我国民办教育发展转型中的困境与对策

管季超0712

我国民办教育发展转型中的困境与对策时间:2013-09-10

黄 为

         十一届三中全会以来，随着我国改革开放的不断推进和市场经济的蓬勃发展，我国民办教育事业由萌芽到勃兴，取得了长足发展，已成为我国教育事业的重要组成部分。发展民办教育是市场经济在教育领域中的客观反映和内在要求。民办教育的兴起，打破了政府长期包揽教育的格局，是新中国教育发展史上的伟大改革实践。当前，我国民办教育已进入转型发展关键期，陷入了困境，必须引起重视，寻求对策，努力推进民办教育持续健康发展。
        一、我国民办教育进入了转型发展关键期      
        2012年，全国共有各级各类民办学校（教育机构）13.99万所，比上年增加0.91万所；各类教育在校生达3911.02万人，比上年增加197.12万人。其中，民办幼儿园12.46万所，在园儿童1852.74万人；民办普通小学5213所，在校生597.85万人；民办普通初中4333所,在校生451.41万人；民办中等职业学校2649所，在校生240.88万人；民办普通高中2371所,在校生235万人；民办普通高校（含独立学院）707所，在校生533.18万人。非学历高等教育机构823所，各类注册学生82.82万人。另外，还有其他民办培训机构20155所，860.64万人次接受了培训。
        民办教育经过30多年的艰难发展，已进入规模扩张向内涵提质的转型发展关键期。当前，从民办教育发展的外部环境和内部建设看，以下几个特点日益显现：
　   （一）发展平稳，但竞争加剧。2012年，各级各类民办教育承继“十一五”的发展态势，规模继续扩大。从类别上看，总体态势是：民办学前教育规模保持较快增长，民办义务教育规模比上年略有增加，民办普通高中规模基本稳定，民办中职教育规模下降比较明显，民办专科教育规模呈现下降趋势，民办本科教育规模增长较快，民办培训机构总体规模在不断扩大。我国民办教育基本上是在改革开放之后再度重生，发展时间不长，积淀不够深厚，总体上还没有完全成熟。因此，民办教育的实力和影响力总体上还难以避免公办教育规模不断扩大，以及教育国际化浪潮的冲击。随着适龄入学人口减少、公办学校扩招以及境外教育资源涌入，教育市场竞争日益激烈，民办学校在优胜劣汰中分流，一部分发展壮大形成品牌，另一部分规模日益萎缩甚至退出办学。
       （二）政策向好，但不够完善。目前，国家对民办教育的发展方针是明确的，促进民办教育发展的方向也是坚定不移的。中共中央国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》进一步明确了“民办教育是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。2012年6月发布的《国家教育事业第十二个五年规划》又以制度建设确保民办教育的持续健康发展。同时，教育部发布《关于鼓励和引导民间资金积极进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》。但具体政策还需要进一步完善。民办教育相关法律的修改，国家层面关于促进民办教育发展的实施意见，均尚在酝酿中。部分地区进行了改革试点，取得了可喜的成果，在地方试点实践中，政策有较大突破，但试点成果及其可推广性仍需实践检验。对改革试点中涉及的一些关键问题和重要政策，尚未形成统一认识。清理并纠正对民办教育的歧视政策鼓舞人心，但实质性的进展缓慢。
        （三）态势很好，但区域差异明显。规划纲要颁布以来，国务院和教育部高度重视并推动民办教育发展，积极落实并研制民办教育相关制度与政策。各地也进行了许多探索，特别是试点地区有了不同程度的进展，有些地区在政策上有重大突破。温州、广东等一些改革试点取得明显进展地区的经验给我们的启示是：一要领导重视，转变观念，提高认识；二要进行系统设计，注重顶层制度建设；三要突出重点，解决关键问题；四要综合协调，形成合力。温州、广东等地的经验为国家决策提供了实践依据，为其它地区提供了借鉴，对民办教育界是极大的鼓舞。但是，还有相当多的地区和部门认识没有这样的高度，甚至错误地解读法律和政策，在促进民办教育健康发展方面无所作为。
        （四）质量提高，但教师队伍难以适应。民办教育逐步将发展重点从规模扩张转移到内涵发展和提高质量上来。各级各类民办学校办学条件明显改善，整体办学水平明显提高。民办教育在创新办学模式、加强内涵建设、提高服务水平、提升教育质量、规范办学行为等方面取得新的成绩。广大民办幼儿园为解决人民群众子女“入园难、入园贵”做出了重大贡献；一批民办中小学校努力提供选择性教育机会，满足人民群众多层次、多样化、有特色的教育服务；一批民办职业学校创新教育思想、办学模式，为国家现代职业教育体系建设做出了新的贡献；一批民办专科学校提升了办学层次；一批民办本科高校首次进入了培养研究生行列。
         目前，民办学校的教师队伍也在年轻化、专职化和高学历化方面有了较大进展，不少学校开始形成了自身的骨干教师队伍。但是，目前民办学校的教师队伍状况仍然不能适应民办学校优质特色发展的要求，教师队伍不稳定，优秀教师比例太少，民办学校吸引、培养和留住优秀教师的人才体制、政策保障不到位。有专家将民办学校教师队伍现状归纳为：结构不合理，队伍不稳定，待遇不公平，管理不规范，心态不积极。教师队伍问题已严重制约民办学校持续健康发展。因此，建立一支相对稳定和有较高素质的师资队伍，是民办学校保证教学顺利实施、教育质量稳步提高与承担教育教学改革重任的首要前提。
        二、当前我国民办教育发展面临的困难  
        当前,我国民办教育发展仍存在不少突出问题和困难，既存在长期阻碍发展的老痼疾，又面临影响长远发展的新困境。
     （一）长期阻碍民办教育发展的老痼疾，主要表现在以下几个方面：
        1.在整个社会思想领域，没有形成共识，思想不解放，导致对发展民办教育的价值认识有偏差。
        对于要不要发展民办教育的价值认识上，从民办教育外部看，对民办教育不信任，价值认识偏差主要有：一是“营利论”，认为所有民办学校都是为了赚钱；二是“冲击论”，认为民办学校冲击了公办学校的发展;三是“担忧论”，一些地方政府认为民办学校不是为社会主义培养人才，难管理、难控制，只会给政府添麻烦，担心民办学校发展多了，出问题时地方政府难以承担责任。
        对于为什么发展民办教育的价值认识上，从民办教育内部看，一些举办者缺失教育价值观与教育精神，办学的营利动机强烈，对学校的特殊属性和教育的公益性认识不足，对民办学校的社会责任缺乏准确认识，导致在办学定位、学校运行和社会责任担当方面存在缺失。
　　2.在政策层面，对民办学校法人属性界定模糊，相关法规政策冲突，严重制约民办教育发展。
        目前，我国民办学校仍在民政部门登记为“民办非企业单位”，既非事业单位，也非企业单位，这种有别于公办学校的模糊的法人属性界定，成为对民办教育歧视性政策的源头，造成了民办学校无法真正享受与公办学校同等的法律地位和公平的政策待遇。民办学校名为非企业单位，但在实际中却往往被视为企业对待。现行相关法律法规相互冲突，有的部门规章超越法律，特别是关于民办学校的产权制度、税收政策和融资政策等方面的部门规章与国家民办教育法律法规的规定不一致、不协调，造成诸多矛盾。
         3.在管理服务层面，政府职能转变不到位，对民办教育的宏观管理未理顺，利益固化和体制机制的弊端，长期阻碍了民办教育发展。
        在民办教育的外部管理体制上，一些政府部门还不同程度存在着“越位”、“错位”和“缺位”现象，缺乏对民办教育的统筹规划、综合协调。一些地方政府的指导思想还不明确，没有将民办教育纳入当地经济和社会发展规划。因此，不少地方民办教育仍未从根本上摆脱盲目发展、自生自灭的状态。由于部门利益的存在和缺少综合协调，有关部门针对民办学校的各类歧视政策仍屡见不鲜，民办学校办学环境不容乐观。
         目前，由于教育体制改革滞后，教育行政部门权力过分集中，集“管办评”于一身，在专业课程设置、教材选用、教育教学管理、招生方式确定等方面，行政管制仍然过多，办学体制的创新不足，民办学校的办学自主权空间狭窄，严重制约了民办学校的体制优势和内生动力;不少民办学校普遍存在低水平重复建设和同质化现象，没有形成比较优势和核心竞争力。
         4.在民办学校自身建设方面，核心能力不足，高层次人才缺乏，民办教育发展难以持续。
        一些民办学校的举办者素质不高、办学理念滞后，缺乏社会责任感，甚至营利性倾向明显。有的民办学校因自有资金严重不足、内部治理结构不完善、办学核心能力不足。绝大多数民办学校教师的身份及相关待遇，不能与公办学校教师享有同等权利，教师“二元制”已经成为影响民办学校教师队伍建设的瓶颈因素，整个民办教育难以吸引高层次人才，民办教育发展后劲乏力。
   (二)民办教育发展的新困境，主要表现在以下几个方面：
        1.分类管理的政策困境：2010年颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“探索营利性和非营利性民办学校分类试点”，被认为是民办教育改革的突破口。但目前民办学校分类管理争议较大，一是大多数民办学校举办者不希望分类，而政府部门积极主张分类；二是分类管理有营利性与非营利性的二分法，还有营利性与非营利性且不要求合理回报、非营利性但要求合理回报的三分法。目前，分类管理的探索仍没有达成共识，《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》这一国家层面的民办教育扶持政策历经几年难以出台。
        2.整体走弱的发展困境：随着国家教育投入的逐年加大，公办学校的办学条件不断改善，公办教师的待遇明显提高，民办学校的原有优势快速丧失，与公办学校相比，民办学校面临整体走弱的趋势，特别是民办中职和民办高职凸显办学风险。
        3.生源减少的市场困境：从我国各阶段学龄人口数量发展趋势预测看，从幼儿教育、义务教育、高中教育到高等教育各阶段学龄人口总体趋势是下降的，教育适龄人口在减少，尤其是民办高等教育生源下降趋势最明显，民办教育生源不足的问题将更加尖锐，民办高职和民办中职淘汰加速。
        三、关于我国民办教育持续发展的对策建议
        我国民办教育发展是一项复杂的系统工程，要突破困境，不能修修补补，必须做好顶层设计，破解关键问题，推进持续发展。
   （一）高度重视并迅速启动民办教育政策的顶层设计。
         1.从国家法制源头清理并纠正对民办学校的各类歧视性政策。一是尽快解决民办学校的定性问题。修改《事业单位登记管理暂行条例》有关“事业单位”的法律定义，明确将非营利性民办学校列为自收自支的事业单位（或民办事业单位），享受同类公办学校同等待遇；二是完善相关法律法规，协调解决法律法规及行政规章的不衔接问题；三是在试点基础上立足国情，稳妥推进建立民办学校分类管理制度，制定分类管理的具体政策。
         2.建立国家层面的全国民办教育改革综合协调机制。当前，民办教育发展已进入深水区和攻坚期，许多涉及全局性的政策问题迫切需要国家层面多部门协商解决。必须完善国家层面顶层设计，建立由全国人大、全国政协有关部门以及国务院各有关部委参与的全国民办教育改革综合协调机制，加强领导，明确职责，落实分工，定期研究和协调解决民办教育发展的重大问题。
         3.设立国家民办教育专项资金，鼓励引导地方政府完善公共财政对民办教育的资助政策，加大对民办教育支持力度。国家应设立民办教育发展专项资金，用于支持民办学校教育教学科研、师资队伍建设、生均教育经费补贴以及对民办教育发展有突出贡献的组织和个人给予奖励。鼓励引导带动地方政府建立公共财政对民办教育的资助政策，支持民办教育向更高水平、更加规范的方向迈进。
       （二）构建政府实施宏观管理、行业组织提供专业服务、社会积极参与的综合服务体系。
        1.改善和加强政府宏观管理与服务。①把发展民办教育纳入地方经济和社会发展规划，各地区、各部门在制定规划和配置公共教育服务资源时，要给民办教育留有合理空间，特别是配置新增教育资源时要统筹考虑由社会资本举办民办学校和提供教育服务；②鼓励和引导社会资本参与公共教育服务设施建设和运营管理。公平开放公共教育服务准入，大力发展民办幼儿园和职业培训机构；③建立专门机构，加强教育部民办教育管理机构的力量，指导全国的民办教育工作。地方各级教育行政部门也要设置民办教育机构，统筹民办教育工作。建立政府部门联系会议制度或工作协调机制，切实改善民办学校发展环境；④加大民办教育宣传，表彰和推介一批民办教育先进典型，提高民办教育以及民办教育工作者的社会地位。
        2.各级教育行政部门要依法落实民办学校办学自主权。要从管理公办教育的思维定势和固有模式中超脱出来，依法落实民办学校办学自主权，真正激发民办学校的内生动力和体制优势。民办学校在法律法规允许的范围内，享有自主招生、自主挑选教材、自主设置课程、自主开展教学试验的权利。不能基于部门利益或地方利益对民办学校选择教材、开设课程等方面予以限制，给民办学校以教育教学和育人模式的创新空间。
        3.民办教育作为社会领域，要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量。努力培育行业组织，切实加强行业自律和行业维权，提高服务效能。鼓励引导社会其他机构为民办学校提供咨询、评估、人才培训等专业服务。
       （三）重点解决关键问题，保障利益相关者权益。
        1.保障民办学校教师、学生与公办学校教师、学生同等的合法权益。第一，落实民办学校学生在享受公共财政支持上与公办学校学生的平等权利；第二，进一步明确民办学校教师与公办学校教师在养老保险等方面享受同等待遇的规定。建立民办学校教师“五险一金”由政府、学校、个人分担，政府为主的政策。落实民办学校教师职称评定、培养、进修、培训、奖励制度。参照招收免费师范生办法，制订鼓励高校毕业生从事民办教育工作的政策。
        2.依法保护民办学校举办者权益，进一步提振举办者办学信心。要尽快出台国家政策，积极引导民间资金进入教育领域，在民办学校产权归属、用地、融资、合理回报、税费减免等方面明确规定，免除举办者办学后顾之忧，增强办学信心，使举办者真正关注民办学校的长远发展和可持续发展，并坚定长期致力于办学的决心和信心。
        3.采取有效措施，设立相关专项，支持创建一批高水平民办学校。为了提升民办学校的竞争力，启动高水平民办学校建设，加大政策、资金扶持力度，通过示范带动，引导民办学校规范发展、优质发展，加强内涵建设，提升民办教育整体发展水平。
        4.培育一批高素质的民办教育家。无论任何事业，人才是基础性、战略性、关键性因素。民办教育要实现高质量发展，必须实行教育家办学。要建立政府大力扶持、社会积极鼓励、民办教育行业重点培育的民办教育家培养机制，使一大批热爱民办教育事业、坚守教育精神、探索教育创新、善于学校经营、深谙教育管理的高素质、复合型民办教育家脱颖而出。

                                                                                  （作者系中国民办教育协会网站总编辑）