局（QCA）、师资培训局以及审计委员会等保持密切联系。成立于1997年的QCA是介于政府与学校之间的半官方中介机构。QCA负责对英国教育和培训系统的质量进行外部监控，建立一个兼顾个人、社会和经济需求的连贯统一的质量标准体系，促进教育质量的提高。QCA的主要工作包括：统一管理教育证书和职业资格证书的鉴定工作，主持全国统一考试（statutory tests），检查国家课程的实施情况等。

澳大利亚主要通过资格框架委员会等专设机构负责各项教育质量标准的制定和实施工作。澳大利亚各教育领域标准的制定都是由行政推动下的专业机构或委员会来具体承担的，这充分体现了其行政与学术的统一。澳大利亚负责制定全国教育质量标准的机构是澳大利亚政府教育、就业和劳动关系部（MEEWR）。直接负责国家教育质量标准的机构是澳大利亚学历资格框架委员会（AFQ Council），这个委员会的成员包括来自中小学、职业教育与培训以及高等教育三个部门的专家、政府和企业代表，澳大利亚学历资格框架是澳大利亚目前最完备的教育质量标准和保障体系。澳大利亚的国家评估项目（NAP）是澳大利亚政府于2008年启动的全国性评价项目，由联邦政府采用招标的方式委托澳大利亚教育研究委员会（ACER）和澳大利亚考试中心（EAA）等机构分别承担，对中小学生进行持续跟踪评估，对全澳大利亚各地的教育水平和发展作出定期的、系统的评价。它包括澳大利亚教育、就业、培训以及青少年事务部（MCEETYA）旗下的所有考试，包括NAPLAN、PISA与TIMSS等。

美国全国评估管理委员会（NAGB）是国会于1988年专门授权成立的独立机构。国会成立该机构的主要目的是监督NAEP工作，确保全国教育进展评价项目不会受到特殊利益驱使或不恰当的影响。其具体职责主要包括制定NAEP相关政策，研发评估框架和测验的具体实施等。全国评估管理委员会由26位成员组成，成员具有广泛的代表性，包括政府官员、州立法委员、地方和州学校官员、教育工作者、商界代表和公共机构的其他成员等，成员任期四年。虽然其成员由教育部任命，但该委员会独立于教育部，只是通过全国教育进展评价与教育部所属国家教育科学院的全国教育统计中心间接联系。

五、对我国建立教育质量国家标准的启示

（一）转变政府职能，从直接管理转向宏观指导

近年来，无论哪种类型的教育管理体制，设立（委托）专门的教育质量标准管理机构越来越成为一种新的发展趋势，管、办、评分离已成为各国教育治理模式的一个共同选择。过去英国、澳大利亚等一些坚持政府部门直接介入的国家，正逐渐改变做法，开始倾向于设立（委托）专门的机构，负责制定和组织实施教育质量的管理活动。具体来看，政府在关于教育质量标准的活动中所扮演的角色正在发生变化。在质量标准的制定方面，由于其高度的专业要求，主要发达国家的教育行政部门不再直接参与其中，而是委托其隶属的研究部门、专业学会或者其他研究机构来共同完成。在众多的参与机构中，政府部门更多地发挥着牵头人、协调者的作用，对标准的适用性提出明确的要求，为标准制定工作提供各种资源和服务，作为标准的利益相关者之一参与标准的研讨和审核，保证标准制定工作的顺利实施和标准本身的质量。经过政府部门的审批、发布后，质量标准进入实施阶段，这一阶段也涉及大量专业的事务性工作，如标准监测工具的开发和维护、组织测试、统计分析等，在这个环节，政府部门同样不便直接参与其中，主要提供宏观层面的政策支持和必要的行政力量来推动具体工作的开展。

对我国而言，教育质量标准制定应建立在政府提供公共教育服务的基础之上。目前，教育质量标准的制定和实施，迫切需要教育行政部门明确定位、统筹规划、政策引导和资源支持。在具体措施上，由教育行政部门牵头，成立全国性的教育标准化委员会和教育质量标准专设机构，组织学术单位、直属研究机构、行业协会等各方面的力量，明确分工，形成合力，建立良好的协作机制，启动教育质量国家标准的研制和实施工作。

（二）关注学生个体发展，充分发挥标准的改进功能

制定以关键能力为核心的教育质量标准，为学生未来的发展做准备是国际共同取向。在21世纪，教育的重点从知识掌握向能力获得发展，关键能力培养成为世界各国关注的焦点。能力培养已经成为许多国家教育改革的重要目标和教育质量标准的基本内容。和许多发达国家相比，我国在教育质量标准发展上还存在很大差距，迫切需要超越考试成绩这一单一指标，完善内容标准，建立包括认知、情感、态度等在内的综合性指标来反映教育质量。在内容标准的指向上，要以学生认知能力发展为主要目标，强调教育在促进学习者的创造力、情感发展以及帮助他们树立正确的价值观和处事态度方面发挥作用。另外，随着我国教育事业在外部保障条件方面取得的巨大成就，质量标准要实现从外在条件向内在发展的转变，更加关注教育内涵式发展的指标，如教师发展、学生学习和课程实施等，这些才是构成教育质量标准的主要内容，其中，学生学习及其产出又居于核心地位。因而，教育质量的评价标准要充分体现以学生为本的理念，关注学生个体的历时性发展变化，积极倡导发展性评价，充分发挥教育评价的改进功能。随着评价理论和评价技术的发展，新的评价工具和评价方法不断涌现，这为大规模、长期、动态数据的采集和使用提供了便利，使教育评价从传统单一的学习测验向更加关注过程和增值评价转变成为可能。这一切都为教育质量标准从单一走向多元，评价目的从问责到促进，人才评价和选拔从片面到综合提供了更多的选择空间和实现路径。

（三）因地制宜，建立适合本国国情的管理模式

在管理模式上，教育质量标准的实施与评价有三种基本模式，分别为行政主导模式、专业主导模式和专设机构主导模式。不同的模式都有其各自的优缺点。在行政主导模式中，围绕质量标准开展的活动实际上成为政府行政权力的一部分，其优点是权威性强，标准制定与实施高效、统一，有利于在标准实施过程中整体推动。其不足则表现为难以有针对性地回应不同地区的差别化要求。专业主导模式在标准制定过程中有一定的优势，但在标准的实施过程中，由于受限于我国现有的教育行政管理模式，经常面临权威性不足的挑战，难以得到社会各界的广泛认同。专设机构主导模式集中了以上两种模式的优势，可以根据实际需要灵活地借助行政资源、整合专家资源，同时专设机构作为一种社会中介机构又具备一定的独立性，可以与行政部门保持必要的距离和张力，其提供的专业化服务更容易为社会接受，也能更好地发挥为行政部门提供决策咨询的功能。我国教育质量标准管理模式的建立，需要立足于教育管理体制的现实，以当前开展的教育质量评价、督导与监测实践为基础，在行政权威和专业性之间进行合理定位，形成自己的特色。

（四）民主决策，鼓励各利益相关者共同参与标准制定

质量标准的制定和实施是一项综合性极强的系统工程。各国在质量标准制定和实施的具体过程和组织模式上各不相同，但都遵循一些基本的准则，其中最为重要的一个准则是政府主导、专业引领、多方参与、民主公开。政府主导是要确保质量标准的合法性，也反映了标准制定和实施的复杂性。专业引领是由标准制定和实施的特殊要求所决定的。在质量标准涉及的各个环节，不同领域的专家需要就质量标准涉及的理论和实践问题，进行系统深入的研究，做好决策咨询。多方参与则要求涉及质量标准的各利益相关者（政府部门、学生、教师、家长、社会中介机构、高校、用人单位等）全程参与到相关工作中，在标准制定过程中表达自身及其所代表群体的利益诉求，监督、指导标准的实施过程，反馈、评估标准的实施成效等。民主公开是现代教育管理决策的基本要求，它要求质量标准制定和实施的程序、决策模式、信息对公众公开，这有利于质量标准获得公众的认同和支持，提高教育政策的执行效率和民众的满意度。

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