如何拓展民办教育空间？

管季超0712

如何拓展民办教育空间？时间:2015-02-09  来源:中国教育三十人论坛  

袁振国 董圣足

　   《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出，“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。要求“各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育”。
　　2014年10月29日国务院常务会议部署推进消费扩大和升级、促进经济提质增效，提出要重点推进六大领域消费，其中排在第二位的就是“提升教育文体消费，完善民办学校收费政策，扩大中外合作办学”。
　　但是遗憾的是，中国的民办教育并没有成为发展的新的增长点和改革的重要力量，也没有成为新的消费点。十年前我国财政性教育经费徘徊在3.5％左右时，我国的教育总投入占GDP的比例是5.5％，有2个百分点是由民间资本贡献的。而在财政性投入增加到4％以后，教育总投入仍然是5.5％，出现了“国进民退”的现象。'
　　民办教育不是“拾遗补缺”
　　早在2002年我国就颁布了《民办教育促进法》，确立了民办教育的法律地位，但是在很多人的头脑里和政府部门的工作安排中，民办教育只是拾遗补缺，在很多地方，当财政支出有能力举办教育时，民办教育就可退出历史舞台了。其实，民办教育至少有三个功能，非公办教育可以替代。
　　扩大教育资源。2012年，我国财政性教育投入首次达到占GDP比例4％的目标，但距发达国家仍有较大差距。2009年经合组织国家的平均水平为6.2％。据测算，我国要实现2020年基本实现教育现代化的发展目标，教育总投入至少需要占GDP的7％。在当前经济转型升级发展和各项民生工程大力推进的背景下，单纯依赖财政性教育投入，已经不能完全满足教育发展需要，必须吸引社会对教育的大量投入。
　　提供更多的选择性。随着改革开放的不断深化，人民的生活水平不断提高，越来越多的人有愿望和能力选择多样化的教育。1980年，我国城乡居民储蓄存款余额为399.5亿元，人均40.5元；2011年，我国城乡居民储蓄余额接近40万亿元，人均超过2.8万元，分别增长1000倍和690倍。社会经济的发展及人民生活水平的提升释放了人们对高质量、个性化教育的需求。在这一点上，现在社会最为关注的教育热点问题——公办学校择校，就是人们有强烈的意愿行使自己教育选择权的结果。公立教育的重要使命是保障教育公平，确保国民接受最低程度的有质量的教育。民办教育则侧重满足不同群体的多样化需求，尤其是对优质教育的需求，与公立教育相互补充，相得益彰。因此，在合理的教育体系中，选择性教育的任务主要依靠民办教育。择校问题的最终解决，需要通过义务教育的均衡发展和优质民办教育的协同发展。
　　激发教育活力。公立学校作为社会公共组织的一部分，难免具有公共部门的“低效率”特点。例如，公办学校的教师常态流动机制仍然没有完全实现，在当前我国事业单位改革和社会保障制度不健全的情况下，不合格教师的退出机制仍然难以真正实现。民办教育则可以采取更为灵活的合同制，利用高薪吸引优质教师，从而提高教育教学质量，为公众提供有特色的，可供选择的教育服务。对于不适应学校特色发展需要或不合格的教师，则可以采取不续签合同的方式使其退出，从而保障教师队伍的水平。民办教育灵活办学机制上的优势，一方面有助于实现学校的特色发展，提高吸引力，同时也对公办学校产生竞争的压力，迫使公办学校提高自身的质量和特色，提高吸引力。民办学校的这种活力如同“鲶鱼效应”一样，可以激发出整个教育体系的活力。
　　从教育长远发展来看，单一的公办教育难以满足国家和人民群众的需要，只有同时吸引社会各界力量发展教育，建立并形成民办教育与公办教育共同发展的格局，才能实现教育现代化的战略目标，建设成为人力资源强国。
　　分类管理要实事求是
　　与其他领域的改革发展一样，未来一个时期，我国民办教育的改革发展要实事求是，从我国国情出发，基于民办教育的实际情况，稳步推进。
　　实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点，是推进民办教育改革的一项重大举措，也是逐步理顺民办教育管理体制的大趋势。但是，考虑到我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，以及现阶段我国民办教育主要特征是投资（出资）办学而非捐资办学的基本国情，在逐步推进营利性与非营利性民办学校法人分类管理时，在价值判断上，应秉持公平正义原则，要防止在倡导和鼓励非营利教育机构发展的过程中，有意或无意产生对营利性学校及教育机构新的制度排挤和政策歧视，否则将可能导致举办者的“政策性恐慌”，产生“逆向选择”和“公地悲剧”。
　　从历史的角度说，我国民办教育的发展背景和生态与发达国家有很大不同，分类管理虽然是国际的普遍做法，但其他国家有相应的税收制度、捐赠制度、政府补贴制度和文化环境，在我们没有这些相应制度、措施的时候，就生吞活剥地进行分类，结果难以预料。还是要在有利于民办教育发展、有利于民众多元化教育需求的前提下逐步实施。
　　从道义上讲，无论是营利性教育还是非营利性教育，都是教育事业的有机组成部分，都应有其存在的社会价值和生存空间，只要依法、诚信、规范办学，都应得到鼓励、支持和尊重。鉴于当前各方面对于分类管理还没有形成充分共识，相关部门尚未出台分类管理具体办法，分类管理要谨慎行事，先在“试点”上多做文章，而不急于全面推进分类管理制度，否则将可能造成设置审批和行政监管的真空，导致日常运行中的混乱局面。即使将来要彻底分类，也要在法律允许的框架下，充分尊重举办者（出资人）的真实意愿，按照“老校老办法、新校新办法”，妥善做好资产处置、机构调整、法人变更等各项过渡工作，并且要适时建立起对于举办者办学者的激励和补偿机制。
　　多管齐下，促进民办教育发展
　　（一）主动引领内涵发展，健全财政扶持长效机制。随着社会需求不断变化升级，今后一个时期，全国大部分地区的民办教育必须也只能走创特色、提质量、塑品牌的内涵发展道路，才能更好地生存发展。除了少数区域、个别学段对民办教育尚有一定补充性需求外，多数地区、多数学段的民办学校，可能都要从满足补充性需求为主转向满足选择性需求为主上来。为此，除了学校层面的意识自觉和不懈努力外，迫切需要政府层面的积极引导和大力扶持。
　　首先，各级政府都应依法尽快建立民办教育发展专项资金，各级财政要按照“财权与事权对等原则”，逐年加大民办教育的扶持力度，将支持民办教育发展资金列入同级财政预算，并做到与总体教育经费增长幅度保持基本一致，使民办教育财政投入与本区域民办教育的发展规模和客观需求相适应。
　　其次，落实十八届三中全会要求，有关部门尽快研究制定在民办教育方面“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度”的具体办法，明确财政支持的对象、项目、标准，重点支持非营利性民办学校的生均经费、教师保障、实习实训基地建设等，并加强经费使用的监管和绩效评价。
　　再次，在即将制定的“十三五”规划中，建议国家发展改革、财政和教育行政等部门，专门针对民办教育设立若干专项，通过启动和实施民办学校“学科优化工程”、“特色创建项目”、“教学卓越计划”等举措，引领和支持民办学校夯实发展基础、提高办学水平，促进民办教育内涵提升、转型发展。
　　此外，还可以通过一定的财政、税收和金融手段，鼓励和引导民办院校之间加强横向联合，引进战略投资者进行资产重组，以优化教育资源的配置，提升民办学校的办学实力。
　　（二）着力解决公平待遇，狠抓民办学校师资保障。当前和今后一个时期，制定民办教育政策，还应立足破解发展瓶颈，突出教师主体地位，多管齐下、多措并举，提升民办学校教师社会保障水平，增强民办学校教师职业发展能力。
　　一是深化教师身份管理制度改革，探索建立区域性民办学校教师人事管理服务中心。有条件的地区，可以考虑将“服务中心”定性为事业单位，争取按照全口径在校学生人数，核定民办学校教师事业编制数量，参照公办学校教师“局聘校用”方式，将符合规定条件的民办学校教师统一纳入到“服务中心”管理平台，使其从“单位人”变为“社会人”，从而从源头上彻底解决民办学校教师与公办学校教师的平等身份问题。
　　二是研究建立政府、学校、个人等各方面合理分担的社会保障机制，逐步推动民办学校教师社会保障水平不断提高。鼓励有条件的地区和学校通过补充养老保险的方式，改善教师退休后的待遇，对于从事学历教育及学前教育的民办学校，可研究给予一定比例的财政补助。
　　三是保障和落实民办学校教师在资格认定、职称评审、科研申报、评优评先、奖励激励、培训培养等方面，与公办学校教师享有同等权益。逐步建立民办学校教师从教津贴制度。鼓励公办学校与民办学校开展教师交流，互帮互学，共同提高。支持民办职业院校与行业企业建立合作联盟，鼓励企业高级管理人员和工程技术人员到民办学校任教，加快“双师型”（双师质）教师队伍建设。
　　（三）深入实施简政放权，保障民办学校自主办学。在收费定价方面，在没有实行营利性和非营利性民办学校分类管理之前，对从事学历教育和学前教育的民办学校收费，总的原则应该是放松管制，逐步由市场自行调节。考虑到一些学段可能存在资源供给不足和“行业寡头垄断”现象，则要辅以必要的政府指导价管理。而带有营利性质的民办培训教育机构，则应随行就市允许其自主确定收费标准。在招生管理方面，允许民办学校按照核定的办学规模，与所在地公办学校同期面向社会自主招生，对于一些优质学校可以考虑给予提前招生，相关部门及辖区不应对民办学校跨区域招生设置障碍。在专业设置方面，要进一步扩大民办高校和中等职业学校专业设置权，鼓励和支持学校按照区域产业发展需求，突破专业目录，自主设置和调整学科专业。在合作办学方面，适当降低门槛，鼓励和支持民办学校多渠道引进国外优质教育资源，包括引进国际教师、开设国际课程、研发双语教材等，优先审批民办院校与境外院校的合作办学项目。
　　（四）切实维护行业秩序，加强民办学校规范管理。从维护行业整体利益角度讲，规范也是一种促进。就现实状况而言，通过一定的制度性安排，确保民办学校依法诚信办学和良性稳健运行，是十分必要的。今后一个时期，在规范管理上，要突出抓好以下四个环节：一要完善民办学校法人治理结构。有关部门要督促民办学校建立健全理事会或董事会决策机制，逐步推进监事制度，规范和落实成员的构成、议事规则、运作程序等要求，依法制定学校章程，推进民主管理，保障校长依法行使职权，加快探索建立现代学校制度。二要落实民办学校法人财产权。在尽可能减免资产过户所涉规费和帮助学校解决必要融资需求的基础上，有关部门要监督民办学校举办者依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产，足额过户至学校名下，防范办学风险。三要规范民办学校财务管理。有关部门要指导和督促民办学校严格执行相应会计制度，规范资金资产管理，并将民办学校财务规范管理的成效作为财政补助的重要指标和依据。四要强化行业组织自律作用。鼓励和支持各类民办教育行业协会、社会中介机构和其他非营利性联盟组织，参与民办教育共同治理，维护民办教育行业秩序，强化民办学校自我约束能力。需要指出的是，对民办学校采取任何行政规制，都应依法、合规、循序进行，注意把握好分寸，不应损害学校办学自主权，更不能干扰学校正常运行及教学秩序。只有这样，才能真正保障民办学校健康有序发展。
　　（作者袁振国为中国教育三十人论坛成员、华东师范大学终身教授，董圣足为上海市教育科学研究院民办教育研究所所长）